CC BY
54
6.2. ПОРЯДОК ПРИМЕНЕНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ
Демченко Мария Владимировна, соискатель. Место учебы: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». Подразделение: кафедра трудового права и права социального обеспечения. Email: maryvlad80@mail.ru
Аннотация: В статье рассматривается порядок применения профессиональных стандартов. Автор анализирует правовые нормы, регулирующие обязательное и добровольное применение этих стандартов работодателем. Доказывает, что российский законодатель решил увязать обязательность применения профессионального стандарта не с особенностями субъекта применения, а с особенностями нормативного правового закрепления требований к квалификации работника. Выделяются области, в которых работодатели могут применять профессиональные стандарты. Определяется роль профессиональных стандартов в каждой из этих областей. В статье отмечается, что статья 195.3 ТК РФ содержит конкуренцию общей и специальной норм права, закрепленных в частях первой и второй данной статьи. В этом случае должна применяться специальная норма права.
Ключевые слова: профессиональные стандарты, обязательное и добровольное применение норм права, субъект применения, квалификация работника, специальные и общие нормы права, коллизия.
THE APPLICATION OF PROFESSIONAL STANDARDS
Demchenko Maria Vladimirovna, competitor. Place of study: National Research University "Higher School of Economics". Department: labor law and social security law chair. E-mail: maryvlad80@mail.ru
Annotation: This article describes how the application of professional standards. The author analyzes the legal rules governing the mandatory and voluntary implementation of these standards by the employer. It proves that the Russian legislator has decided to link the application of mandatory professional standard not with the peculiarities of application of the subject, and with the features of the standard legal requirements to secure the employee's qualifications. Highlight areas in which employers can apply professional standards. The role of professional standards in each of these areas. The article notes that Article 195.3 of the Labour Code contains general and specific competition law, set out in paragraphs 1 and two of this article. In this case, a special rule of law should be applied.
Keywords: professional standards, mandatory and voluntary application of the law, the application of the subject, employee qualifications, specific and general rules of law, conflict.
Общие положения, определяющие порядок применения профессиональных стандартов, закреплены в ст. 195.3 ТК РФ (введена в силу с 1 июля 2016 г.) По характеру применения законодатель предусматривает, во-первых, обязательное применение профессиональных стандартов, во-вторых - добровольное их применение работодателем.
Применение профессиональных стандартов является обязательным для работодателя в тех случаях ТК
РФ, когда другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации установлены требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции. В этом случае профессиональные стандарты обязательны для применения работодателями в части указанных требований. Так, например, согласно ч. 1 ст. 46 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» [10], право на занятие педагогической деятельностью имеют лица, имеющие среднее профессиональное или высшее образование и отвечающие квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках, и (или) профессиональным стандартам. Поэтому, как отмечается в юридической литературе, «все требования профстандартов для педагогических работников обязательны для применения любыми работодателями» [12]. Аналогичные требования российское законодательство предъявляет к медицинским работникам. В соответствии с ч. 1 ст. 69 Федерального закона от 21.11.2011 № З23-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [11], право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие медицинское или иное образование в Российской Федерации в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и имеющие свидетельство об аккредитации специалиста.
Следует отметить, что Проектом Федерального закона № 537948-6 «О внесении изменений в статью 195.1 Трудового кодекса Российской Федерации» предлагалось внести в ТК РФ следующее положение: «Профессиональные стандарты подлежат обязательному применению организациями, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления, а также государственными корпорациями, государственными компаниями, хозяйственными обществами и иными организациями, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования превышает пятьдесят процентов». В Пояснительной записке к законопроекту [7] указывалось, что предлагаемые изменения вносятся «с целью законодательного закрепления обязательности применения профессиональных стандартов работодателями - государственными и муниципальными организациями, а также организациями, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию». При этом предполагалось, что они создадут необходимые «условия для активизации государственных и муниципальных учреждений, государственных компаний и корпораций по внедрению профессиональных стандартов, что позволит повысить эффективность и качество оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) указанными учреждениями и организациями».
Однако российский законодатель решил увязать обязательность применения профессионального стандарта не с особенностями субъекта такого применения, а с особенностями нормативного правового закрепления требований к квалификации работника. Это решение следует признать обоснованным, так как в закреплении в законе или ином нормативном правовом акте нуждаются, прежде всего, требования к ква-
лификациям таких работников, чья трудовая деятельность имеет повышенное общественное значение, а ошибки и ненадлежащее исполнение ими своих трудовых обязанностей в силу недостаточной квалификации способны причинить существенный вред как охраняемым законом правам и интересам граждан, так и общественным интересам.
В связи этим трудно согласиться с высказанным в юридической литературе мнением, что для государственных и муниципальных учреждений и организаций профессиональные стандарты во всех случаях являются обязательными для использования. Так, с точки зрения В.В. Данилова, «профстандарты обязательны для использования бюджетными учреждениями, унитарными предприятиями, организациями с государственным участием. Для всех остальных организаций использование профстандартов пока необязательно, но они могут руководствоваться ими при составлении должностных инструкций» [1]. Как указывалось выше, обязательность применения работодателем профессионального стандарта определяется российским законодателем, исходя не из субъекта применения профессионального стандарта, а исходя их закрепленности его в законе либо ином нормативном правовом акте. Поэтому, если законодательство не содержит квалификационных требований к какой-либо категории работников, то работодатель, вне зависимости от того, государственная это организация, муниципальная или частная, не обязан, строго говоря, применять в отношении таких работников эти стандарты. Г.Г. Зайцева справедливо указывает: «...чтобы профстандарты превратились для учреждений в обязательные для применения документы, законодательство должно содержать дополнительное указание на это. Пока такого указания в ТК РФ нет» [2], хотя, как отмечает автор далее, «Правительство РФ наделяется правом устанавливать особенности применения профстандартов в части требований, обязательных для государственных (муниципальных) учреждений и других организаций госсектора» [2].
В тех случаях, когда обязательность применения характеристик и квалификации, содержащихся в профессиональных стандартах, не установлена законом или подзаконным нормативным правовым актом, соответствующие профессиональные стандарты применяются работодателями в качестве основы для определения требований к квалификации работников с учетом особенностей выполняемых работниками трудовых функций, обусловленных применяемыми технологиями и принятой организацией производства и труда (ч. 2 ст. 195.3 ТК РФ).
Правила разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов устанавливают (п. 25 Правил), что профессиональные стандарты применяются:
а) работодателями при формировании кадровой политики и в управлении персоналом, при организации обучения и аттестации работников, разработке должностных инструкций, тарификации работ, присвоении тарифных разрядов работникам и установлении систем оплаты труда с учетом особенностей организации производства, труда и управления;
б) образовательными организациями профессионального образования при разработке профессиональных образовательных программ;
в) при разработке в установленном порядке федеральных государственных образовательных стандартов профессионального образования.
Таким образом, профессиональные стандарты адресованы для применения трем группам субъектов: работодателям, образовательным организациями профессионального образования и разработчикам образовательных стандартов профессионального образования. К последним относятся: а) учебно-методические объединения в системе образования; б) образовательные, научные и иные организации; в) представители работодателей [5].
Правила разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов выделяют четыре области, в которых работодатели могут применять профессиональные стандарты: кадровая политика; обучение и аттестация работников; разработка локальных актов; тарификация работ и оплата труда.
Кадровая политика представляет собой «целостную стратегию управления персоналом, определяющую систему принципов, правил, норм и методов, ориентированных на достижение целей» [3]. Методические рекомендации по реформе предприятий (организаций) [8], выделяя два основных аспекта управления персоналом - функциональный и организационный, относят к функциональному аспекту такие, в частности, элементы, как:
- определение общей стратегии;
- планирование потребности предприятия в персонале с учетом существующего кадрового состава;
- привлечение, отбор и оценка персонала;
- повышение квалификации персонала и его переподготовка;
- система продвижения по службе (управление карьерой);
- построение и организация работ, в том числе определение рабочих мест, функциональных и технологических связей между ними, содержания и последовательности выполнения работ, условий труда;
- политика заработной платы.
Можно заметить, что в целом, кадровая политика и управление персоналом в значительной мере включают в себя иные области применения профессиональных стандартов.
Важной составляющей кадровой политики является планирование потребности предприятия в персонале, в ходе которого определяются профессионально-квалификационные требования к работникам и проводится анализ их профессиональных знаний и умений, необходимых для выполнения производственных заданий. Профессиональные стандарты в данном случае служат в качестве основы для разработки профессионально-квалификационных требований, которые должны служить критериями отбора персонала.
В сфере обучения и аттестации работников профессиональные стандарты играют роль ориентиров при разработке мер по обеспечению уровня квалификации работников, соответствующего производственной необходимости, а также при выборе формы обучения, повышения квалификации или переобучения работников. Решая вопрос о необходимости профессиональной подготовки работников, их профессиональном обучении, образовании (в том числе, дополнительном профессиональном образовании) и переподготовке, работодатель может использовать положения профессиональных стандартов, определяющих уровень соответствующей квалификации, требования к образованию и обучению работника, а также основные пути достижения уровня квалификации. Аналогично он может руководствоваться содержащимися в профессиональном стандарте требованиями, предъявляемыми к
работникам, выполняющим определенную трудовую функцию или занимающим определенную должность.
Профессиональные стандарты могут использоваться как основа для разработки должностных инструкций и других локальных нормативных правовых актов, содержащих конкретный перечень должностных обязанностей работников. Описывая должностные обязанности работника, работодатель, разрабатывающий должностную инструкцию, может указать трудовые действия, которые относятся к определенной трудовой функции и которые работник должен выполнять в рамках своей должности или профессии, использовав их описание, содержащееся в соответствующем профессиональном стандарте. Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации подготовлен проект Методических рекомендаций по применению профессиональных стандартов [9], которые рекомендуют при подготовке должностных инструкций отражать в них также условия и характер выполняемой работы, сведения о которых могут быть получены из блоков «Условия допуска к работе», «Трудовые действия», «Необходимые умения» и «Необходимые знания» разделов II и III профессионального стандарта. Работодатель может также распределить между несколькими должностями или профессиями (специальностями) работников отдельные трудовые действия, указанные в должностной инструкции и составляющие содержание трудовой функции, предусмотренной профессиональным стандартом. В этом случае, как указывает Г.Г. Зайцева, «работодатель должен самостоятельно определить содержание и объем выполняемой сотрудником работы» [2].
Тарификация работ представляет собой отнесение видов труда к тарифным разрядам или квалификационным категориям в зависимости от сложности труда (ч. 6 ст. 143 ТК РФ). Законодатель устанавливает, что работодателем тарификация работ и присвоение тарифных разрядов работникам «производятся с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих или с учетом профессиональных стандартов» (ч. 8 ст. 143 ТК РФ). Из данной формулировки неясно, носит указанная норма обязательный или рекомендательный характер. Однако, рассматривая положения ч. 8 ст. 143 ТК РФ в комплексе с положениями ст. 195.3 ТК РФ, регулирующей применение профессиональных стандартов, следует заключить, что учет работодателем профессиональных стандартов при тарификации работ и присвоении тарифных разрядов работникам обязателен в том случае, когда требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции, закреплены в законе или ином нормативном правовом акте. В то же время, для работодателей - федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений -применение профессиональных стандартов при тарификации работ и присвоении тарифных разрядов работникам является обязательным в силу Постановления Правительства РФ от 05.08.2008 № 583 [6], обязавшего эти учреждения устанавливать системы оплаты труда работников с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих или профессиональных стандартов.
Трудовое законодательство (ст. 22 ТК РФ) обязывает работодателя обеспечивать работникам равную опла-
ту за труд равной ценности. При этом российский законодатель устанавливает, что заработная плата каждого работника зависит от его квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда (ст. 132 ТК РФ). Надлежащему исполнению указанных требований закона способствуют и профессиональные стандарты. Включая в себя уровни квалификации, профессиональные стандарты предоставляют работодателю необходимые средства для установки адекватной расценки труда (при сдельной системе оплаты труда) или должностных окладов (при повременной системе оплаты труда), учитывающих необходимый уровень квалификации работников для выполнения соответствующих трудовых функций.
Образовательные организации профессионального образования применяют профессиональные стандарты при разработке профессиональных образовательных программ.
Российский законодатель особое внимание уделил дополнительным профессиональным программам, закрепив в законе обязательность применения их в разработке профессиональных стандартов. В соответствии с ч. 9 ст. 76 ФЗ «Об образовании», содержание дополнительных профессиональных программ должно учитывать профессиональные стандарты, квалификационные требования, указанные в квалификационных справочниках по соответствующим должностям, профессиям и специальностям, или квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, которые устанавливаются в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о государственной службе. На применение образовательными организациями профессиональных стандартов при разработке дополнительных профессиональных образовательных программ нацеливают и ведомственные нормативные правовые акты. Так, Методические рекомендации-разъяснения по разработке дополнительных профессиональных программ на основе профессиональных стандартов [4], принятые Министерством образования и науки Российской Федерации, особое внимание уделяют выбору профессиональных стандартов, с учетом которых должна разрабатываться дополнительная профессиональная программа. Данным нормативным правовым актом рекомендуется проводить первичный отбор профессиональных стандартов, необходимых для разработки дополнительных профессиональных программ, на основе анализа их наименований. Далее проводится анализ функциональной карты вида профессиональной деятельности и выбираются обобщенные трудовые и входящие в их состав трудовые функции, соответствующие направленности (профилю) программы. При этом уровень квалификации отобранных трудовых функций не должен превышать возможности программы (связанные, прежде всего, с уровнем квалификации деятельности, овладение или совершенствование которой предусмотрено программой). При разработке или обновлении дополнительных профессиональных программ образовательная организация осуществляет также сопоставление федеральных государственных образовательных стандартов и профессиональных стандартов.
Порядок разработки образовательных стандартов регулируется Правилами разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений [5], которые
обязывают разработчиков проектов стандартов профессионального образования и проектов, вносимых в указанные стандарты изменений, учитывать положения соответствующих профессиональных стандартов и предусматривают ряд процедур, направленных на обеспечение учета профессиональных стандартов в стандартах профессионального образования. Согласно указанным Правилам, Министерство образования и науки Российской Федерации организует проведение независимой экспертизы проектов образовательных стандартов. Кроме того, Правила обязывают Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации представлять в Министерство образования и науки Российской Федерации информацию об утвержденных профессиональных стандартах (изменениях, внесенных в профессиональные стандарты) в течение 10 дней со дня их вступления в силу. Информацию о профессиональных стандартах Министерство образования и науки Российской Федерации должно довести до сведения разработчиков стандартов профессионального образования, которые в месячный срок проводят анализ указанной информации и направляют в Министерство образования и науки Российской Федерации сведения о том, что положения профессиональных стандартов учтены в стандартах профессионального образования либо требуются доработка и (или) разработка стандартов в целях обеспечения учета положений профессиональных стандартов.
Рассмотрение вопросов правового регулирования применения профессиональных стандартов показало, что ему присущи некоторые особенности, выражающиеся в следующем.
1. Профессиональные стандарты адресованы для применения трем группам субъектов:
- работодателям;
- образовательным организациями профессионального образования при разработке профессиональных образовательных программ;
- разработчикам образовательных стандартов профессионального образования. К последним относятся: а) учебно-методические объединения в системе образования; б) образовательные, научные и иные организации; в) представители работодателей.
2. Трудовое законодательство предусматривает два типа применения профессионального стандарта - обязательное и факультативное (добровольное, осуществляемое по усмотрению самого субъекта применения).
Применение профессиональных стандартов образовательными организациями профессионального образования, разработчиками образовательных стандартов профессионального образования является обязательным во всех случаях.
Факультативное применение профессиональных стандартов допускается только работодателями.
Обязательность применения профессионального стандарта работодателями увязана с фактом закрепления требований к квалификации работника в законе либо ином нормативном правовом акте. При отсутствии в федеральном законе либо ином нормативном правовом акте (за исключением приказа Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации об утверждении профессионального стандарта) указания на требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции, профессиональные стандарты применяются по усмотрению работодателя - субъекта применения профессионального стандарта.
3. Положения ч. 2 ст. 195.3 ТК РФ вступают в коллизию с положениями ч. 1 той же статьи, поскольку профессиональный стандарт утверждается приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, а потому имеет силу подзаконного нормативного правового акта, т.е. подпадает под признаки иного нормативного правового акта Российской Федерации, указанного в ч. 1 ст. 195.3 ТК РФ. В данном случае имеет место конкуренция общей и специальной норм права. Содержащееся в ч. 2 ст. 195.3 ТК РФ правило следует считать специальным правилом по отношению к общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 195.3 ТК РФ. Отмеченная коллизия разрешается по правилу о соотношении общей и специальной нормы права: при коллизии общей и специальной норм применяется специальная норма права.
Список литературы
1. Данилова В.В. Требования профстандарта «Специалист в области охраны труда» // Отдел кадров государственного (муниципального) учреждения. - 2015. - № 9. - С. 65
2. Зайцева Г.Г. Готовимся к применению профстан-дартов // Руководитель автономного учреждения. -2015. - № 5. - С. 24
3. Никифорова Л.А., Фурман Е.Н., Харитонова Е.И. К вопросу формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2014. - № 4. - С. 10
4. Письмо Минобрнауки России от 22.04.2015 № ВК-1032/06 «О направлении методических рекомендаций» (вместе с «Методическими рекомендациями-разъяснениями по разработке дополнительных профессиональных программ на основе профессиональных стандартов») // Администратор образования. -2015. - № 18
5. Постановление Правительства РФ от 05.08.2013 № 661 «Об утверждении Правил разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений» // Собрание законодательства РФ. - 2013.- № 33. - Ст. 4377
6. Постановление Правительства РФ от 05.08.2008 № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» (вместе с «Положением об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений») // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 33. - Ст. 3852
7. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменения в статью 195.1 Трудового кодекса Российской Федерации» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»
8. Приказ Минэкономики РФ от 01.10.1997 № 118 «Об утверждении Методических рекомендаций по реформе предприятий (организаций)» // Экономика и жизнь. - 1997. - № 49-52; 1998. № 2
9. Проект Приказа Минтруда России «Об утверждении методических рекомендаций по применению про-
фессиональных стандартов» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»
10. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 53 (ч. 1). - Ст. 7598
11. Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 48. - Ст. 6724
12. Чагин К.Г. Профстандарты: новации федерального законодательства // Руководитель бюджетной организации. - 2015. - № 6. - С. 12
Рецензия
на статью Демченко Марии Владимировны «Порядок применения профессиональных стандартов»
Статья посвящена актуальной проблеме правового регулирования применения профессиональных стандартов в нашей стране. Автор показывает, что профессиональные стандарты могут использоваться как в обязательном порядке, так и добровольно. Обязательным является применение профессиональных стандартов, если законодателем установлены требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции. В качестве примера автор приводит работников образования и медицинских работников.
Ссылаясь на мнение Г.Г. Зайцевой, автор статьи утверждает, что профстандарты превратятся в обязательные для исполнения документы только в том случае, если в законодательстве содержатся указания на это.
В статье дается характеристика использования профессиональных стандартов тремя субъектами применения: работодателями, образовательными организациями профессионального образования и разработчиками образовательных стандартов профессионального образования. Автор определяет области, в которых применение профессиональных стандартов этими субъектами играет важную роль.
В статье отмечается, что применение профессиональных стандартов образовательными организациями профессионального образования, разработчиками образовательных стандартов профессионального образования является обязательным во всех случаях. Факультативное применение профессиональных стандартов допускается только работодателями.
Демченко Мария Владимировна считает обоснованным решение российского законодателя увязать обязательность применения профессионального стандарта не с особенностями субъекта такого применения, а с особенностями нормативного правового закрепления требований к квалификации работника. Автор статьи объясняет свою позицию тем, что в правовом регулировании прежде всего нуждаются требования к квалификациям таких работников, чья трудовая деятельность имеет повышенное общественное значение.
Статья написана доступным научным языком. Все положения и выводы обоснованы. Материал излагается логически последовательно. Может представлять интерес для широкого круга читателей и специалистов в области кадровой политики и профессионального образования.
Статья в полной мере соответствует требованиям, предъявляемым к научным работам, и может быть рекомендована к публикации в научных журналах, а также в журналах из перечня ВАК.
Рецензент
Доцент кафедры гражданского права Института права ФГБОУ ВПО «Тамбовский государственный университет им. Г.Р.Державина», к.ю.н. Р.В.Пузиков
