CC BY
207
ПОВЫШЕНИЕ РОЛИ РЕФИНАНСИРОВАНИЯ КОММЕРЧЕСКИХ БАНКОВ В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКЕ
е. в. богопольская
Кафедра «Банки и банковское дело» финансового факультета ННГУ им. Н. И. Лобачевского
Осуществление центральным банком рефинансирования коммерческих банков в ходе реализации денежно-кредитной политики помимо сугубо макроэкономической функции приводит к обеспечению стабильности в банковском секторе, что позволяет определить организацию рефинансирования коммерческих банков как выполнение функции кредитора последней инстанции для всей банковской системы. Данный факт уже зафиксирован в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [1]. Однако в современных теоретических изысканиях продолжаются попытки определить оптимальное место и поведение центрального банка в качестве кредитора последней инстанции в условиях современной рыночной структуры.
Закрепление функции кредитора последней инстанции за центральным банком в историческом аспекте
Для начала обратимся к историческому опыту и проследим, как возникла потребность в кредиторе последней инстанции. Модификацию роли отдельных функций центрального банка и постепенное расширение перечня этих функций рассмотрим на примере Банка Англии, так как формирование института центрального банка в Англии оказало достаточно заметное влияние на создание цент-
ральных банков в других странах [2].
Выделиться из числа коммерческих банков центральным банкам позволила функция монопольного выпуска денег. Банк Англии осуществил свою первую эмиссию в момент своего создания. Он был образован в 1694 г., и его капитал при образовании составил 1,2 млн фунтов стерлингов. Эта сумма была выдана в долг правительству. В обмен на кредит Банку Англии было разрешено выпустить банкноты на ту же сумму. Уже в 1697 г. правительство расширило привилегии Банка Англии, разрешив ему увеличить собственный капитал и таким образом расширить выпуск банкнот. Кроме того, правительство предоставило ему монопольное право на ведение правительственных расчетов. Так, за Банком Англии закрепилась функция банка правительства.
Закон о Банке Англии (акт Роберта Пиля) 1844 г. закрепил за Банком Англии функции денежного контроля. Для стабилизации цен акт предписывал строгое следование количественной теории денег, а именно — правилу роста денежного предложения, смысл которого состоит в том, чтобы темпы роста предложения денег соответствовали темпам роста реального производства в экономике.
Данный акт содержал принцип, препятствующий признанию Банком Англии особой ответственности за положение в денежной и кредитной системах страны, что соответствовало экономичес-
Функция кредитора последней инстанции приобретает новое значение в современной экономике. Ее эффективная реализация является теперь основой для успешного выполнения задач, которые ставятся перед современными центральными банками: поддержание финансовой стабильности и содействие экономическому росту.
ким условиям того времени. Принцип гласил, что Банк Англии при формировании своей политики освобождался от всяких обязательств ориентироваться на общественные интересы и был свободен действовать только на благо своих акционеров.
Видный английский экономист того времени Уолтер Бэйджхот приложил огромные усилия к тому, чтобы в обществе была признана особая ответственность центрального банка. В своей книге «The Lombard Street», опубликованной в 1873 г., он ввел понятие кредитора последней инстанции (lender of last resort). Бэйджхот хотел признания со стороны Банка Англии того факта, что тот хранил не только денежный резерв страны (золото), но также и банковские резервы и что во время кризиса в обязанности Банка Англии входило использование подконтрольных ему средств для оказания помощи банковскому сообществу [2]. В ответ на это один из директоров Банка Англии Томсон Хэнки решительно заявил, что такой ответственности банк за собой не признавал. Он считал, что банковское сообщество надо учить не рассчитывать на помощь Банка Англии в случае, когда собственные средства банков оказывались недостаточными. Но вне зависимости от одобрения директорами Банк Англии уже создал прецедент, когда выдавал неограниченные кредиты во время паники в 1857 и 1866 гг., и такие его действия стали теперь законными ожиданиями участников денежного рынка. Только Закон о правах банков 1914 г. формализовал ответственность Банка Англии как кредитора последней инстанции за стабильность финансовой системы. Он стал конечным поставщиком ликвидности для банков и получил право выдавать столько ссуд, сколько нужно для устранения угрозы кризиса ликвидности.
Несмотря на исторические и экономические особенности, роль центральных банков различных стран по существу соответствует классической английской модели. Центральный банк выполняет функции государственного органа проведения денежно-кредитной политики, банка банков и банка правительства.
Трансформация функций центрального банка
В ходе эволюции экономической системы функции центрального банка не оставались неизменными. В прошлом суть денежного контроля сводилась к обеспечению экономики деньгами. Центральный банк должен был изменять предло-
жение денег в ответ на изменения спроса на деньги со стороны реального сектора экономики. В настоящее время центральный банк рассматривается как институт, отвечающей за разработку и проведение денежно-кредитной политики, изменяющей предложение денег для достижения экономических целей, например таких, как экономический рост, стабильность цен и сдерживание инфляции.
Роль центрального банка как банка правительства также претерпела определенные изменения. Исторически со времени своего зарождения центральные банки привлекали ресурсы для кредитования правительственных расходов. Государство получало эмиссионный доход благодаря исключительному, монопольному праву центрального банка создавать деньги, а также прибыль от коммерческой деятельности банка. В настоящее время центральные банки почти не занимаются кредитованием правительства. Во многих странах, в том числе и в России, существуют законодательные ограничения права центрального банка предоставлять кредиты правительству для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, а также проводить банковские операции с лицами, не являющимися банковскими организациями [3]. Эмиссионная деятельность центрального банка более определяется целями денежно-кредитной политики, нежели соображениями сеньоража. Центральные банки выполняют в основном задачи так называемого фискального агента государства, т. е. ведут счета казначейства и управляют государственным долгом.
Острый интерес к модификациям функций центрального банка проявляет современное экономическое сообщество России [7]. Было выдвинуто предложение о выделении функции банковского надзора из Центрального банка и создании единого мегарегулятора. Столь радикальное предложение появилось в результате полемики о практике осуществления Банком России банковского надзора. В первую очередь, обсуждалась роль Банка России в реализации Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Связано это с тем, что все чаще основанием для отзыва лицензии у кредитных организаций является нарушение закона о противодействии легализации. Также часто обсуждался вопрос формирования мотивированного суждения Банком России, в том числе и при выборе мер воздействия. Однако в ходе дискуссий
участниками банковского сообщества и Банком России было достигнуто понимание того, что на сегодняшний момент в целях совершенствования банковского надзора в России нет необходимости осуществлять передел функций центрального банка, и идея создания единого регулятора была отклонена.
В то же время возникшая в ответ на потребности банковского сообщества функция кредитора последней инстанции неизменно остается закрепленной за центральным банком, при этом ее значение для финансовой системы в современной экономике многократно возрастает.
Роль кредитора последней инстанции в обеспечении финансовой стабильности страны
Направление модификации функций современного центрального банка обусловлено процессами глобализации мировой экономики. На протяжении XX в. на первый план деятельности центральных банков постепенно вышла задача поддержания денежной стабильности. В большинстве стран эта задача сводится к поддержанию внутренней стабильности цен, показателем которой выступают темпы инфляции. Период с начала 1990-х гг. отмечается значительным ускорением процессов интернационализации экономики. Это приводит к тому, что основной проблемой в обеспечении стабильности экономики становится поддержание финансовой стабильности. «Под финансовой стабильностью чаще всего понимается такое состояние финансовой системы, при котором шоки, генерируемые или распространяемые ею, не вызывают кардинальной смены стратегии экономических агентов в отношении их сбережений и инвестиционных планов» [6, с. 20].
Деятельность центральных банков не может оставаться в стороне от процессов, оказывающих влияние на состояние экономики каждой страны. Именно центральные банки играют ключевую роль в обеспечении финансовой стабильности страны. Это подтверждается следующим.
Во-первых, они осуществляют деятельность по мониторингу финансовой стабильности, работая во взаимодействии с другими регулирующими органами. Известно, что первые обзоры финансовой стабильности были подготовлены центральными банками в середине 1990-х гг. в Великобритании и Скандинавии. Сейчас обзоры финансовой стабильности выпускают 47 стран, в том числе и Россия
[9]. Они публикуются центральными банками с полугодовым или годовым интервалом.
Во-вторых, в некоторых странах к функциям центрального банка относится не только оценка, но и поддержание финансовой стабильности. Так, в задачи Федеральной резервной системы (ФРС) США входит поддержание стабильности финансовой системы и ограничение системных рисков, связанных с работой финансовых рынков. В Великобритании были законодательно закреплены изменения в функциях центрального банка. «Меморандум о взаимопонимании», подписанный мегарегулятором (Financial Services Authorities), Банком Англии и казначейством, разделили сферы ответственности, порядок обмена информацией и действий в случае возникновения кризисных ситуаций. За Банком Англии данный документ закрепил поддержание стабильности денежной системы, стабильности финансовой инфраструктуры, а также мониторинг состояния финансовой системы в целом. В зону же ответственности мегарегулятора были включены пруденциальный надзор, контроль за финансовыми рынками и противодействие легализации незаконных доходов.
В России контроль над участниками финансового рынка ведется в рамках отдельных ведомств. Нет системы мониторинга всех секторов финансового рынка и оценки воздействия изменений в одном секторе на другие секторы. Поэтому на сегодня задача поддержания финансовой стабильности не может быть возложена ни на Банк России, ни на какое-либо другое ведомство. В этих условиях колоссальное значение приобретает поддержание стабильности банковской системы, что является неотъемлемым элементом финансовой стабильности.
Поддержание стабильности банковской системы достигается центральными банками в ходе осуществления эффективного банковского надзора и в ходе реализации функции кредитора последней инстанции.
«Строгий банковский надзор недостаточен для обеспечения финансовой стабильности», — это признается и экс-председателем Базельского комитета по банковскому надзору Хайме Каруана [8]. Хотя с уверенностью можно утверждать, что для существования стабильной финансовой системы необходимы надежные нормативные и надзорные правила, за пределами финансовой системы есть много других потенциальных источников финансовой нестабильности. Многие финансовые кризисы произошли не в результате нарушений
в работе финансовой системы, а по причинам макроэкономического характера. В таком случае функция кредитора последней инстанции приобретает особое значение. Подтверждением этого могут служить действия ФРС США. После событий 11.09.2001 перед участниками рынка резко встал вопрос о дополнительной ликвидности, необходимой для недопущения кризиса, и уже на следующий день объемы заимствований банков у ФРС США выросли более чем в 200 раз по сравнению с некризисными днями.
Дополнительным фактором необходимости поддержки коммерческих банков в форме рефинансирования является специфика банковской системы. Она заключается в том, что трудности единичного кредитного учреждения транслируются на всю систему, вызывая своего рода эффект домино, а проблемы банковского сектора имеют тенденцию оказывать «волновой эффект» на всю экономику. В этой связи надо особо подчеркнуть, что выполнение функции кредитора центральным банком имеет именно макронаправленность, а не ставит своей целью помощь кредитному учреждению ради него самого.
Источники нестабильности в условиях интернационализации экономических процессов могут лежать вообще за пределами страны. В таком случае действия кредитора последней инстанции направлены на экономическую защиту своей страны посредством поддержания отечественной банковской системы. Примером может служить оперативная реакция Банка России по развертыванию рефинансирования в ответ на резко воз-
росшую потребность в ликвидности у российских банков. Нехватка ликвидных активов была связана с кризисом на ипотечном рынке США, в результате которого крупнейшие российские банки, привлекающие ресурсы за рубежом, лишились источников фондирования. В таблице представлены основные мероприятия, которые осуществил Банк России для поддержания ликвидности российского банковского сектора в течение нескольких месяцев после кризиса. Основной пик операций пришелся на ноябрь — декабрь 2007 г. Банк Рос-си не просто увеличил объемы предоставляемой ликвидности, он качественно расширил перечень обеспечения по своим инструментам. Положение Банка России от 12.11.2007 № 312-П (см. таблицу), предполагающее кредитование банков под обеспечение нерыночных активов (векселей и прав требований по кредитным договорам I или II категории качества), стало неожиданностью для большинства участников банковского сообщества. Таким образом, Центральный банк РФ продемонстрировал, что в стрессовых для банковского сектора ситуациях он готов выполнять функцию кредитора последней инстанции в полной мере, предоставляя ликвидность посредством не только действующих механизмов, но и путем введения в кратчайшие сроки новых.
Следовательно, можно утверждать, что обеспечение стабильности банковской системы в ходе выполнения центральными банками функции кредитора последней инстанции является ключевым элементом в обеспечении финансовой стабильности страны в целом.
Мероприятия по предоставлению ликвидности российским банкам в октябре — декабре 2007 г.
Дата Событие Сумма, млрд руб.
Октябрь ВТБ стал первым за 2 года банком, который взял кредит у Банка России под залог векселей и кредитных портфелей. Срок кредита составил полгода, ставка — 7,5 % годовых. Обеспечение — права требования по кредиту, выданному компании «Роснефть» 6,9
Октябрь Банк России выдал кредит УРСА Банку. Срок кредита — 180 дней, ставка — 8 % годовых. Обеспечение — поручительство банка, который попадает в категорию разрешенных для этого кредитных организаций 1,9
15 октября — 15 января Снижены нормативы обязательных резервов для банков: с 4 до 3 % от объема привлеченных вкладов и с 4,5 до 3,5 % по другим обязательствам Около 70
1 ноября Коэффициент усреднения для расчета усредненной величины обязательных резервов повышен с 0,3 до 0,4 (чем выше коэффициент, тем меньше резервов приходится платить банку) 30
Ноябрь На межбанковском рынке были размещены средства Банка Развития 200
Ноябрь Банк России внес изменения в указание о перечне ценных бумаг, входящих в ломбардный список, позволяющие включать в него корпоративные евробонды Около 250
28 ноября Поставлен рекорд по объему сделок с Банком России на аукционах прямого РЕПО 300
28 декабря Вступает в силу Положение Банка России от 12.11.2007 № 312-П «О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами» Нет данных
Рефинансирование коммерческих банков для содействия экономическому росту
Актуальным для России остается вопрос наделения центрального банка дополнительными функциями. На страницах научного альманаха, посвященного проблемам деятельности центрального банка в условиях рыночной экономики, были предложены различные направления совершенствования работы центрального банка. Если одни авторы говорили о необходимости повышения значимости уже существующих функций центрального банка, то ряд авторов высказывались в пользу наделения Центрального банка РФ особой экономической функцией, характеризующейся более активным его участием в развитии реального сектора российской экономики [4]. Эту точку зрения разделяют доктор экономических наук С. А. Андрюшин (Институт экономики РАН) и кандидат экономических наук А. И. Бажан (Институт Европы РАН).
Вместе с тем многие экономисты достаточно осторожно относятся к расширению функций Банка России, считая, что эффективное выполнение уже закрепленных за Банком России функций позволит обеспечить содействие экономическому развитию. К тому же передел функций повлечет за собой необходимость перестройки межведомственных отношений. Изменения функций центрального банка в условиях приспособления российских банков к изменению конъюнктуры мирового финансового рынка может стать для них дополнительным испытанием, появившимся очень не вовремя. Западные инвесторы в таком случае, скорее всего, приостановят вливания в российскую экономику (и так значительно сократившиеся в последнее время), с тем чтобы оценить, как эти изменения скажутся на состоянии финансового рынка.
В отдельную группу можно выделить авторов, которые считают возможным содействие экономическому росту, столь актуальному для современной России, через активизацию функции центрального банка как кредитора последней инстанции. Это мнение разделяет профессор О. И. Лаврушин, заведующий кафедрой «Банковское дело» Финансовой академии при Правительстве РФ. Он утверждает, что «направление рефинансирования на осуществление высокоэффективных проектов могло бы обеспечить безынфляционный экономический рост» [4, с. 37]. Директор Центра фундаментальных и прикладных исследований Финансовой академии при Правительстве РФ профессор Л. Н. Красавина также отмечает необходимость повышения
значения функции Банка России как кредитора последней инстанции.
Связь между рефинансированием и экономическим ростом очевидна. Посредством рефинансирования коммерческих банков увеличивается ликвидность банковской системы. У банков появляются ресурсы и увеличиваются их кредитные возможности. Следовательно, инвестиционная активность в экономике повышается, результатом ее является рост производства товаров и услуг, а значит, экономический рост.
Способствовать экономическому росту система рефинансирования коммерческих банков может и без предоставления Центральным банком РФ кредитов для целей долгосрочного кредитования экономики. Хотя такие предложения высказываются экономистами [5]. Однако предоставление долгосрочных кредитов Центрального банка РФ вряд ли может иметь практическую реализацию. Во-первых, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» существует запрет на предоставление кредитов свыше 1 года. Во-вторых, инструменты рефинансирования предназначены для поддержания краткосрочной ликвидности банковской системы, а не являются источником ресурсов для наращивания активов. В-третьих, очевидно, что росту экономики способствует развертывание программ инвестиционного кредитования, однако для стимулирования долгосрочного кредитования можно применить другие меры.
Так, для вливания ликвидности в целях недопущения развития кризиса в российском банковском секторе осенью 2007 г. были использованы средства Банка развития. Корпорация нанотехнологий, получившая в капитал 130 млрд руб., сможет размещать средства на депозитах в банках. Эти события свидетельствуют о том, что для пополнения ликвидности банковского сектора используются финансовые институты. Но направлять средства финансовых институтов, на наш взгляд, необходимо на долгосрочное инвестиционное кредитование приоритетных отраслей экономики, а инструменты рефинансирования применять по их назначению, т. е. для регулирования краткосрочной ликвидности.
Кроме того, в дальнейшем целесообразно пересмотреть ограничение по предоставлению долгосрочных кредитов за счет долгосрочных пассивов. Речь идет о нормативе Н4, устанавливающем, что максимальный размер кредитов свыше 1 года не должен превышать 120 % от капитала банка и его дол-
госрочных обязательств. Учитывая то, что в мировой банковской практике регулирование ликвидности осуществляется очень гибко и обязательные нормативы ликвидности в большинстве стран не устанавливаются, а также тот факт, что выполнение нормативов ликвидности не устраняет риска появления дефицита ликвидности, такой пересмотр возможен.
И все же механизмы рефинансирования могут способствовать экономическому росту без создания долгосрочных инструментов. Такая цель может быть достигнута, если инструменты будут представлять собой систему, эффективную в разные периоды развития экономики.
Речь, прежде всего, идет о том, чтобы в системе рефинансирования присутствовали следующие компоненты:
— инструменты регулирования краткосрочной ликвидности (система «корректировки»);
— инструменты для поддержания банковской ликвидности в условиях дестабилизации банковского сектора (система «антикризис»);
— инструменты целевого назначения, предназначенные для поддержки банков, осуществляющих кредитование приоритетных отраслей экономики, нуждающихся в финансовой поддержке (система «ориентиров роста»).
Система рефинансирования США имеет колоссальное воздействие на рынок благодаря тому, что участники рынка знают, на какую поддержку они могут рассчитывать в каждой конкретной ситуации. В рамках системы существуют следующие виды кредитов:
• первичный кредит предоставляется на краткосрочной основе устойчивым кредитным учреждениям и является основным инструментом в рамках дисконтного окна;
• вторичный кредит предоставляется также на краткосрочной основе кредитным учреждениям с неустойчивым финансовым состоянием, за которыми осуществляется пристальное наблюдение;
• сезонный кредит предоставляется на более долгие сроки небольшим банкам, испытывающим значительные сезонные колебания по выдаче кредитов и привлечению ресурсов (в основном, кредитные учреждения в сельскохозяйственных или туристических районах);
• чрезвычайный кредит предоставляется в случае отсутствия у заемщика возможности привлечь средства из других источников, что может привести к негативным последствиям для всей экономики.
Создание именно системы инструментов позволит поддерживать стабильность банковского сектора нашей страны, которая является залогом его поступательного развития, наращивания активов и увеличения инвестируемых в экономику средств.
Ситуация с ухудшением ликвидности российских банков, имевшая место осенью 2007 г., также продемонстрировала отсутствие системы инструментов рефинансирования. Та поддержка, которая была оказана банкам (хронология приведена выше), позволила выстоять российским банкам, но имела при этом ряд недостатков. Субъекты рынка заранее не знали, какого рода вливания ликвидности будут осуществляться и будут ли осуществляться вообще. Несколько успокоили рынок только заявления Президента РФ В. Путина о правительственной поддержке отечественной банковской системы в случае возникновения у нее проблем с ликвидностью и первого заместителя председателя Банка России А. Улюкаева о включении в ломбардный список ценных бумаги нерейтингован-ных эмитентов. Безусловно, данные заявления были очень своевременны и просто необходимы рынку. Однако отсутствие заранее известных инструментов, которые могут применяться в кризисных ситуациях, и просто уверенности в том, что необходимая поддержка будет оказана, являются дополнительными факторами нестабильности и не способствуют созданию спокойной ситуации на рынке.
Наличие всего спектра инструментов системы рефинансирования даст банковскому сообществу возможность оценить, на какую поддержку они могут рассчитывать в той или иной ситуации, и уже с учетом этого планировать использование ресурсов. Такое планирование позволит банкам наиболее рационально и в максимально возможном объеме разместить денежные средства. Это, в свою очередь, увеличит объем привлекаемых экономическими субъектами ресурсов и, в конечном счете, будет способствовать экономическому росту.
Подводя итог, хочется обратить внимание на то, что функцией кредитования коммерческих банков центральный банк не был наделен «сверху», она возникла в ответ на потребность в ней банковского сообщества и экономического сообщества в целом. На сегодня потенциал системы рефинансирования не исчерпан. Эффективное выполнение данной функции в современной экономике с ее интеграционными процессами позволит решать ключевые задачи для финансовой системы страны: поддержание финансовой стабильности (через поддержание стабильности банковской системы) и содействие экономическому росту.
Литература 5.
1. Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации 6. (Банке России)».
2. Смит В. Происхождение центральных банков. Институт национальной модели экономики, 7. М., 1996.
3. Фетисов Г. Г. Организация деятельности центрального банка: Учеб. / Г. Г. Фетисов, О. И. Лав- 8. рушин, И. Д. Мамонова. Под общ. ред. Г. Г. Фетисова. 2 изд. М.: КНОРУС, 2007. 432 с.
4. Центральный банк в условиях рыночной экономики // Научный альманах фундаментальных и прикладных исследований / Под ред. 9. Л. Н. Красавиной. М.: Финансы и статистика, 2003.
Господарчук Г. Г. Деньги для российской экономики // Деньги и кредит. 2006. № 12. Лакшина О. А., Чекмарева Е. Н. Актуальные вопросы анализа финансовой стабильности // Банковское дело. 2006. № 8. С. 20 — 24. Мурычев А. В. Вопросам надзора и регулирования — первостепенное внимание // Банковское дело. 2007. № 4. С. 10 — 11. Х. Каруана. Вопросы финансовой стабильности с точки зрения надзорных органов, включая вклад системы Базель II в обеспечение финансовой стабильности // Семинар TACIS по финансовой стабильности. 2004. Cihak M. How do central banks write on financial stability. IMF Working paper. WP/06/163. June 2006. P. 4.
