CC BY-ND
18
20
ЗНиСО ЯНВАРЬ №1 (202)
ПРАКТИКА И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНСТРУМЕНТОВ ОБОСНОВАНИЯ И ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР
ПО УПРАВЛЕНИЮ РИСКОМ И ОБЕСПЕЧЕНИЮ САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО БЛАГОПОЛУЧИЯ НАСЕЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ) Е.А. Кузьмина, М.В. Винокурова, В.Г. Газимова, С.А. Бусырев, В.Б. Гурвич, О.Л. Малых2, Н.И. Кочнева, Т.М. Заикина, С.В. Ярушин
PRACTICE AND PERSPECTIVES OF APPLYING ECONOMIC INSTRUMENTS OF SUBSTANTIATION AND EVALUATION OF EFFECTIVENESS OF RISK MANAGEMENT ACTIONS AND SECURING SANITARY AND EPIDEMIOLOGIC WELFARE OF POPULATION (ON THE EXAMPLE OF SVERDLOVSK REGION) E.A. Kuzmina, M.V. Vinokurova, V.G. Gazimova, S.A. Busyrev, V.B. Gurvich, O.L. Malykh, N.I. Kochneva, T.M. Zaikina, S.V. Yarushin ФГУН «Екатеринбургский медицинский научный центр профилактики и охраны здоровья рабочих промпредприятий» Федеральной службы Роспотребнадзора по Свердловской области; Управление Федеральной службы Роспотребнадзора по Свердловской области; ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области» Роспотребнадзора; Автономная Некоммерческая Организация «Уральский региональный центр
экологической эпидемиологии»
В статье описаны механизмы выбора и обоснования сценария управления риском с использованием экономических инструментов, основанных на сравнении затрат, выгод и эффектов в результате реализации различных (альтернативных) методов, технологий и мероприятий, объединенных в комплекс мер по управлению риском. Приведены примеры использования экономических инструментов обоснования и оценки эффективности сценариев управления риском для здоровья населения в Свердловской области. Сообщены результаты оценки применения экономических инструментов обоснования и оценки эффективности мер по обеспечению экологической безопасности, санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья населения на практике.
We describe the mechanisms of selecting and substantiating a scenario ofrisk management with the use of economic instruments based on the comparison of cost, benefit and effect in the result of implementing different (alternative) methods, techniques and measures combined in the complex of risk management actions. We provide examples of applying economic instruments of substantiation and assessment of effectiveness of scenarios of health risk management for the population of the Sverdlovsk Region. We also report the results of evaluation of the use of economic instruments of substantiation and of evaluating the effectiveness of actions for securing environmental safety, sanitary and epidemiologic welfare and public health protection in practice.
В последнее десятилетие в Свердловской области складывается и начинает действовать развитая комплексная система управления
экологической безопасностью, санитарно-эпидемиологическим благополучием и здоровьем населения, основанная на едином гигие-
ническом нормировании, подходах и методах аналитической эпидемиологии, методологии оценки и управления риском. Информационная основа этой системы — социально-гигиенический мониторинг. Система управления рассматривается как совокупность действий и мер, обеспечивающих создание условий жизни и труда людей, безопасных для их здоровья.
В современном представлении система управления риском, как и подходы к установлению приемлемого (допустимого) риска, основывается на методологии анализа риска для здоровья в результате воздействия факторов среды обитания человека, с учетом медико-биологических, социальных, политических и экономических оценок проблем, формирующих состояние здоровья популяции [4]. При этом основу принятия управленческих решений составляют:
— сравнительная оценка и ранжирование рисков для здоровья;
— определение уровней приемлемости (допустимости) риска;
— выбор стратегии слежения и контроля риска.
Обобщенная блок-схема организации процесса управления риском представлена на рис. 1.
Корректная и четкая формулировка цели и задач управления риском в значительной степени определяет необходимость и возможность осуществления тех действий (сценариев управления риском), которые должны быть предприняты. Этот этап организации процесса управления риском основан на анализе всей доступной информации по проблемам экологической безопасности, санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья населения.
Состояние здоровья населения является важнейшим критерием выбора приоритетных проблем обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, требующих принятия управленческих решений. В связи с этим, принципиальным является вопрос об установлении целевого (допустимого) уровня риска для здоровья, целевого с точки зрения поставленной цели и задач управления риском.
Следующий этап работ связан с анализом основных факторов риска, определением направлений и методов управления риском для здоровья населения с учетом всех возможных социально-экономических, политических,
профессиональных, экологических, поведенческих и иных рисков.
Проведение этой работы позволяет принять правильное решение о выборе конкретных методов оценки и управления риском. Последнее объясняется тем обстоятельством, что эти методы обычно не столько различаются формой представления итоговой информации, сколько исходными данными (характеризующими факторы риска), которые используются в процессе расчетов. Порой получение таких данных связано с затратами, превышающими эффект от более точной оценки рисков, а иногда их просто невозможно получить.
При выборе методов управления риском учитываются сравнительные характеристики возможных ущербов для здоровья людей и общества в целом, возможные затраты на реализацию различных вариантов (сценариев) управленческих решений по снижению (предотвращению, передаче, компенсации) риска и тех выгод, которые будут получены в результате реализации мероприятий (сохранение человеческой жизни, предотвращенные случаи заболевания).
Процесс управления риском основан на итерационном выборе и уточнении (при необходимости) возможных сценариев управления. Этот выбор обеспечивается путем анализа (рис. 1):
— достижимости целевого (допустимого) уровня риска для здоровья;
— возможности использования дополнительных методов и технологий управления риском;
— целесообразности и возможности изменения уровня целевого (допустимого) риска для здоровья;
— возможности изменения цели и задач управления риском в конкретной ситуации.
Один из ключевых элементов управления риском — описание тех неопределенностей (или допущений), в рамках которых принимается управленческое решение. Систематизация и описание этих неопределенностей имеет две цели:
— первая — лицо, принимающее решение на основе описания неопределенностей, оценивает с точки зрения наличия ресурсов (материальных и временных) возможность их устранения;
— вторая — четкое понимание, при каких условиях и ограничениях принимается управленческое решение. Как правило, систематизация, и описание неопределенностей осу-
Анализ факторов риска, определение направлений и методов управления риском
> 1
Выбор методов оценки и управления риском для здоровья населения
> 1
Определение уровня (исходя управлени допустимого риска из цели я риском)
Да
Достижение допустимого риска и методов его управления?
Дополнительные методы управления риском?
Нет
Возможность повышения допустимого риска?
Да
Нет
Рис. 1.
ществляется по этапам процесса принятия решения по управлению риском и включает:
— неопределенность анализа факторов риска;
— неопределенность выбора методов оценки и управление риском;
— неопределенность определения допустимого уровня риска;
— неопределенность в принятии управленческого решения.
Перечень и детализация неопределенностей отличается для различных уровней управления — государственное управление, региональное управление, управление территорией, управление объектом.
Стратегии управления риском для жизни и здоровья населения разрабатываются с учетом реализации мероприятий по всем существенным (приоритетным) факторам риска по результатам их оценки. С точки зрения принятия управленческих решений, каждый из возможных сценариев должен включать различные виды мероприятий: регламентационно-контролирующие, организационно-управленческие, технико-технологические, финансово-экономические, медико-профилактические и реабилитационные, контрольные и т. п. Кроме того, различные сценарии могут объединять как безинвестици-онные мероприятия, так и инвестиционные, как долгосрочные, так и краткосрочные. Ограничениями при выборе мероприятий для различных сценариев являются:
— возможность предотвращения, снижения, передачи или компенсации риска, обусловленного рассматриваемыми факторами;
— ограниченность величины имеющихся ресурсов и сроков для достижения цели управления риском.
Выбор и обоснование сценария управления риском для конкретных целей осуществляется с использованием экономических инструментов, основанных на сравнении затрат, выгод и эффектов в результате реализации различных (альтернативных) методов, технологий и мероприятий, объединенных в комплекс мер по управлению риском с учетом их взаимозависимости и временных параметров выполнения.
Методические подходы к экономической оценке и обоснованию решений в области управления риском для жизни и здоровья населения в связи с воздействием факторов среды обитания с использованием методов «затраты-выгоды» (затратно-прибыльный анализ) и «затраты—эффективность» (анализ эффектив-
ности затрат) приняты и рекомендованы к использованию в Свердловской области в 2006 г.
[1; 4].
Основа метода «затраты—выгоды» — минимизация затрат на единицу выгодности (результативности) выбираемого сценария управления риском или (что равнозначно) максимизация выгод на единицу предполагаемых издержек. Этот метод применяется, когда возможен расчет выгод в стоимостном выражении в результате реализации сценария по управлению риском.
Расчет издержек на осуществление сценария управления риском предусматривает суммирование капитальных и текущих (эксплуатационных) затрат по всем включенным в него мероприятиям за весь период реализации сценария с учетом дисконтирования.
Методология управления риском предусматривает учет всех возможных выгод в результате реализации того или иного сценария (социальных, экономических, экологических), однако на практике возможность их стоимостной оценки ограничена. Как правило, используют следующие критерии выбора составляющих для оценки выгод:
— доступность и полнота исходных данных и возможность проведения расчета выгод в результате реализации различных сценариев управления риском, исходя из поставленной конкретной цели управления;
— сопоставимость выгод (одинаковые составляющие) для различных сценариев управления риском для здоровья населения.
Например, в состав выгод могут быть включены: предотвращенный ущерб здоровью и жизни населения, снижение платы за землю в результате сокращения размера санитарно-защитной зоны, снижение платежей за загрязнение окружающей среды в результате реализации мероприятий, направленных на сокращение негативного воздействия предприятия на окружающую среду. То есть, используются показатели, для которых возможна оценка их рыночной стоимости. Следует особо подчеркнуть, что стоимостная оценка жизни и здоровья людей в методологии управления риском, используется как один из вариантов сравнения различных сценариев принятия управленческих решений, а не является мерилом жизни и здоровья человека, ценность которых не может выражаться в стоимости.
Расчет сумм выгод и затрат выполняется с учетом дисконтирования за весь период реализации сценария управления риском.
В методе «затраты—выгоды» используются два критерия:
— интегральный, в соответствии с которым ранжирование различных сценариев осуществляется по максимуму выгодности (минимуму обобщенных приведенных затрат);
— дифференциальный, в соответствии с которым ранжирование сценариев проводится на основе оценок предельных затрат на достижение единицы выгод в стоимостном выражении.
Этот критерий дополняет первый, так как позволяет минимизировать скорость приращения издержек по сценариям при увеличении величины выгод на единичное значение.
Метод «затраты—эффективность» применяется либо в дополнение к методу «затраты— выгоды», либо самостоятельно, если нет возможности провести расчет стоимостной величины выгод, однако результаты оценки риска показывают необходимость и целесообразность ориентировки на показатели эффективности при принятии решений, то есть на снижение уровня риска для здоровья населения при достижении конкретной цели управления.
При этом расчет затрат проводится аналогично методу «затраты—выгоды». Оценка прогнозируемых (или достигнутых) эффектов основывается, как правило, на результатах оценки риска для здоровья. Однако, на практике используются также (с учетом экстраполяции) результаты специальных эпидемиологических исследований, выполненных или адаптированных (насколько это возможно) для конкретных целей управления риском.
При использовании метода «затраты— эффективность» также различают два критерия принятия решений:
— интегральный, который основан на минимизации средних (удельных) затрат на снижение единицы риска для здоровья населения;
— дифференциальный, который основан на определении минимума средних (удельных) затрат при равенстве средних (удельных) и предельных затрат на снижение единицы риска.
Последовательность действий при оценке и выборе сценария управления риском на основе многокритериальности (четыре критерия) носит итерационный характер. Каждый последующий этап оценки выполняется последовательно, а при получении дополнительных данных, включая результаты оценки
достижения принятого для цели управления уровня допустимого риска, циклически повторяется.
Сфера применения методологии управления риском для здоровья населения (основанная на данных системы социально-гигиенического мониторинга) с использованием экономических инструментов в Свердловской области охватывает период с 1997 г. по настоящее время, включает мероприятия от административно-надзорных до реконструкции промышленных производств, обеспечивает информационную поддержку принятия решений от уровня управления предприятием до субъекта Российской Федерации, дает возможность оценить как эффективность деятельности, так и долгосрочную прогнозную эффективность принятия различных сценариев управления риском. Все это доказывает универсальность и системность предложенной и внедренной методологии, создает значительный потенциал для ее развития [1; 2; 3].
Исторически разработка и внедрение методологии управления риском начиналась с рассмотрения единичных факторов риска (например, свинцовая нагрузка), ограниченных групп риска (например дети дошкольного возраста) и отдельных мероприятий по управлению риском (например, природоохранных) и достигла исследования многосредовых факторов риска (например, химическое загрязнение атмосферного воздуха, питьевой воды, почвы и продуктов питания), расширенных групп риска среди населения (например, население, проживающее на экологически неблагополучных территориях, или работающие во вредных и (или) опасных условиях труда) и комплексных сценариев управления риском (например, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения муниципального образования).
Практика применения экономических инструментов обоснования и оценки эффективности мер по обеспечению экологической безопасности, санитарно-эпидемиологического благополучия и охраны здоровья населения позволяет сделать следующие выводы:
— адаптированная к условиям Свердловской области методология управления риском обеспечивает реализацию системного подхода к обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения для различных факторов риска для здоровья (социально-экономических, экологических, профессиональных и поведенче-
ских) с использованием данных социально-гигиенического мониторинга, осуществляемого на территории области;
— применение экономических инструментов управления риском для здоровья позволяет выполнять оценку различных мер по управлению риском, как в комплексе, так и по отдельным группам (регламентационно-контролирующие, организационно-управленческие, технико-технологические, финансово-экономические, медико-профилактические и реабилитационные и иные);
— предложенный подход к управлению риском реализует как прогнозируемую (перспективную) оценку эффективности мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, так и ретроспективную (оценку деятельности);
— в наибольшей степени результаты обоснования и оценки мер по управлению риском для здоровья населения зависят от неопределенностей связанных с полнотой, достоверностью и своевременностью исходных данных по факторам риска, выбранным вариантам сценариев по управлению риском и оценкой риска;
— внедренные алгоритм и методические подходы к управлению риском с использованием экономических инструментов обоснования и оценки эффективности мер по управлению риском позволяют проводить гибкую политику обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и могут служить одним из ведущих механизмов поддержки принятия решений на различных уровнях управления: государственном уровне (субъект Российской Федерации), включая органы, осуществляющие надзорные функции, на муниципальном и объектовом (промышленное предприятие) уровнях;
— использование инструментов экономической оценки выбора мер по управлению риском позволяет провести ранжирование различных сценариев обеспечения санитарно-эпидемиологической благополучия как с точки зрения оценки эффективности — оценки затрат на единицу снижения риска и увеличения выгод (снижение ущерба), так и с точки зрения оценки дополнительных расходов на единицу дополнительных выгод и снижения риска. При проведении экономических оценок рекомендуется использовать многокритериальные оценки по всем четырем предложенным критериям (интегральные и дифференциальные критерии по методам «затраты—выгоды» и «затраты—эффективность»).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гурвич В.Б. Комплексный подход к управлению риском для здоровья населения, проживающего в районах размещения алюминиевых заводов //Вестник Уральской Медицинской академической науки. 2005. № 4. С. 19-24.
2. Гурвич В.Б., Плотко Э.Г., Ярушин С.В. Управление риском для здоровья населения при технологическом и санитарно-техническом перевооружении промышленных предприятий //Гигиена и санитария. 2007. № 3. С. 18—21.
3. Никонов Б.И., Гурвич В.Б., Кузьмин С.В., Ярушин С.В. Страхование как механизм управления риском для здоровья населения, проживающего в санитарно-защитных зонах предприятий //Вестник Уральской Медицинской академической науки. 2005. № 2. С. 39—44.
4. Онищенко Г.Г., Гурвич В.Б., Кузьмин С.В., Ярушин С.В. Актуальные проблемы управления состоянием окружающей среды и здоровьем населения //Уральский медицинский журнал. 2008. № 11. С. 4—10.
