CC BY
174
ВІСНИК МАРІУПОЛЬСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УНІВЕРСИТЕТУ
СЕРІЯ: ПРАВО, 2013, ВИП. 5
1860s, the others - that it happened in the post-reform period, and before that - just was not possible . The author believes that the administrative justice system in Russia emerged in the second half of the XIX century, but its origin is really the elements related to the Senate early the same century. At that time, the Russian legal system was not aware of specific procedural forms of administrative proceeding. Accommodation ofpublic legal disputes at that period was carried out in the form of an appeal to the authorities misconduct and acts of administration, the only form to initiate disputes for a citizen or public institutions was the complaint, the prosecutor could make a protest against the illegal act of government authority, complaints to the authorities indication multiplicity and highly specialized organs, which are regarded, administrative and legal place of general jurisdiction (excepting the Senate) did not exist; officials (governors, governors-general, district police officers, ministers, superintendents) examined the complaint alone. Important role in the Senate played its First department, so as just it was in charge of the administrative and judicial affairs: 1) sorting out disputes between citizens and government, 2) solving disputes of authorities between themselves. In cases under the supervision of the legality of government the Senate acted, first as a body at own initiative or on the proposal of the relevant institutions resolving disputes arising between the administrative places of power and passed cases from one bureau to another; second, the Senate was the authority that took the complaints of individuals and organs of self-government for incorrect disposal of ministers and provincial seats.
Keywords: administrative justice, Governing Senate, administrative procedures, administrative and legal disputes.
УДК 342.8
Ю. В. Чемсак
ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ ЗАКОНОДАВЧОГО ОРГАНУ З БІКАМЕРАЛЬНОЮ СТРУКТУРОЮ: ДОСВІД ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН
Стаття присвячена актуальній з теоретичної та практичної точки зору темі. Адже в Україні на сьогоднішній день є відсутніми комплексні дослідження правового регулювання безпосередньо порядку формування законодавчого органу в аспекті зміни структури останнього. В даній статті автор звертає увагу на загальносвітові тенденції структуризації законодавчих органів, а також розглядає окремі аспекти порядку їх формування. Досліджено й запропоновано вектори подальшого вдосконалення законодавства щодо порядку формування законодавчого органу України та його структуризації.
Ключові слова: структура парламенту, порядок формування законодавчого органу, двопалатний парламент, виборча система, виборчі списки.
Постановка проблеми. В Україні продовжується системна робота у сфері конституційної модернізації політичної системи. Історія українського парламентаризму є досить молодою. Але досвід проведення виборчих кампаній з часів незалежності характеризується прогресивним розвитком законодавчих норм, орієнтацією на загальноприйняті європейські стандарти.
Аналіз останніх досліджень і публікації. Практика формування парламенту, в основі якої використовувалися різні виборчі системи, дає можливість проаналізувати як позитивні, так і негативні наслідки останніх. Натомість, структура національного парламенту законодавчо завжди була незмінно однопалатною. Тим не менш, на різних етапах розвитку державності як серед вчених, так і серед практиків небезпідставно виникають ідеї розробки двопалатної структури національного законодавчого органу. Це, в свою чергу, потребує значного нормативного перегляду процедурної складової порядку формування виборів в національний парламент. У науці вищезазначені питання у різних аспектах розглядалися В. В. Маклаковим, Н. В. Кісельовою, Ю. М. Тодикою, В. Д. Яворським, С. Г. Серьогіною, Т. В. Стешенко, В. Ф. Погорілко, М. І. Ставнійчук та іншими вченими.
Викладення основного матеріалу. У зв’язку з вищезазначеним, вважаємо за необхідне звернути увагу на загальносвітові тенденції структуризації законодавчих органів, а також розглянути окремі аспекти порядку їх формування.
Так, двопалатна структура парламентів є однією з провідних тенденцій сучасного парламентаризму. Перехід від монокамералізму до бікамералізму у двадцятому сторіччі зафіксовано в парламентській історії Алжиру, Білорусії, Боснії та Герцеговини, Габону, Гаїті, Ірландії, Іспанії, Казахстану, Камбоджі, Мавританії, Лесото, Мадагаскару, Марокко, Намібії, Польщі, Руанди, Таджикистану, Чехії, Ефіопії. При цьому, у двадцять першому столітті від бікамералізму на користь монокамералізму відмовились дві країни: Хорватія (2001 рік) та Непал (2007 рік), тоді як список прихильників бікамералізму доповнили Афганістан, Бахрейн, Бурунді, Бутан, Зімбабве, Ємен, Сенегал,
87
ВІСНИК МАРІУПОЛЬСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УНІВЕРСИТЕТУ СЕРІЯ: ПРАВО, 2013, ВИП. 5
Судан, Туніс, Узбекистан. Кількість бікамеральних парламентів постійно збільшується. Протягом другої половини двадцятого сторіччя вона збільшилась на сорок чотири відсотки, а до дві тисячі дев’ятого року - ще на дванадцять відсотків. Сьогодні двопалатні асамблеї функціонують у 81 державі, що складає сорок два відсотка загальної кількості парламентів. [4].
З 87 (без урахування мікродержав), у яких на сьогодні функціонують однопалатні парламенти, 62 (тобто сімдесят відсотків) належать до держав «третього світу» і в основному отримали незалежність у 1960-ті рр. Серед крупних держав (з населенням не менше 50 млн. осіб) однопалатні парламенти мають тільки Індонезія, Пакистан, Південна Корея, Туреччина та Україна [10, с. 399].
При цьому, безпосередньо порядок формування виборчого органу у кожній країні складається виходячи з умов, які справляють вплив на його ефективність та дієвість. Серед них:
- форма правління у державі;
- рівень формування політичної системи країни;
- ступінь довіри громадян політичним партіям, органам державної влади;
- функції представницького органу;
- адміністративно-територіальний устрій;
- рівень розробленості виборчого законодавства;
- розподіл повноважень між органами публічної влади.
Практика зарубіжних країн розвинутої демократії включає різні способи й елементи порядку формування верхньої та нижньої палат парламенту. При цьому сформовані певні тенденції у використанні базових принципів такого формування.
Так, верхня палата законодавчого органу держав монархічної форми правління базується в своїй більшості на принципі призначення. Але в ряді країн з цією формою правління зустрічається принцип змішування елементів призначення та виборності.
В республіках верхня палата парламенту часто формується на виборній основі. Модифікації такого способу формування депутатського корпусу є різними. Прямими виборами обираються сенатори у США (по два від штату), у Польщі (по два-три від воєводства), члени Ради кантонів у Швейцарії (по два від кантону або по одному від напівкантону).
Варіанти непрямих виборів верхніх палат парламентів є достатньо різноманітними. Як правило, положення про них закріплюються не конституціями, а виборчими законами. Л. Дюгі вважав, що «непряме голосування забезпечує найкращий відбір, послабляє озлоблення виборчої боротьби, охороняє від необміркованих захоплень» [1]. Представниками держав, в яких використовується принцип непрямих виборів членів верхньої палати парламенту, є Франція, Австрія та ін.
В Республіці Казахстан, наприклад, передбачено як прямі, так и непрямі вибори депутатів у парламент. Принцип прямого виборчого права виявляється у тому, що Президент, депутати Мажелісу та масліхатів, члени органів місцевого самоврядування Республіки Казахстан обираються громадянами безпосередньо. Непряме виборче право виявляється у тому, що у виборах депутатів Сенату беруть участь виборщики, тобто громадяни Республіки Казахстан, які є депутатами масліхатів. Виборщики беруть участь у виборах депутатів Сенату на різних підставах, і кожен з виборщиків має один голос при обранні депутата Сенату [9].
На рівні з цим, достатньо розповсюдженим способом формування парламенту є часткове призначення його членів в сукупності з принципом виборності. Цікавим прикладом є порядок формування парламенту Італії. Так, в його структурі виокремлюється Палата депутатів (630 осіб) і Сенат (315 осіб). Сенатори обираються прямими виборами (як правило, не менш семи на область), а окрім того, Президент може призначити довічними сенаторами п’ять громадян, які прославили батьківщину значними досягненнями у суспільній, науковій, художній та літературній сферах, і кожен колишній Президент стає довічним сенатором за правом, якщо не відмовиться від цього.
Найбільш складний порядок формування верхньої палати закріплено у Конституції Бельгії (розділ 2 "Про Сенат"). При формуванні Сенату Бельгії одночасно використовуються практично всі існуючі у світі підходи до формування верхніх палат. Статті 67, 69, 72 Конституції Бельгії закріплюють наступний спосіб формування Сенату:
1) сорок сенаторів обираються безпосередньо громадянами нідерландської виборчої колегії і французької виборчої колегії, відповідаючи системі пропорційного представництва (п. 1, 2 параграфа 1);
2) двадцять один сенатор призначається радою Фламандського співтовариства, радою Французького співтовариства та радою Німецькомовного співтовариства із свого складу (п. 3, 4, 5 параграфа 1);
3) десять сенаторів призначаються вже обраними або призначеними сенаторами (п. 6, 7 параграфа 1 ст. 67);
4) діти Короля, а у разі їх відсутності - родичі королівського прізвища за лінією, яка покликана керувати, є по праву сенаторами з вісімнадцятирічного віку. Вони отримують вирішальний голос тільки з двадцяти одного року. Вони не враховуються за встановлення кворуму присутніх (ст. 72) [7]. Такий
88
ВІСНИК МАРІУПОЛЬСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УНІВЕРСИТЕТУ
СЕРІЯ: ПРАВО, 2013, ВИП. 5
достатньо складний порядок формування Сенату було розроблено, в першу чергу, задля вирішення національного питання.
Треба відзначити, що у державах з федеративним устроєм зазвичай двопалатний парламент, в якому верхня палата представляє суб’єктів федерації (США, Німеччина, Бразилія, Австралія та ін.). В унітарних державах з двопалатним парламентом його верхня палата також зазвичай формується за політико-адміністративними територіальними одиницями (Італія, Іспанія, Франція, Польща, Японія и др.)
Верхні палати європейських бікамеральних парламентів у більшості випадків є інститутами територіального представництва. Причому частка європейських парламентів у країнах будь-якої форми державно-територіального устрою, що використовують верхні палати для регіонального представництва, є вищими за аналогічні середньосвітові показники.
Виключно національний принцип представництва при формуванні верхніх палат використовується тільки у трьох європейських державах: Великобританії, Ірландії та Румунії [5]. Виключна більшість нижніх палат монархічних та республіканських парламентів бікамерального типу формується на виключно виборних засадах, до того ж у абсолютній більшості випадків такі вибори є прямими та загальними. Як виключення можна розглядати порядок формування нижньої палати (Палати Представників) президентської республіки Філіппіни, двісті депутатів якої обираються, а п’ятдесят -призначаються главою держави зі списків, які надаються політичними партіями і громадськими організаціями [10, с. 407].
При аналізі порядку формування палат двопалатних парламентів, дослідженні його матеріальних та процесуальних складових, вкрай важливо звернути увагу на окремі його аспекти. Серед них: виборча система; спосіб голосування на виборах; принципи формування округів; форма виборчих списків; рівень загороджувального бар’єру; умови дотримання балансу представництва.
Більшість розвинутих країн світу дотримуються правил, які було запропоновано одночасно із загальним виборчим правом. Україна завжди зверталася за досвідом зарубіжних країн при формуванні виборчого законодавства. За короткотривалий час незалежності при проведенні виборів членів парламенту було апробовано всі основні типи виборчих систем, що існують у світі: мажоритарна, пропорційна та змішана.
На сьогоднішній день актуальною є дискусія відносно модифікацій використання вище зазначених виборчих систем (як у вузькому розумінні - в якості виборчої формули, так і в широкому - у прив’язці до форми правління, розподілу повноважень та функцій між гілками влади та ін.).
При аналізі питання щодо використання певного виду виборчої системи на виборах до парламенту необхідно враховувати відмінності, характерні різним рівням публічної влади. Коли уряд формується парламентом, важливу роль відіграє створення в парламенті стійкої більшості. У президентських республіках, де уряд меншою мірою залежить від парламентської більшості, навпаки, більш важливим стає питання адекватного представництва в парламенті інтересів різних верств населення [8, с.44].
Більшість країн розвиненої демократії використовують пропорційну виборчу систему у тій чи іншій її модифікації. Саме за проведенні виборів у законодавчі органи (нижню палату) країн світу таке використання є найбільш поширеним.
Так, наприклад, у Чехії використання преференції у складі пропорційної виборчої системи до нижньої палати парламенту виглядає наступним чином. Особливість порядку організації голосування, підрахунку голосів виборців та встановлення результатів виборів здійснюється з урахуванням того, що громадяни мають право впливати на порядок розподілу кандидатів у партійному списку. При цьому верхня палата законодавчого органу формується на основі мажоритарної системи абсолютної більшості. Достатньо складна й суперечлива система з точки зору встановлення дійсного волевиявлення виборців у співвідношенні до розподілу політичних уподобань. У деяких країнах (Румунія, Швеція та ін.) порядок формування палат має ті ж самі тенденції, але з певною кореляцією особливостей, пов’язаних з адміністративно-територіальним поділом, відсотком національних меншин у складі держави.
Змішана виборча система із переважним використанням пропорційної системи використовується, наприклад, при формуванні парламентів Греції, Японії; а з переважним використанням мажоритарної системи - в Італії.
Прикладом використання мажоритарної системи обмеженого голосування є Іспанія, в якій у такий спосіб обирається Сенат.
Для України, як держави, що знаходиться на етапі здійснення конституційної реформи, пошуків нових способів модернізації та структурування органів публічної влади, важливо брати до уваги досвід зарубіжних країн розвиненої демократії. А питання зміни структури національного парламенту і обрання оптимальної виборчої системи при цьому залишаються актуальними. Розглядаючи такі масштабні категорії, не варто, натомість, залишати поза увагою одночасну оптимізацію виборчого законодавства в цілому та його процедурну складову зокрема.
89
ВІСНИК МАРІУПОЛЬСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УНІВЕРСИТЕТУ СЕРІЯ: ПРАВО, 2013, ВИП. 5
Так, питання формування другої палати парламенту обумовлює необхідність розробки оптимального виду виборчого списку.
При формуванні верхніх палат європейських бікамеральних парламентів використовуються всі способи: прямі та непрямі вибори, титульне і квотне призначення й отримання місця за посадою. Але модальну групу серед європейських бікамеральних ансамблів становлять законодавчі органи, в яких весь склад верхньої палати формується непрямим способом або задля формування сенаторського корпусу використовуються непрямі вибори у поєднанні з іншими способами [6].
Як вже було зазначено, у більшості країн із бікамеральним парламентом при проведенні виборів членів нижньої палати використовується пропорційна виборча система. Стосовно видів виборчих списків можна зазначити наступне.
Більшість країн світу при використанні на виборах пропорційної виборчої системи застосовує систему відкритих списків. Але її природа не є досконалою. Вона призводить до внутрішньої партійної конкуренції. Практиці відомі випадки, коли відкриті списки використовувалися конкурентами задля обезголовлення списку. Крім того, в умовах, коли виборця недостатньо інформовано щодо кандидатів та свій вибір він робить виключно на інформації, що отримана ним у ході виборчої компанії, система відкритих списків може не послаблювати, а, навпаки, посилювати вплив партійного апарату. До того ж, система відкритих списків значно ускладнює підрахунок голосів та контроль за результатами виборів [2, с. 134-135]. У більшості таких систем залишати голос і на користь кандидата, і на користь партії не є нормативно закріпленою обов’язковою умовою. При цьому більшість виборців відмічають у бюлетенях тільки партії, а не кандидатів, тому можливість вибору певного кандидата часто є не досить ефективним засобом.
В окремих країнах (Еквадор, Люксембург, Швейцарія) діє «панашаж» (закріплене законом право для виборця голосувати за кандидатів різних партій), а також голосування з правом змінювати порядок кандидатур у списку. У Швеції більш двадцяти п’яти відсотків виборців відмічають у своїх бюлетенях і партію, і кандидатів. Відповідно, обирається велика кількість кандидатів, які не були б обрані за умови використання закритих списків.
Важливим питанням з точки зору збалансованості регіонального представництва є розгляд такого поняття, як оптимальний розмір виборчого округу.
В деяких країнах існують спеціальні комісії з перегляду меж виборчих округів [3]. В окремих країнах (наприклад, в Російській Федерації, Португалії) з цього питання видається окремий закон. В цілому, у світовій практиці формуванню округів приділяється значна увага. Адже розмір виборчого округу впливає на можливість виборчої системи трансформувати окремі голоси у мандати.
Різними є й принципи, що покладаються в основу нарізки округів. В Австрії основний принцип -адміністративно-територіальний, в Італії - адміністративний (за областями), в США - адміністративний (за штатами), але при цьому виходять з принципу однакової чисельності населення. При цьому, обидві палати парламенту США формуються на основі мажоритарної виборчої системи відносної більшості.
Висновки. Таким чином, обрання підходу до формування меж округів при виборах у двопалатний парламент повинен бути зваженим, забезпечувати баланс регіонального представництва та співвідноситися з типом виборчої системи.
Підводячи підсумки, треба відзначити, що за умови перегляду структури парламенту України у бік бікамеральності, необхідно враховувати ряд напрямків щодо вдосконалення норм законодавства. Так, в першу чергу, треба звернути увагу на взаємозалежність форми державного устрою та типу структури парламенту. По-друге, у разі прийняття рішення змінити конструкцію законодавчого органу з -моно на бікамеральний тип, важливим є зважений підхід до прийняття рішення про закріплення того чи іншого виду виборчої системи до обох палат парламенту. При цьому, на рівні з нормативною реформацією принципів та підходів стосовно формування округів необхідно провести роботу у ряді напрямків. Важливим є дотримання балансу регіонального представництва, зміна типу виборчого списку, що відповідає закріпленій виборчій системі, закріплення зручного способу голосування як для виборців, так и для виборчих комісій (на етапі підрахунку голосів у тому числі), а також встановлення виборчого бар’єру, адекватного існуючій партійній системі.
Список використаної літератури
1. Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства: собрание починений / Л. Дюги. - М., 1908. - 506 с.
2. Загайнов С. В. Избирательный процесс в современной России: конституционно-правовой аспект : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Загайнов Сергей Владимирович; Моск. открыт. соц. ун-т. - Майкоп, 2006. - 195 с.
3. Зарубежное избирательное право: учеб. пособие / Науч. ред. В.В. Маклаков. - М.: Норма, 2003. - 288 с.
4. Киселева Н.В. История современного бикамерализма: мода или модальная тенденция? / Н.В. Киселева [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://nauka.zinet.info/5/kiselyova.ptp.
90
ВІСНИК МАРІУПОЛЬСЬКОГО ДЕРЖАВНОГО УНІВЕРСИТЕТУ
СЕРІЯ: ПРАВО, 2013, ВИП. 5
5. Киселева Н.В. Способы формирования верхних палат бикамеральных парламентов: региональные отличия и доминанты / Н.В.Киселева // Гілея. - 2009. Вип. 25. - С. 389 - 397.
6. Киселева Н.В. Сравнительная характеристика современного бикамерализма / Н.В. Киселева // Ученые записки Таврического национального университета им. В.И. Вернадского. Серия: Политические науки. -2007. - Т. 20(59). - С. 104 -112.
7. Конституції зарубіжних країн: навч. посіб. / авт.-упоряд. В.О. Серьогін, Ю.М. Коломієць, О.В. Марцеляк [та ін.]; за заг. ред. В.О. Серьогіна. - Х.: ФІНН, 2009. - 664 с.
8. Райковський Б., Рибачук М. Сучасні моделі виборчих систем: проблеми теорії і практики // Вісник Центральної виборчої комісії - 2009. - №1(15). - с. 44-52.
9. Сартаев С.С., Ибраева А.С. Избирательная система Казахстана: проблема совершенствования // Вестник КРСУ: ежеквартальный научный журнал. - Казахстан, 2008. - Том 8, № 2. - С. 116 - 120.
10. Серьогіна С.Г. Форма правління: питання конституційно-правової теорії та практики : монографія /
С.Г. Серьогіна. - Х. : Право, 2011. - 768 с.
Y. Chemsak
ESTABLISHING A BICAMERAL LEGISLATIVE AUTHORITY:
THE EXPERIENCE OF FOREIGN STATES
The article is dedicated to a topical subject both from theoretic and practical point of view. Its importance can be explained by the fact, that there are no complex studies of the legal regulation of the direct forming procedure of the legislative body in terms of structure change of the latter nowadays in Ukraine. In this article the author draws attention to the global tendency of legislative bodies structuring and also considers certain aspects of their forming procedure. Vectors of further improvement of legislation regarding legislative body of Ukraine and its structuring have been studied and introduced.
Keywords: structure of the Parliament, forming procedure of the legislative body, bicameral parliament, electoral system, electoral lists.
СУЧАСНІ ПРОБЛЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В УКРАЇНІ
УДК 340.12+342.55 І. А. Г аліахметов
ПАРАДИГМА МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА УКРАЇНИ
У статті розглядаються філософсько-юридичні підходи щодо проникнення за допомогою абстрактного мислення в сутність муніципального права України, його змістовну частину і форми, причини і закономірності розвитку,а також з’ясування способу інституціоналізації парадигми зазначеного права як юридичного буття, його концепції, осмислення його місця в правовій системі.
Аналіз проблем муніципального права, його принципів має теоретичне і практичне значення для розвитку всієї правової думки в сучасній Україні. Парадигма дозволяє вибудовувати належну раціональну методологічну модель високого ступеня узагальнення, яка, у свою чергу, допомагає розробляти конкретні проблеми правової філософії в руслі певних світоглядних поглядів і вихідних принципів пізнання на прикладі права на місцеве самоврядування та формування інститутів муніципального права.
У системі місцевого самоврядування мають прояви такі форми безпосереднього вираження публічної влади, які відсутні або асоціюються з системою влади державної. Тому державна влада та місцева (муніципальна) влада - це лише два напрямки, за якими народ здійснює свою публічну владу.
Діючий правовий механізм публічного регулювання суспільних відносин дозволяє залежно від територіальних основ місцевого самоврядування здійснювати три рівні місцевої муніципальної влади.
Еволюція місцевого самоврядування, таким чином, багаторазово підсилює державну природу муніципальних інститутів, з'єднавши місцеві справи із загальнодержавними завданнями і поставивши обрані органи місцевого самоврядування в адміністративну та фінансову залежність від уряду, міністерств та інших відомств.
Ключові слова: парадигма, місцеве самоврядування, місцева муніципальна влада, муніципальне право, предмет науки муніципального права.
91
