CC BY
20
Л. РЖАНИЦЫНА,
доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института экономики РАН
ПОВЫСИТЬ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ЗАЩИТЕ ДЕТЕЙ В РАЗВЕДЕННЫХ СЕМЬЯХ
К сожалению, забота о детях получила прописку сугубо в отношении вопросов их рождения. Но рождение только открывает длинный путь родительских трудов, который полон всяческих трудностей. И на этом пути - возможный развод родителей. В 2006 г. более 600 тыс. семей разошлись, и этот факт серьезно отражается на положении ребенка в разделенной семье во многих аспектах, в том числе и на уровне его жизни. А это -проблема алиментов, отчисляемых от дохода отдельно проживающего родителя. В ней сошлись экономические (достаточность содержания), юридические (законопослушание), моральные (ценностные ориентации) и масса других значимых для конкретных людей и нации в целом отношений. Поэтому предложение Минздравсоцразвития РФ провести соответствующее исследование показалось нам чрезвычайно интересным. Тем более, что желающих выполнить его оказалось не так много - тема не разработана, статистики нет и пр. Словом, вложений требуется много, а работа невыигрышная. Но, как показало исследование, тема оказалась очень актуальной.
Анализ исходной ситуации. Прежде всего, отметим, что проблема алиментов мало интересна и обществу, и государству. Она рассматривается как нечто частное и малозначимое в системе социальных отношений. Между тем, это касается примерно 4,5 млн. детей (по расчетам Т. Гурко) или 3,5 млн. (по расчетам автора), полагаем, не самых благополучных, а нередко тех, кого мы называем социальными сиротами в малообеспеченных семьях.
Оснований для такого утверждения более чем достаточно - средний размер алиментов у получателей составляет менее 1,6 тыс. руб. в месяц, тогда как из расчета средней зарплаты за 2005 г. цифра по нормам Семейного кодекса (25% на одного и 35%- на двух и более детей) должна составлять примерно 2,7 тыс. руб. При этом у 45 % семей, получавших алименты, они составляют менее 10% их общего денежного дохода, у 13% семей - ниже 300 руб., у 25% - менее 500 руб. в месяц. Можно ли на эти деньги удовлетворять хотя бы самые необходимые потребности детей? Нельзя, ибо официальный прожиточный минимум ребенка на 2006 г. - это 3,2 тыс. руб. Однако реальная ситуация еще хуже: алименты получают, по нашим оценкам, менее трети имеющих на них право. Есть над чем задуматься государству, которое объявило национальную программу повышения рождаемости и демографических улучшений, присоединилось к международным решениям в области борьбы с бедностью, а также политики улучшения положения женщин и усиления реального их равенства с мужчинами (после прекращения брака или иных семейных союзов ребенок - забота, как правило, матери).
Проведенный анализ, хотя и не является исчерпывающим по объективным причинам, независящим от исследователей (вторичность сферы, отсутствие информации, частный характер отношений и процессов, не относящихся к публичному праву и пр.), тем не менее, позволяет определить главное и основное на пути улучшения ситуации в России сегодня. Сразу подчеркнём, что для этого мало некой одной, даже существенной меры, требуется целый их комплекс, включающий законодательные, организационные, экономические и кадровые изменения.
По мнению специалистов, центр тяжести проблемы не столько в области права (Семейный кодекс, введенный в 1995 г., в ряде положений устарел при изменившейся
ситуации), сколько в качестве и организации в исполнении его норм (исполнительное производство). Среди новаций в системе исполнения следует назвать, учитывая отечественный и зарубежный опыт, создание новой специальной управленческой структуры, ответственной за обеспечение безусловного получения алиментов и социальную защиту детей в семьях после развода.
Какие из методов соответствующей системы социальной защиты существуют ныне в России? Предусмотрено, что в случаях, когда родитель уклоняется от уплаты алиментов другому родителю, назначается «алиментное пособие», то есть, обычное пособие + 50%-е «алиментное» пособие. По нашим расчетам, оно возмещает, как правило, только 10% типичных алиментов. Усугубляет положение и то, что его устанавливают сами территории, подавляющее большинство которых бюджетодефицитны. В 2006 г. исходный размер такого пособия составлял 105 руб., средняя сумма - 140 руб. (2007 г. - 170 руб. по данным 79 регионов), щедро не платят даже богатые регионы (максимум Москва 350 руб. в 2006 г., 450 руб. в 2007 г.). Несколько регионов вообще перестали использовать данную форму пособий или как-то изменили порядок его назначения (Ханты-Мансийский АО, Санкт-Петербург, Ленинградская и Рязанская области, Республика Коми).
Для действующей системы государственной помощи характерны не только малые размеры, но и очень узкий круг получателей: исключительно только семьи с доходом ниже прожиточного минимума. По данным Минздравсоцразвития РФ за декабрь 2006 г., число детей, на которых назначено алиментное пособие, составило в РФ 17 тыс. человек, сумма выплат за год - 66 млн. руб. (или 5,5 млн. в среднемесячном исчислении).
Сама по себе процедура получения пособия непроста. Сначала необходимо объявить розыск, в чем помощь по закону о приставах должен оказать судебный пристав. Затем получить справку в милиции, что должник не найден в течение одного месяца. И процесс хлопотный, и результат (пособие на период розыска) малый. Отсюда значительная часть разведенных женщин с детьми вообще отказывается от алиментов при оформлении развода. К примеру, наше обследование по ЗАГСам Москвы, проведенное в июле - августе с.г., показало, что большинство женщин надеется на совесть отцов: 29% договаривались о сумме алиментов без какого-либо оформления судом; в 15,0% случаев муж пообещал, что будет платить, сколько сможет; 7,8% женщин отметили, что муж категорически против алиментов. Каждая десятая (9,6%) опрошенная женщина не хочет получать никаких алиментов от мужа. Такое положение явно не в пользу детей.
Основа регулирования - стандарт алиментов. Судя по опыту многих стран, назрела потребность в законодательном введении некой основы государственного регулирования, предположим, государственного минимального стандарта алиментов (ГМСА). Предлагается его исчислять в долях от официального прожиточного минимума, который, как известно, определяется Правительством каждый квартал для Российской Федерации в целом, а в регионах - для их территорий. По аналогии с решением в Украине, которая именно так недавно и поступила. Минимальный стандарт алиментов должен исчисляться, исходя из нормы отчислений по Семейному кодексу (25% на одного и далее в зависимости от числа детей) и величины официального прожиточного минимума на ребенка (украинский вариант - 30%). Указанный стандарт должен быть введен федеральным законом на год введения и затем систематически пересматриваться Думой в связи с ростом прожиточного минимума.
Задача государственного минимального стандарта (ГМСА) - упрочить регулирование сферы алиментных отношений: ниже его судья не может назначить при определении содержания ребенка в момент развода при пропорциональном способе их назначения, и нотариус - при заключении нотариального соглашения и т.п. Он позволит расширить применение алиментов в твердом размере, что важно в современной экономике с ее
колоссальной зоной нефиксированных доходов, определить объем задолженности, если ответчик не работает или скрывает доходы, производить индексацию размера алиментов и пр. Сейчас роль минимального стандарта в определенных случаях фактически исполняет или минимальная заработная плата, или средняя заработная плата. Но сфера минимальной зарплаты по закону - только труд и страхование, но никак не гражданско-правовые отношения. Базирование государственного стандарта на категории прожиточного минимума (ПМ) устанавливает целевой вектор, принятый на Западе - хотя бы по минимуму приблизиться к принципу сохранения для детей привычных условий жизни.
Стандарт алиментов - не обязательная гарантия выплат. Указанный стандарт может быть использован для определения размера выплаты, которую предлагается ввести на период розыска родителя, уклоняющегося от уплаты алиментов (в отличие от пособия она имеет в виду возврат израсходованных средств бюджета).
Мы предлагаем на 2008 г. установить стандарт алиментов в размере 50% ГМСА или 450 руб. месяц. Эта выплата может заменить действующее ныне региональное пособие для детей из малообеспеченных семей, не получающих алиментов в связи с уклонением от их уплаты. Кроме того, предполагается, что алиментное пособие будет выплачиваться и семьям, которые ныне не проходят по категории малообеспеченных, но существенно теряют в уровне жизни ребенка после развода. Это - семья с домохозяйкой до развода, безработная мать, хронически больной ребенок, лечение которого могло быть ранее оплачено, семья, где дети обучались платно, семья с ребенком-инвалидом, дети лиц, отбывающих наказание и т.п.
1. Но, чтобы получить эффект от введения государственного минимального стандарта алиментов, следует, по нашему мнению, осуществить принципиальное изменение в системе управления сферой социальной защиты. Необходимо создать многофункциональную государственную организацию комплексного типа, включающую: управление (координация, взаимодействие с заинтересованными органами, контроль за результатами), финансово-экономическое обоснование выплаты пособий во время розыска алиментщиков, юридическую поддержку истца при разводе и розыске (взаимодействие с бенифициарами), информацию, обучение и пр. С учетом мирового опыта это может выразиться в создании в нашей стране специальной структуры - фонда, агентства, условно - государственного алиментного фонда (ГАФ) по типу федеральной службы. Почему нужна такая структура?
2. Казалось бы, сейчас многие ведомства занимаются обеспечением алиментами -суд, нотариат, судебные приставы, милиция, управление исполнения наказаний, соцзащита. Но это для них - не профильная задача (у мировых судей - 8% всех гражданских дел, у приставов -10%, у соцзащиты - около 1,5% всех назначений и т.п.). На сегодня никто не заинтересован в конечном результате деятельности - реальном улучшении положения детей в семьях после развода, видимо, по пословице «у семи нянек дитя без глаза». Поэтому-то и есть нужда в комплексно функционирующем, целевом для конкретной социальной группы органе управления. Заметим, что умеющие считать свои бюджеты западные страны охотно тратятся на решение этой задачи. К тому же с выполнения решения суда по алиментам на детей начинается законопослушание граждан. Какой же ты хороший гражданин, работник, руководитель, солдат, партнер по бизнесу, если не платишь своему ребенку?! Это тот редкий случай, когда государственная услуга, государственная работа востребована обществом.
3. Основная слабость системы - организация исполнительного производства. По статистике Федеральной службы приставов, число дел исполнительного производства по алиментам составило в 2006 г. 1,4 млн. дел. С 1992 г. по 2005 г. число преступлений по
ст.157 УК РФ на почве злостного отклонения увеличилось в 1,6 раза, хотя число разводов на эти даты мало изменилось. Специальный анализ более чем пятисот уголовных дел, возбужденных по этой статье, показал несвоевременность возбуждения уголовных дел, недобросовестное отношение судебных приставов к исполнению судебных решений, коррупцию, волокиту, отсутствие профилактических мер по делам, недооценку руководителями организаций факта уклонения их работников - должников от уплаты алиментов. И главное - отсутствие вокруг должников негативного общественного мнения !. Поэтому не вызывает удивления криминальная динамика ситуации: число уголовно осужденных за неплатежи алиментов составило в 2006 г. более 32 тыс. человек, из них 75% - лица без определенных занятий.
Не секрет, что среди "злостно уклоняющегося" контингента крайне значительна доля лиц с асоциальным поведением - алкоголики, лица без работы и т.п. По оценке специалиста (Государственное межрайонное учреждение уголовно-исполнительная инспекции N 6 Управления Федеральной службы исполнения наказаний г. Москвы), среди учтенных у них 125 осужденных без изоляции примерно 100 - граждане, страдающие алкоголизмом. Осужденные к исправительным работам в течение 30 дней трудоустраиваются, при этом данным учреждением, как правило, через управу, направляются извещения о наличии исполнительного листа. После этого начинаются отчисления алиментов. Со слов респондента, недостаток действующего порядка в Москве
- возможность трудоустройства только через городскую администрацию, т.е. на уборку города и т.п. Органы же местного самоуправления, которые могли бы предоставить более широкий круг работ, практически изолировались от проблемы, хотя законодательство здесь имеет в виду именно местные органы. Если так обстоит дело с процессом исправления в Москве, то нетрудно определить главный недостаток и по стране в целом -не задействованы местные органы, которые могли бы (и должны по законодательству) наиболее эффективно заниматься с этой группой неплательщиков алиментов.
Сейчас Госдума приняла новый закон «Об исполнительном производстве». В нём права судебных приставов в целях обеспечения алиментов существенно расширены (любая информация, первоочередность порядка уплаты задолженности по алиментам, право моратория на заграничные поездки должников и пр.). Но это все не радикальные меры, ибо сохраняется некомплексность, дискретность механизма управления. Проблема, скорее всего, не в дальнейшем ужесточении наказаний, а в налаживании реальной координации работы отдельных частей действующего механизма, а также в его дальнейшем значительном совершенствовании. Полагаем, что в желаемом обеспечении единства цели работы всех заинтересованных органов, а с нею - и сопряженности их практических функций, безусловно, может помочь как раз создание Государственного алиментного фонда, объединяющего усилия по конечному результату улучшения положения детей в разведенных семьях.
4. Особенности предлагаемой структуры управления - Государственного алиментного фонда. Основной объект деятельности ГАФ - дети, которые лишены содержания со стороны отдельно проживающего родителя из разведенных семей. Основная функция - специальная выплата, по заявлениям разведенных супругов об уклонении от уплаты алиментов в период розыска неплательщика. Источники - бюджетные ассигнования, взысканные алименты, включая суммы, невыплаченные до совершеннолетия ребенка и начисления процентов на них, оплата расходов по розыску, штрафы, пошлины за развод и т.п.
Специфика функционирования новой структуры заключается в том, что она служит не
1 Цит. по: Косова О.Ю. Право на содержание: семейно-правовой аспект. Иркутск, 2005. С.212.
просто финансовым транслятором выплат (кстати, выплаты можно производить через действующие органы социальной защиты, как и в настоящее время). Разумно использовать ее в качестве координатора сферы, увязывающего аспекты назначения и обеспечения выплаты алиментов с учетом конечного результата - обеспечения алиментов на детей. Надо наделить службу (агентство, фонд) правом контролировать работу приставов, паспортных служб, участвовать в судебном процессе о разводе и алиментах истца, правом сбора требуемой информации, включая информацию, защищенную коммерческой тайной и т.п. Определение его организационно-хозяйственной формы (государственное учреждение, государственная некоммерческая организация, внебюджетный социальный фонд и т.п.) должно определяться Правительством.
Появление целевой управленческой структуры в Российской Федерации необходимо также с учетом происходящего ныне процесса интернационализации семейных отношений, что открывает новые ракурсы правового регулирования вопросов содержания родителями своих детей.
Создание фонда (службы, агентства) и принятие сопровождающих правовых норм (о государственном минимальном стандарте алиментов, субъектах и объектах системы, формах и размерах пособий и др.), должно быть предусмотрено федеральным законом "О гарантиях выплаты алиментов на детей". Подобные законы в том или ином варианте, судя по имеющейся информации, уже приняты в Финляндии, Дании, Германии, Франции, Австрии, Великобритании, Норвегии, Польше, Латвии и др.
Выплата пособий, поиск родителей, уклоняющихся от алиментов - только одна из функций предлагаемой управленческой структуры. Ее деятельность может сопровождать все назначения и исполнение алиментов на детей через различные иные государственные органы. Так, программа, действующая в США, включает самых различных участников: не только специальные территориальные агентства по алиментам, но и департаменты социальных служб, департаменты доходов, государственные и иные адвокатские офисы, чиновников семейных судов, федеральную налоговую службу, органы лицензирования (на вождение, профессиональное занятие), финансовые организации (банки, кредитные бюро), даже орган, выдающий загранпаспорта, полицию и т.п.
Так должно быть и в России. Еще один весомый аргумент в пользу специальной управленческой структуры, которая вполне способна создать соответствующую автоматизированную информационную базу и систематически отслеживать ситуацию. Алиментный фонд должен иметь право обращаться в службу приставов, налоговые и трудовые инспекции, регистрационную палату, земельные органы, Пенсионный фонд, ГБДД, МВД, таможню, страховые компании, банки и другие финансовые организации, в конкретные предприятия и организации, не зависимо от форм собственности, в государственные и муниципальные органы власти.
Приведем пример Латвии, иллюстрирующий эффективность работы рекомендуемой нами структуры. Два года назад по инициативе министерства по делам детей и семьи начал работу Гарантийный фонд средств на содержание детей. Фонд выплачивает алименты одному из родителей, если второй от этого уклоняется. Фонд расположен в Риге, имеет филиалы в ряде других городов. Ныне 300-400 человек в день подают документы на получение алиментов от государства. Все расходы, связанные с работой судебного исполнителя по "добыванию" алиментов оплачиваются из денег должника. Также не надо платить за справки из различных инстанций. Размер алиментов от Фонда от 10 латов на ребенка (20 долл. или 530 руб. по нынешнему курсу) в месяц до 19 латов.
Время от времени сотрудники администрации Фонда проверяют работу судебных исполнителей, чтобы обнаружить возможные нарушения. Наиболее типичные из них: судебные исполнители пренебрегают своими обязанностями и не проверяют раз в
полгода материальное положение должника по алиментам. Свою работу Фонд строит с учетом опыта других стран, когда неплательщиков ограничивают в получении различных услуг от государственных инстанций. На повестке дня законодательство, позволяющее администрации Фонда получать доступ ко всем нужным данным в организациях, где оказываются государственные услуги, а также к данным лизинговых, кредитных и страховых учреждений. Пока существующие законы не разрешают распространять информацию о частном лице.
Скрываться всю жизнь от уплаты алиментов у нерадивого родителя все равно не получится. Долг перед государством, когда оно платит деньги на содержание ребенка вместо отца или матери, не имеет срока давности.
Один из трудных случаев - нелегальное, но хорошо оплачиваемое трудоустройство ответчика. Здесь к делу подключаются трудовая инспекция, налоговая служба, полиция. В прошлом году, когда в полицию были поданы заявления о привлечении к уголовной ответственности нерадивого родителя, у него сразу же находились деньги на алименты.
Создание в России подобной структуры означает очередной этап реализации положения Конституции РФ о гарантии государства в воспитании детей (ст. 39), защите материнства и детства, семьи (ст. 38). Такой Фонд увеличивает уверенность в завтрашнем дне и тем самым положительно влияет на их решение иметь детей, что отвечает объявленному президентом курсу на улучшение демографической ситуации и стимулирование рождаемости. Это - эффективный инструмент сокращения бедности, усиления социального равенства женщин и мужчин - задач, предусмотренных Целями Развития Тысячелетия ООН. Его создание сейчас реально, исходя из позитивного финансового бюджета России и озвученного намерения руководства страны направить имеющиеся ресурсы в "фонд будущих поколений".
Стоит также подчеркнуть актуальность нашего предложения для предстоящего периода, когда возрастает вероятность принять необходимое решение и отразить его в бюджете. 2008 г., как известно, является годом выборов Президента страны. И эта меры была бы весьма значимой в глазах, прежде всего, избирателей - женщин, которые составляют их большинство.
Создание ГАФ РФ следует начать с выполнения особо актуальных задач - поддержки низкодоходных семей, не получающих алиментов за время розыска ответчика. Далее следует включить в объект заботы детей из семей, где вообще безнадежно получение минимума алиментов (не работают, нет доходов), в идеале - обеспечение всем семьям государственного минимального стандарта алиментов.
Еще одной организационной проблемой в предлагаемой системе, которая требует решения, будет модернизация учета круга доходов, из которых изымаются алименты -соответствующего Перечня, утверждаемого Правительством. Хотя сейчас в нём множество позиций, но содержание документа все еще в основном советское, тогда как и экономические отношения, и формы собственности, и методы распределения в корне изменились. Во-первых, резко снизилась доля заработной платы в доходах, возросла роль частной предпринимательской деятельности, самозанятости, приносящей доход. Во-вторых, появились абсолютно новые виды финансовых занятий, деятельности по обслуживанию институтов рынка. Сформировалась частная собственность на недвижимое и движимое имущество, финансовые активы, землю, значимыми стали арендные отношения в области собственности.
В современных условиях объектом алиментов может быть все, что является доходом и собственностью, которая может их заместить, и потому следует алиментообразующую базу доходов за труд, предпринимательство, рентные отношения, финансовые операции и т.п. уточнить и расширить. С другой стороны, предлагается минимизировать учет при
исчислении алиментов подавляющей части социальных выплат (денежную оценку услуг и льгот), в случаях, когда государство рассматривает их в качестве некоторых гарантий бесплатности и исключает их из налогообложения.
Одновременно мы предлагаем подумать о форме включения при исчислении алиментов и такого вида дохода как доходы от наследства и дарения, если имеется задолженность по выплатам (в ФРГ и Австрии допускается переход уплаты долга по алиментам по наследству в качестве долгового обязательства, обременяющего наследство).
Любая официальная информация, как известно, базируется на государственной статистике, вне которой невозможно принимать обоснованные решения. На сегодня же в рамках государственной статистики все сведения ограничиваются лишь показателем числа разводов. Поэтому в этой сфере необходимо коренное улучшение всего комплекса демографической, бюджетной, судебной, правоохранительной и прочей статистики. Более "таинственной", количественно неизмеренной области социально-экономических отношений, чем алименты, сейчас найти трудно. Возможно, это объясняется тем, что они
- объект частного права. Но теперь, когда государство поставило перед собой заботу о будущем поколении ради выживания нации и берет на себя риск поддержки семьи в сложной нынешней ситуации рождения и воспитания ребенка, оно должно достаточно знать о процессах и в этой, частной сфере, чтобы принимать обоснованные управленческие решения.
К сожалению, проведенный 13 сентября с. г. в Госдуме Круглый Стол на тему об алиментах, не обозначил четкие направления в этом вопросе. Все ограничивалось мелкими поправками, нужными, но не способными изменить негативную ситуацию. Предложение о введении минимального стандарта алиментов было озвучено в варианте не федерального (с региональной корректировкой) норматива, как это принято в действующей методологии госрегулирования, а как региональный норматив от прожиточного минимума по территориям, что делает его технологически мало пригодным для использования.
Против создания Алиментного фонда были выдвинуты странные возражения: о необходимости сложения средств федеральных и субъектных, хотя в принятой бюджетной методологии так и происходит - Федерация дает трансферты, а также о нерациональности передачи функций расследования уклонений в новый Фонд. Однако подобная трансформация предусматривается в текущем году при передаче подследственности дел по алиментам от МВД к ФССП и пр.
Все это свидетельствует о том, что пока наши законодатели не готовы к реализации важнейшей социальной задачи повышения роли государства в защите детей в разведенных семьях.
