CC BY
183
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Ступаченко, Е. В.,
аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, е-mail: [email protected] Stupachenko, Evgeny Viktorovich, graduate student of tuition by correspondence Academies
General prosecutors's offices of Russian Federation
ПОСТОЯННО ДЕЙСТВУЮЩИЕ КООРДИНАЦИОННЫЕ СОВЕЩАНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВОПОРЯДКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМА ОПРЕДЕЛЕНИЯ ФОРМ УЧАСТИЯ В НИХ
ПРОКУРОРОВ
Аннотация. В статье автор рассматривает проблемы, возникающие в ходе участия прокуроров в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации. Также в статье анализируются формы взаимодействия прокуроров с названными органами власти, используемые в целях укрепления законности и профилактики правонарушений.
PERMANENTLY FUNCTIONING COORDINATION MEETINGS ON LAW ENFORCEMENT IN THE CONSTITUENT UNITS OF THE RUSSIAN FEDERATION: IDENTIFICATION PROBLEM OF PROSECUTORS'
PARTICIPATION FORMS
Summary. The author considers problems arising in the course of participation of prosecutors in permanently functioning coordination meetings on law enforcement in the constituent units of the Russian Federation. Besides forms of prosecutors' cooperation with the mentioned government authorities are analyzed in the article, being used to strengthen the legality and prevent crimes.
Ключевые слова: прокурор, совещание по обеспечению правопорядка, формы взаимодействия, преступность, профилактика.
Key words: Prosecutor, meetings on law enforcement, forms of cooperation, crime, prevent.
Организация взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления, правоохранительными и контролирующими органами традиционно является одним из направлений деятельности прокуроров.
Взаимодействие в рассматриваемом вопросе понимается как взаимосогласованная деятельность различных органов, имеющих общие цели и задачи.
Из Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»1 следует, что для прокуратуры обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства составляют основное содержание ее деятельности.
Анализ статьи 72 Конституции Российской Федерации2 дает основания считать, что для органов власти вопросы обеспечения законности, общественной безопасности и правопорядка - лишь часть их деятельности по решению многих других задач.
В этой связи можно утверждать, что прокуратура в отношениях с указанными органами хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласованные действия по вопросам правоохранительной деятельности проводит с ними в форме взаимодействия3.
Взаимодействие органов прокуратуры с региональными органами власти, в том числе - в вопросах обеспечения правопорядка, осуществляется в рамках сложившихся на практике форм - заседаний, совещаний, сессий, иных мероприятий, закрепленных в законодательстве субъектов Российской Федерации.
В частности, ученые Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации предлагают выделить следующие формы взаимодействия органов прокуратуры с законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления:
1) взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, о предупреждении преступлений и иных вопросах правоохранительной деятельности;
2) информирование органов прокуратуры о выявленных в нормативных правовых актах коррупциогенных факторах;
3) совместная разработка и в последующем - принятие соответствующим органом комплексных программ по борьбе с преступностью, а также выполнение этих программ;
4) совместная деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями;
5) совместное определение приоритетов в сфере борьбы с преступностью;
1 // Собрание законодательства РФ. - 20.11.1995. - № 47. - Ст. 4472.
2 // Российская газета. - 21.01.2009. - № 7.
Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус ; науч. ред. А. Ю. Винокуров. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Издательство «Юрайт», 2013. - С. 1024.
6) участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов;
7) участие прокуроров в заседаниях органов государственной власти, органов местного самоуправления, в работе координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации;
8) предварительное ознакомление прокуроров с проектами нормативных правовых актов, принимаемых органами власти, в том числе -для выявления в них коррупциогенных факторов;
9) проведение межведомственных совещаний с руководителями территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в целях координации деятельности субъектов по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;
10) участие прокурорских работников в работе различных специальных рабочих групп по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учетом требования соблюдения законности в пределах компетенции каждого субъекта отношения и оказывали бы положительное влияние на эффективность выполнения общих задач4.
В целях реализации названных полномочий по взаимодействию с органами публичной власти им статьей 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорам предоставлено право участвовать в заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Полномочия прокуроров по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности приобрели новое преломление на исходе 2010 года.
По следам массовых беспорядков в городе Москве и в связи с неудовлетворительной работой органов государственной власти и правоохранительных органов Краснодарского края Президентом Российской Федерации 11 декабря 2010 года за № 1535 издан Указ «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»5.
Согласно данному правовому акту высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предписано образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и утвердить их состав.
Названный документ достаточно лаконичен и, по сути, регламентируя только задачи координационных совещаний и порядок оформления их решений, предоставляет главам субъектов Российской Федерации
4 Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус ; науч. ред. А. Ю. Винокуров. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Издательство «Юрайт», 2013. - С. 1026-1027.
5 // Российская газета. - 13.12.2010. - № 281.
широкие права по определению состава участников названных совещаний, а также формам взаимодействия их участников.
У территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, особенно у правоохранительных, возникли вопросы о формах их участия в работе названных совещаний, их полномочиях и порядке исполнения принятых решений.
Генеральная прокуратура Российской Федерации оперативно отреагировала на инициативу главы государства, что выразилось в издании приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 20.12.2010 № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»6.
Данным организационно-распорядительным документом определены обязанности прокуроров субъектов Российской Федерации по организации взаимодействия с постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации.
Представляется, что указанные обязанности прокуроров можно рассматривать в качестве относительно самостоятельных форм взаимодействия, выделив следующие:
1) принятие личного участия в качестве постоянных членов в работе координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации;
2) подготовка и направление высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации предложений в комплексный план мероприятий по своевременному предотвращению противозаконных действий, охране и поддержанию правопорядка на территориях субъектов Российской Федерации;
3) участие в разработке комплексных мер по приоритетным направлениям профилактики правонарушений;
4) участие в выработке решений, принимаемых координационными совещаниями.
Не затрагивая содержания названных форм взаимодействия, хотелось бы отметить проблемы совмещения участия прокуроров в работе координационных совещаний в качестве их членов с законодательным определением принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.
В частности, пункт 3 статьи 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержит запрет на участие прокуроров в форме членства в работе органов государственной власти и местного самоуправления.
Вместе с тем, вышеназванный приказ Генерального прокурора Российской Федерации прямо предписывает прокурорам субъектов Российской Федерации принимать личное участие в качестве постоянных членов в работе координационных совещаний.
При этом на практике такая неопределенность в составе членов координационных совещаний, совмещенная с законодательно
6 Официально опубликован не был.
закрепленными принципами деятельности прокуратуры, в некоторых случаях приводила к противостоянию на местах.
Например, в Нижегородской области прокурор изначально не был введен в состав членов координационного совещания по обеспечению правопорядка. По мнению правительства области, включение прокурора в состав совещания не является обязательным, поскольку в Указе Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 не определен круг лиц, участие которых в работе таких совещаний обязательно. Только благодаря настойчивой позиции Генеральной прокуратуры Российской Федерации указом губернатора области прокурор был включен в состав координационного совещания по обеспечению правопорядка7.
Другой немаловажной проблемой является четкое разграничение содержания форм участия прокуроров в работе координационных совещаний по обеспечению правопорядка и форм координации деятельности руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью (осуществляемых под руководством прокуроров).
Так, согласно п. 1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567 (далее -Положение) 8, координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
Таким образом, цели координационной деятельности, осуществляемой главами субъектов Российской Федерации, являются более широкими по отношению к целям, поставленными перед прокурором как председателем координационного совещания руководителей правоохранительных органов.
Названным Положением прокурору как председателю координационного совещания руководителей правоохранительных органов предоставлен достаточно широкий, не закрытый перечень форм взаимодействия, осуществляемых в рамках координации:
1) проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
2) обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
3) совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;
у
Совместное информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, ФСБ России, Следственного комитета Российской Федерации, ФСКН России, ФТС России от 05.10.2012 «О практике участия прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур, руководителей территориальных подразделений правоохранительных органов Российской Федерации в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в Российской Федерации». 8 // Российская газета. - 05.05.1996. - № 83.
3) создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;
4) проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;
5) взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
6) оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;
7) издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;
8) выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;
9) разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.
Одновременно с указанным, неоспоримым с точки зрения законодателя должен является тезис о невмешательстве руководителей глав регионов в исключительную компетенцию правоохранительных органов, включая и координационные совещания их руководителей по борьбе с преступностью под руководством прокуроров.
Однако на практике встречаются различные подходы к толкованию соотношения названных форм координации.
Так, в Ставропольском крае, Московской и Новосибирской областях координационными совещаниями по обеспечению правопорядка перед прокурорами и руководителями правоохранительных органов ставились задачи контроля за ходом расследования и надлежащим оперативным сопровождением конкретных уголовных дел. Решением координационного совещания по обеспечению правопорядка в Кировской области от 19.01.2011 прокуратуре области предписывалось запланировать и провести заседания координационного совещания руководителей
правоохранительных органов области, на которых рассмотреть результаты работы по укреплению законности и правопорядка, выработать комплекс дополнительных мер по активизации работы в данном направлении.
Определенная попытка в решении этой проблемы была предпринята изданием Президентом Российской Федерации Указа от 26.06.2013 № 581 «О внесении изменений в Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567, и в Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»9.
Названным документом в Указ Президента от 11.12.2013 № 1535 дополнительно включен пункт 2 (1), которым установлено, что координационные совещания по обеспечению правопорядка не подменяют координационные совещания руководителей
правоохранительных органов, а также не вмешиваются в оперативно-
9 // Собрание законодательства РФ. - 01.07.2013. - № 26. - Ст. 3309.
розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.
Полагаем, что в целях исключения дальнейших разногласий в реализации органами власти полномочий на местах, установления единообразных подходов в решении общих задач в обеспечении правопорядка необходимо принятие основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью, которые должны быть приняты в форме федерального закона10.
10 Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации [Текст] : учебник / под ред. А. Ф. Смирнова. - М. : Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ, 2005. - С. 238.
