CC BY
781
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ И КРЕДИТ
УДК 336.6
А.Г. Лукин * ПОСТУЛАТЫ И ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье анализируется государственная политика Российской Федерации в области государственного финансового контроля за расходованием средств бюджетов на основании сравнения ее с международным опытом, выраженным в постулатах, закрепленных в Лимской декларации руководящих принципов контроля, и с опытом народно-хозяйственного контроля в СССР. Рассматривается оценка эффективности сложившейся системы государственного финансового контроля через оценку результатов его деятельности. Предлагаются пути совершенствования современной системы государственного финансового бюджетного контроля в Российской Федерации.
Ключевые слова: финансы, финансовый контроль, государственный финансовый контроль, бюджетный контроль, заинтересованный пользователь.
Общество и наука сегодня достаточно четко определили основные функции, которые должно выполнять государство. К этим функциям относят следующие.
1. Обеспечение предоставления общественных благ, при котором совокупные ресурсы разделяются между производством частных и общественных благ, и определение их набора — распределительная функция.
2. Корректировка существующего распределения доходов и богатства с целью обеспечения соответствия общественным представлениям о «честном» и «справедливом» распределении — перераспределительная функция.
3. Использование бюджетной политики как средства обеспечения высокой занятости, разумного уровня цен и соответствующего уровня экономического роста с учетом влияния на торговый и платежный балансы — стабилизирующая функция [1, с. 20—21].
Понятно, что выполнение этих функций осуществляется в основном через реализацию финансовой политики государства, которая включает в себя и налоговую стратегию, и стратегию социального обеспечения общества, и стратегию финансирования содержания органов власти, и
бюджетную стратегию и т. д. При этом важное место в финансовой политике любого государства занимает стратегия государственного финансового контроля.
Государство, взяв на себя обязанность управлять централизованными финансами, фактически принадлежащими всему обществу, должно создать условия для того, чтобы эти финансы использовались исключительно по назначению, а именно для выполнения функций государства, прежде всего вышеназванных. Для того чтобы не допустить использования централизованных финансов в целях, не связанных с исполнением государственных функций наряду с бюджетированием и другими механизмами финансового управления, действует система государственного финансового контроля (далее — ГФК).
В данной статье мы будем рассматривать вопросы организации и осуществления ГФК расходования бюджетных средств в Российской Федерации, так как это наиболее проблемная сфера сегодня в практике формирования и использования государственных финансов в стране.
За рубежом развитие теории практики ГФК определяется двумя факторами: опытом национального государственно-правового развития и
* © Лукин А.Г., 2013
Лукин Андрей Геннадьевич (Lagufk@mail.ru), кафедра общего и стратегического менеджмента Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.
принципами Лимской декларации руководящих принципов контроля (далее — Лимская декларация), принятой в рамках ИНТОСАИ в 1977 г. [2]
Лимская декларация с точки зрения международного права не имеет обязательного характера, но является квинтэссенцией международного опыта организации ГФК. Государство, принявшее за основу принципы Лимской декларации, соглашается с постулатами, принятыми международным сообществом при обобщении исторического опыта организации и осуществления ГФК, из которых и вытекают эти принципы. Прямого указания на формулировку постулатов в декларации нет, однако они вытекают из контекста самой декларации. Сформулируем основные из них.
1. Государство, взяв на себя обязанность управления общественными централизованными финансами, несет ответственность перед обществом за правильность и эффективность их использования
2. Государство само устанавливает модель организации и правила осуществления ГФК (как внешнего, так и внутреннего) и закрепляет их в Конституции и других законодательных и правовых актах.
3. В финансовой деятельности государства и его структур не должно быть направлений, изъятых из системы контроля.
4. Контрольные органы (как внешние, так и внутренние) должны быть по возможности максимально независимы от проверяемых ими государственных структур.
5. Контрольные органы не несут ответственности за ошибки, допущенные проверяемыми.
6. Меры по результатам контроля должны принимать сами руководители проверенных организаций, контрольные органы могут давать рекомендации по устранению выявленных нарушений и недостатков или обращаться в компетентные органы с требованием о применении таких мер.
7. Учитывая высокий профессионализм работников контрольных органов, они могут быть привлечены в качестве экспертов по проектам законов и других правовых актов государства в финансовой сфере, однако это не должно влиять на эффективность их основной деятельности, и на них не должны возлагать ответственность за результаты использования их экспертного мнения.
Сами принципы, изложенные в Лимской декларации, довольно широко освещаются и комментируются в научной литературе, поэтому нет смысла еще раз останавливаться на них. Повторимся, государство, взявшее за основу принципы, изложенные в Лимской декларации, соглашаются и с названными постулатами. Как же обстоят дела с ГФК в Российской Федерации?
Во-первых, научная, особенно юридическая, литература говорит о том, что Конституция Рос-
сийской Федерации закладывает основы финансового контроля в стране через принцип разделения власти на три ветви, отводя основную нагрузку по контролю за исполнительной властью, которая и осуществляет управление государственными финансами, президентскому и парламентскому контролю. Кроме того, считается, что закрепление в Конституции Российской Федерации основных принципов, присущих всей деятельности государства, а именно законности, федерализма, единства финансовой политики, гласности, участия граждан в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, а также плановости [4, ст. 8, 15, 32, 71], позволяет осуществлять действенный ГФК.
К сожалению, в Конституции ничего не сказано о высшем контрольном органе страны и, соответственно, о степени его независимости, как это рекомендует Лимская декларация [3, ст. 5].
Во-вторых, в Российской Федерации на уровне федеральной власти создана совокупность контролирующих органов, относящихся к различным ветвям власти, которые не взаимодействуют между собой, при этом осуществляют одни и те же действия [5].
И сегодня в качестве основного вопроса совершенствования государственного финансового контроля в научной литературе ставится вопрос, кому отдать главенствующую роль — Счетной палате Российской Федерации или Росфиннадзору. Главное контрольное управление при Президенте Российской Федерации, вопреки утверждениям юристов, не осуществляет внешнего контроля, а является ведомственным подразделением администрации Президента Российской Федерации, чьи полномочия не выходят за рамки Управления делами Президента РФ.
Однако международный опыт, накопленный в том числе и развитыми капиталистическими странами, предлагает закрепить полномочия высшего контрольного органа не за каким-нибудь органом ГФК, а за парламентом страны, т. е. высшим законодательным органом власти.
В-третьих, в Российской Федерации в качестве основного документа, регулирующего бюджетный процесс, выступает Бюджетный кодекс Российской Федерации, в котором есть отдельный раздел, посвященный государственному и муниципальному финансовому контролю. Однако единых принципов организации государственного бюджетного контроля в Бюджетном кодексе нет, они изложены в разных документах и для разных органов. Так для Счетной палаты Российской Федерации в качестве принципов осуществления контроля названы законность, объективность, независимость и гласность [6, ст. 3]. Для контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований названы прин-
ципы деятельности, которыми являются те же законность, объективность, независимость и гласность, и добавлена эффективность [7, ст. 4]. Но это для органов ГФК законодательной ветви власти Российской Федерации.
Для органов ГФК исполнительной ветви власти, которую представляют Росфиннадзор в качестве вневедомственного контроля и органы ведомственного (внутреннего) финансового контроля главных распорядителей (распорядителей) средств бюджетов, принципы осуществления контрольной деятельности утверждены только для органов ведомственного (внутреннего) финансового контроля, и ими являются независимость, профессиональная компетентность, должная тщательность [8, п.п. 8—11]. Причем это все так называемые этические принципы, которые касаются не организации деятельности соответствующего контрольного органа, а подхода к выбору работника, который будет осуществлять конкретную проверку на конкретном объекте. При этом независимость, например, его руководителя от проверяемых никак не регламентируется.
В-четвертых, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации государство интересует не все вопросы, связанные с использованием общественных централизованных финансов, а только связанные с соблюдением процесса формирования и использования бюджетных средств. То есть основное — это соблюдение всеми участниками бюджетного процесса. Об этом говорит прежде всего часть IV кодекса «Ответственность за нарушения бюджетного законодательства» [9].
Вопросы сохранности и использования государственного имущества, достижения запланированных результатов, соблюдения требований законодательства за рамками бюджетного процесса (например, законодательства о бюджетном (бухгалтерском) учете) и т. д. государство, исходя из требований Бюджетного кодекса, не интересуют, или оно уверено, что в этих сферах все в порядке.
В-пятых, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации принимать меры в случае выявления финансовых нарушений к нарушителям должны органы ГФК, выявившие эти нарушения [10, ст. 284, 284.1]. Бюджетным законодательством не предусмотрена обязанность руководителей государственных органов власти и руководителей государственных учреждений реагировать на информацию, полученную в результате внешнего и внутреннего ГФК. Фактически информация ГФК остается невостребованной и получается, что органы ГФК предоставлены сами себе и контроль осуществляется ради контроля.
Больше того, как заявляют авторы бюджетного законодательства страны, на современном третьем этапе бюджетной реформы произошло смещение приоритетов в сторону большего доверия к
главным распорядителям средств федерального бюджета, и поэтому главный упор в ГФК сделан на ведомственный контроль, а внешний контроль выполняет функции надзора за ним. Поэтому орган внешнего контроля исполнительной власти стал называться не Контрольно-ревизионным управлением Минфина России, а Федеральной службой финансово-бюджетного надзора. Кроме того, основным инструментом современного ГФК в Российской Федерации стала не ревизия, а документальная проверка, а в рамках ведомственного контроля все большее значение приобретает камеральная проверка.
Это и многое другое позволяет сделать вывод, что Российская Федерация не приняла постулатов Лимской декларации. Исходя из каких же постулатов строится современный ГФК в Российской Федерации. На основании вышесказанного можно сформулировать следующие выводы.
1. Каждая ветвь власти вправе самостоятельно распоряжаться финансовыми ресурсами.
2. Точное соблюдение бюджетного процесса дает гарантию правильности использования бюджетных средств.
3. Главные распорядители (распорядители) и получатели бюджетных средств правильно используют выделенные им бюджетные ресурсы.
4. Контролю подлежит только то, что связано с денежными потоками и их учетом, процессы и процедуры, находящиеся вне движения денежных потоков, контролю не подлежат.
5. Полномочия участников бюджетного контроля должны быть ограничены.
6. Наделение органов вневедомственного бюджетного финансового контроля функциями административного принуждения за нарушения бюджетного процесса достаточно для осуществления действенного бюджетного финансового контроля.
Заметное различие по сравнению с принципами и постулатами, закрепленными Лимской декларацией. Раз Россия не восприняла принципы построения системы ГФК, рекомендуемые Лимской декларацией, то тогда, наверное, основную роль в выборе модели этой системы сыграл предыдущий исторический опыт его организации.
Как известно, в СССР, преемником которого стала Российская Федерация, основой государственного финансового контроля выступала теория народно-хозяйственного контроля.
Несмотря на различия в социально-политических системах между СССР и капиталистическими странами, принципы организации народно-хозяйственного контроля очень похожи на принципы, рекомендованные Лимской декларацией, хотя имеются и существенные различия.
Народный контроль провозглашался как финансовый контроль, который сочетает государственный и общественный контроль [11, ст. 1]. Согласно Кон-
ституции СССР, высшим контрольным органом признавался Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Они осуществляли свою деятельность через Комитет народного контроля СССР, деятельность которого регламентировалась специальным законом о народном контроле в СССР [12, ст. 125].
Законом устанавливались принципы организации народного контроля в СССР, к которым относились соблюдение социалистической законности, демократический централизм как принцип организации и деятельности, коллективность и гласность деятельности, привлечения общественных организаций для осуществления народного контроля и др. [11, ст. 4—10]. Как видим, принципы организации основаны на постулате более широкого вовлечения народных масс и общественных и партийных организаций в сферу контроля за общественными финансами. Этот постулат как бы заменяет постулат о независимости органов контроля, закрепленный в Лимской декларации. То есть объективность информации финансового контроля достигается не за счет минимизации постороннего влияния на контролеров, а за счет превращения всего общества в них.
Структура народного контроля пронизывала всю вертикаль государственных структур страны от министерств до самых малых предприятий и учреждений.
Основными целями деятельности народного контроля в СССР являлось выполнение планов народно-хозяйственного развития, сохранность государственного имущества и воспитание у граждан бережного отношения к нему [11, ст. 3].
Полномочия органов народного контроля по применению мер принуждения были направлены прежде всего на пресечение выявленных нарушений, а система ответственности руководителей государственных структур и исполнителей за допущенные нарушения, которая была создана в качестве реакции на информацию народных контролеров, до сих пор пугает многих современных руководителей, которые еще помнят «те времена».
Однако и этот опыт оказался невостребованным. От постулата широкого привлечения народных масс к осуществлению общественного и государственного контроля отошли сразу с переходом к рынку. Но при этом до сих пор тезис о придании независимости органам ГФК не нашел сторонников среди государственных чиновников, в том числе и ответственных за финансовую политику государства.
Цели ГФК, как мы показали, изменились. Изменились и структура органов ГФК, и система реагирования на их информацию.
Таким образом, Российская Федерация не пошла ни по пути международного опыта организации и осуществления ГФК, ни по пути дальней-
шего развития своего уникального опыта. Вот уже более двадцати лет методом проб и ошибок пытаются создать что-то иное. Каковы же результаты этого поиска?
Как это ни парадоксально звучит, органы ГФК — Счетная палата Российской Федерации и Росфиннадзор — не восприняли ограниченность целей, поставленных авторами Бюджетного кодекса Российской Федерации, контролировать только процесс. Это, наверное, связано с тем, что в их составе работают в основном специалисты, выросшие в системе народного контроля и воспринимающие его цели более близкими к себе. И вот эта разница в подходах к осуществлению ГФК между государством и органами, непосредственно осуществляющими контроль, позволяет нам сегодня сделать вывод об эффективности выбранной государством модели.
Счетной палатой Российской Федерации [13, с. 33] и Росфиннадзором [14, раздел IV] в 2010 году было выявлено нарушений в бюджетной сфере на общую сумму 1 258 млрд. руб. Для сравнения в 2010 году доходы самого богатого региона Российской Федерации г. Москвы, по данным Минфина России, составили 1 127 млрд руб. [15]. В 2012 году эта сумма уже 1 531 млрд руб. [16; 17], что всего на 10 млрд меньше, чем сумма доходов Приволжского и Северо-Кавказского федеральных округов в том же 2012 году (Приволжский — 1 209,6 млрд руб., Северо-Кавказский — 331,8 млрд руб.) [18]. А например, ущерб от финансовых преступлений, совершенных в Министерстве обороны Российской Федерации и вскрытых Счетной палатой Российской Федерации в 2012 году, предстоит еще подсчитать. Любой бы частный собственник от результатов такого отношения к информации финансового контроля уже бы разорился и обанкротился.
И Счетная палата, и Росфиннадзор в своих ежегодных отчетах и иных документах обращаются к своим заинтересованным пользователям — Федеральному собранию Российской Федерации и Минфину России соответственно — с просьбой обратить внимание на противоречие интереса заинтересованного пользователя в лице государства, изложенного в Бюджетном кодексе Российской Федерации, и реального положения дел в сфере использования общественных финансов. Однако пока ничего не меняется.
Это положение тем более удивительно, что в вопросах администрирования и контроля поступления доходов бюджетов, а также в осуществления обязательного аудита негосударственных компаний и компаний с долей государственного участия были и объективно воспринят зарубежный опыт, и широко использованы отечественные наработки, что сняло большую массу проблем, прежде всего с формированием централизованных финансов.
Какие же выводы можно сделать из сказанного? Во-первых, для достижения цели — удержания всех участников в рамках единого бюджетного процесса — созданной системы ГФК было вполне достаточно. Однако на дворе 2013 год. Как показывают материалы российского государственного финансового контроля (который так и не перестроился к ограниченным целям), в бюджетной сфере сегодня иные, более страшные угрозы общественным финансам. К ним сегодня можно отнести как так называемые откаты, обналичку фонда оплаты труда, приобретение за бюджетный счет предметов роскоши и многое другое, причем это все совершается в строгом соответствии с процедурами, утвержденными в бюджетном процессе. Больше того, соблюдение процедур сегодня это уже некая гарантия нарушителям в том, что они не будут привлечены к ответственности. Эти нарушения несут большую выгоду нарушителям, и бороться с ними гораздо труднее.
Если сегодня не предпринять срочных мер, то в ближайшее время Российское государство не сможет исполнять функций, о которых мы говорили в начале. Российской Федерации, по крайней мере, на сегодняшнем этапе необходимо прекратить эксперименты в сфере контроля за расходованием бюджетных средств. При этом не надо сегодня проводить дорогостоящих реформ и перестановок. Необходимо воспринять принципы организации государственного финансового контроля, изложенные в Лимской декларации, тем самым узаконить статус существующих контрольных органов, определиться с высшим контрольным органом, используя опыт СССР, и выполнить рекомендации Счетной палаты Российской Федерации и Росфиннадзора по изменению бюджетного законодательства в соответствии с реалиями и угрозами сегодняшнего дня.
Библиографический список
1. Musgrav R.A. The Theory of Public Finance. N.Y.: McGraw-Hill, 1959.
2. Система и принципы организации финансового контроля в Европейских странах / / Евразийский юри-
дический журнал. 2012. № 3 (46). URL: http:// www.eurasialegal.info/index.
3. The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts. URL: http://www.intosai.org/documents/ intosai/general/declarations-of-lima-and-mexico/lima-declaration.html.
4. Конституция Российской Федерации.
5. Лукин А.Г. Внутренний финансовый аудит. Особенности организации в секторе государственного управления Российской Федерации. Saarbmcken: LAP LAMBERT Academic Publishing. 2011. С. 178.
6. Федеральный закон от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
7. Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
8. Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утверждено приказом Минфина России от 25.12.2008 № 46н.
9. Лукин А.Г. Проблемы осуществления государственного финансового контроля за расходованием средств бюджетов Российской Федерации // Вестник Самарского государственного экономического университета. 2012. № 2 (88). С. 58-64.
10. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
11. Закон СССР от 30.11.1979 «О народном контроле в СССР».
12. Конституция СССР.
13. Итоги работы Счетной палаты Российской Федерации в 2010 году и основные направления деятельности в 2011 году. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/ revision/reports-by-years.
14. Доклад Федеральной службы финансово-бюджетного надзора об осуществлении контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере... и об эффективности такого контроля и надзора в 2010 году. URL: http://rosfinnadzor.ru/project/index/1233.
15. Исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2010 году. URL: http: / /info.minfin.ru/region_compare .php.
16. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2012 году. URL: http://www.ach.gov.ru.
17. Доклад ФС ФБН «О результатах за 2012 год и основных направлениях деятельности на 2013-2016 гг.». URL: http://rosfinnadzor.ru.
18. Сводная таблица исполнения бюджетов субъектов РФ на 01.01.2013 г. URL: http://info.minfin.ru/ subj_analitics.php.
A.G. Lukin *
POSTULATES AND PRINCIPLES OF STATE FINANCIAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION
In the article the analysis of state policy of the Russian Federation in the field of state financial control over an expenditure of means of budgets, on the basis of its comparison with the international experience expressed in postulates, consolidated in the Limsky declaration of the leading principles of control and with the experience of economic control in the USSR is carried out. An estimate of effectiveness of the existing system of state financial control through the estimate of the results of its activity is viewed. Ways of improvement of the modern system of state financial budget control in the Russian Federation are suggested.
Key words: finance, financial control, state financial control, budgetary control, interested user.
* Lukin Andrey Gennadievich (Lagufk@mail.ru), the Dept. of General and Strategic Management, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.
