CC BY
141
УДК 37.014.64-051
ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
© Светлана Дмитриевна ГАЛИУЛЛИНА
Уфимская государственная академия экономики и сервиса, г. Уфа, Российская Федерация, кандидат медицинских наук, доцент кафедры педагогики и психологии, начальник методического отдела, e-mail: ugismetod@rambler.ru
На современном этапе в России остро ощущается необходимость в поиске инновационных форм партнерства государства с обществом. Одна из таких форм - институт попечительства в образовательной сфере. Он с успехом функционировал в Российской империи. Освещены исторические предпосылки, эволюция законодательно-нормативного регулирования, опыт деятельности министерства народного просвещения по организации и совершенствованию института попечительства как государственной службы.
Ключевые слова: попечительство; народное образование; государственная служба.
Важным условием расширения политического, экономического влияния Российской Федерации на мировые процессы является достижение высокотехнологичной конкурентоспособной системы образования в стране. Речь идет об интеграции отечественного образования в общеевропейское образовательное пространство, задачами которого являются выполнение социального заказа общества: подготовка современных, социально ответственных, граждански активных и профессионально компетентных специалистов.
В этом плане актуальное значение имеет формирование института попечительства как эффективной формы инновационных социальных технологий. Российское правительство имеет богатый и многомерный опыт по созданию и совершенствованию системы попечительства, использование которого более чем востребовано.
В Российской империи благодаря высочайшему покровительству и контролю институт попечительства получил широкое общественное звучание, объединяя предпри-
нимательские сообщества, ученых и научнопедагогические кадры, т. е. непосредственных участников развития образовательной сферы. Исторический опыт ценен тем, что должность попечителя утверждалась как государственная служба. Потребность в таком правительственном подходе остро ощущается в условиях совершенствования социальнообразовательных инновационных технологий.
Попечительство в России имеет богатейшую историческую традицию. В историческом плане и применительно к рассматриваемому периоду попечение и попечительство определялось по разному. В русской истории закрепилось как производное от термина «опека» [1, с. 352-353]. В последующем из опеки выделяется понятие попечения и дается емкое определение: забота, рачение правительства о народном образовании, а попечитель учебного округа объясняется как пекущийся о нем [2-5].
В толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даля (1863-1866) и Русском энциклопедическом словаре (1876) впервые встречается понятие «государственное попечительство» как «место, должность, званье, округ попечителя, весь состав этого управления» [6, с. 5; 7, с. 352].
В современных словарях русского языка термин «попечение» и его производные даются неоднозначно. В юридическом понимании - это система мероприятий по защите законных прав и интересов несовершеннолетних и недееспособных; в книжном - забота, оказание помощи, наблюдение. Также приводится дореволюционное определение попечительства и попечителя учебного округа [8, с. 551].
У зарубежных авторов понятие «попечение» рассматривается с экономической, юридической и социальной точек зрения. В переводе с русского на английский язык «попечение» означает care, «попечитель» -curator; с немецкого - «попечение» -
fürsorge, pflege, obhut, в зависимости от области применения и трактуются как покровительство, «попечительство» - kuratel,
treuhandschaft, термин «попечительство» на французском языке звучит как patronage, curatell, на итальянском - patronato, assistenza. По нашему мнению, данные термины не являются отражением иноязычной лексики в составе русского языка в данный историче-
ский момент, и лексическое толкование терминов «попечительство» и «призрение» в иностранных языках исходит от одного корня cura (curator, kuratel, curatell) [9, с. 3].
Нами на основе сравнительного анализа различных подходов к определениям понятий «попечение» и «попечительство» сделан вывод о том, что терминологическое объяснение сохраняет первоначальное толкование. В последующие годы эти определения были дополнены и откорректированы. Однако до сих пор в научно-справочных изданиях отсутствует значение попечительства как форма государственной службы или социальный институт.
Истоки попечительства в образовательной сфере своими корнями уходят в глубокую древность, когда на Руси приняли христианство и письменность. Тогда делались попытки попечения о распространении грамотности среди прихожан. Значительная роль в деле попечения принадлежит духовным учреждениям.
Начиная с XII в. стали появляться организации, занимавшиеся попечительством в образовательной сфере. К ним относятся братчины и братские союзы, которые действовали на основе самоуправления с целью опеки над бедными и увечными.
В средние века попечительство получило значительное распространение при государях Московской Руси. Действовали школы при монастырях, и появилось княжеское попечительство, благотворение и нищелюбие.
На рубеже XVII-XVIII вв. постепенно стала оформляться организационная форма попечительства и благотворительности. В этот период были заложены основы государственного и общественного призрения.
Важным событием в истории попечительства явились реформы Петра I, связанные необходимостью создания в стране общей системы народного просвещения и научных институтов. Сам Петр I был первым попечителем о государственной системе образования, создавал цифирные школы и опекал их. После смерти Петра I попечительство о народном образовании не получило особого распространения.
Качественно новый уровень попечительства наступает с началом университетского строительства. В 1775 г. открывается Императорский Московский университет, курато-
ром которого стал граф И.И. Шувалов [10]. Он заложил университетскую традицию попечения, воплотившую в себе передовые достижения науки и культуры. Университетское кураторство поспособствовало расширению попечительской деятельности во всей стране. Попечительство о народном образовании становится политикой правительства, которое означает частно-государственное партнерство в сфере образования. Благодаря правительственным мерам частные лица делали добровольные пожертвования для попечения о народном образовании, но имелись случаи, когда некоторые из них воспринимали попечительство как государственную повинность.
17 сентября 1782 г. по просьбе Екатерины II для попечения о народном образовании была создана особая комиссия об учреждении училищ - Главное училищное правительство (являвшееся прототипом Главного училищного правления, в персональный состав которого входили попечители учебных заведений (1803 г.)). Примечательно, что при Екатерине II появились первые женские образовательные учреждения и установилось понятие «особого попечения» о них.
На рубеже ХУШ-ХК вв. в сфере попечительства появляются частноправовые общества попечения и взаимного вспоможения, известные под названием «филантропических», имевшие свои финансовые фонды. Их цель состояла в оказании опеки воспитанникам образовательных и воспитательных учреждений путем выдачи ссуды, пособий, пенсий, доступного жилья. Они также организовывали педагогические курсы, где воспитательницы, учительницы и надзирательницы повышали свой образовательный и профессиональный уровень.
Необходимо также отметить, что институт попечительства распространялся и на сферу профессионального образования, которая выделялась в связи с научно-техническим прогрессом.
Обозревая первоначальные формы попечения о народном образовании, автор приходит к выводу, что вплоть до XIX в. попечительство не было общегосударственным и общенародным делом.
Благодаря просветительским идеям Александра I, все формы попечительства и благотворительности стали приобретать сис-
темный вид. Было создано Министерство народного просвещения, которое вплотную занималось созданием учебных округов с попечителями во главе. В этот период закрепляются понятия правительственного попечения о народном образовании и общепринятыми становятся формулировки попечительства как государственной службы.
Манифестами Императора от 24 января 1803 г. «Предварительные правила народного просвещения» и «Об учреждении учебных округов, с назначением для каждого особых губерний» [11] впервые законодательно закреплен статус учебных округов во главе с попечителями, которые составляли Главное училищное правление или Совет министра народного просвещения
В 1804 г. расширяется нормативноправовая база института попечительства. Появляются первые университетские уставы, где даются правовые обоснования попечителю учебного округа. По университетским уставам 1804 г. университет «вверяется особенному начальству попечителя» [12]. Попечитель учебного округа являлся управляющим учебными заведениями округа через училищный комитет университета и по закону не был распорядителем. Его главной обязанностью являлось наблюдение за учебными заведениями, за соблюдением законодательства и предписаний министра.
На протяжении XIX в. законодательная основа попечительства расширяется. В связи с созданием новых учебных округов она совершенствуется, и появляются новые основы попечительства. Особенности законодательного обеспечения заключаются в том, что для каждого учебного округа разрабатывалось специальное нормативное предписание.
Утверждаются новые законодательные нормативы, связанные с учреждением должностей почетного смотрителя, почетного попечителя, почетного блюстителя. В Своде законов почетные смотрители избирались из дворян или чиновников и назначались попечителем учебного округа. Их пожертвования составляли постоянный доход для училищ, что было необходимым требованием для назначения на данную должность, которая относилась к государственной службе (1811). Почетные попечители избирались преимущественно из дворян и купеческого сословия для попечения о гимназиях и прогимназиях и
реальных училищах. Им предоставлялось право содействовать начальству в части нравственной и учебной, участвовать в устройстве хозяйственной части «единовременными и постоянными приношениями», способствовать усердию к общественности (1828). Почетные блюстители училищ выбирались из состава купеческих гильдий, занимающихся попечительством (1839).
В 1835 г. пересматривается законодательная база попечительства о народном образовании и по-новому закрепляется статус попечителя учебного округа. Расширяются права, обязанности и регламент его деятельности. В Высочайше утвержденном Положении об учебных округах Министерства народного просвещения [13] управление всеми образовательными заведениями округа вверялось конкретному ответственному лицу -попечителю, проживающему на территории учебного округа. Такая постановка существенно облегчала механизм управления образовательными заведениями округа. Круг обязанностей попечителя значительно расширился. В его обязанности вменялся контроль над административно-хозяйственными делами. Совет попечителя (попечительский совет) становится законодательной статьей. В состав попечительского совета входят помощники попечителя, ректор университета, инспекторы и директоры народных училищ, гимназий, руководители учебных заведений, профессора и преподаватели университета (по особому приглашению попечителя). В законе четко обозначены функции попечительского совета, такие как административные: борьба со злоупотреблениями чиновников и учителей, предотвращение нанесения ущерба училищному имуществу, продажа и приобретение училищных зданий и предметов обихода; учебно-методические и воспитательные: открытие и закрытие учебных заведений, разработка их уставов, формирование основных образовательных программ, учебных планов строго по определенным нормативам. Попечитель располагал своей канцелярией, которая в то же время являлась канцелярией попечительского совета. Совет попечителя не имел права переписки, все контакты с министерством велись только через попечителя.
В 1860 г. предыдущее Положение об учебных округах 1835 г. дополняется специ-
альным Высочайше утвержденным Положением Главного правления училищ «О преобразовании Советов при Попечителях учебных округов» [14], где значительно расширены обязанности попечителя в совершенствовании учебно-воспитательного процесса: экспертиза учебно-методической литературы, рекомендация кандидатур к обучению на педагогических курсах, аттестация педагогических работников и государственных служащих в испытательном комитете.
Также появляется законодательное «Положение о женских училищах» [14]. Новым нормативом попечителю учебного округа разрешено открывать женские училища и самостоятельно обеспечивать их функционирование, утверждать в должности попечительницы, почетной попечительницы и начальницы училища.
Дальнейшее совершенствование законодательной базы института попечительства выразилось в реформах 1863-1884 гг. В этот период принимаются Общие уставы для Императорских университетов, в которых имеются отдельные главы о попечителе как ответственном лице, на котором лежит «высшее руководство» университетами. Также утверждаются: Положение о начальных народных училищах (1864), Положение о мужских гимназиях и прогимназиях (1871), Положение о городских, об уездных, о технических, о реальных училищах (1872), Положение о начальных народных училищах (1874), Положение о высших начальных училищах (1912) [15-17]. В них существенно заполнены нормативы о попечительских советах, его руководителях и полномочиях. Основными обязанностями попечительских советов внутри образовательных заведений являлись: совершенствование учебно-воспитательного процесса; изыскание финансовых средств для учебного процесса и материальная поддержка одаренных детей; проведение детских праздников; организация вечерних занятий для взрослых; рассмотрение и рекомендация для использования в учебном процессе учебников и учебных пособий, назначение стипендий и оказание материальной помощи учащимся, наблюдение за их успехами; подбор педагогических кадров.
Итак, к началу XX в. попечительство о народном образовании имело четкую законодательную базу, в которой закреплено ус-
тановление общественно-государственного
контроля над деятельностью образовательных заведений на территории учебного округа. В законодательном порядке по нормативному предписанию расширен персональный состав попечительского совета: представители городской думы, купеческого общества, уездного земства, управляющий банком, почетные граждане города, директор учебного заведения, представители педагогического состава, меценаты. Это стало возможным благодаря деятельности министерства народного просвещения, созданного 8 (20) сентября 1802 г.
России повезло с министрами народного просвещения. Эту должность занимали авторитетные, эрудированные и высокообразованные государственные чиновники. Каждый из министров за время пребывания на своем посту вносил свою лепту в дело попечительства о народном образовании, в его совершенствование и оформление как государственной службы. В их числе были графы П.В. Зава-довский, А.К. Разумовский, А.Н. Голицин, С. С. Уваров.
Среди них можно особо выделить тайного советника графа С.С. Уварова (1833-1849), благодаря которому в деле попечения о народном образовании произошел существенный прогресс. Граф имел десятилетний опыт работы на должности попечителя Санкт-Петербургского учебного округа. При введении С.С. Уваровым университетского устава 1835 г. институциональные черты попечительства о народном образовании носили устойчивый и законченный характер.
Во второй половине XIX в. министрами народного просвещения, внесшими огромный вклад в развитие и совершенствование института попечительства, являлись Е.П. Ковалевский, А.В. Головнин, Д.А. Толстой, И.Д. Делянов, И.И. Толстой, Л.А. Кассо, П.Н. Игнатьев. Они способствовали расширению полномочий попечителей учебных округов и попечительских советов образовательных заведений и привлечению частной инициативы к ним. Важнейшей чертой деятельности министров явилось придание гласности и прозрачности системе образования при помощи института попечительства. В журнале министерства, отдельными книгами и брошюрами издавались выдержки из отчетов попечителей и ревизоров о состоя-
нии образовательных учреждений, официальные и частные отзывы и мнения о них, регулярно проводились совещания попечителей учебных округов и педагогические съезды, на которых обсуждались актуальные вопросы системы образования. Это позволило активно привлекать общество и бизнес к обсуждению важнейших мероприятий министерства народного просвещения.
Таким образом, при анализе исторических предпосылок нами сделаны следующие выводы: во-первых, в историческом разрезе определение попечительства несколько раз трансформировалось; сначала оно рассматривалось как опека, к концу XVIII в. оно принимало более совершенные формы. Во-вторых, в XIX в. попечительству придается совершенно новый смысл, появляются такие понятия, как правительственное попечение о народном образовании и государственная служба.
В-третьих, автор формулирует попечительство как вид учебно-административной, государственной службы (попечитель учебного округа и его аппарат) и общественногосударственное явление (попечители и попечительские советы образовательных заведений).
В-четвертых, институт попечительства как форма частно-государственного партнерства в России складывался эволюционно. Исторически попечительство воспринималось как вид социально значимой и благотворительной деятельности. Затем понятие попечительства о народном образовании приобретало научные основы. В последующем оно дополнялось и уточнялось.
В-пятых, в XIX - начале XX в., благодаря последовательной деятельности министерства народного просвещения в Российской империи была создана стройная система попечительства, которая прошла период становления и оформилась институционально. Попечение о народном образовании всегда было делом государственной важности, привлекало пристальное внимание.
1. Словарь церковнославянского и русского языка, составленный вторым отделением императорской академии наук. Пб., 1847. Т. 3.
2. Энциклопедический словарь Русского библиографического института Гранат / до 33 тома под ред. проф. Ю.С. Гамбарова, В.Я. Желез-
нова, М.М. Ковалевского, С.А. Муромцева и К.А. Тимирязева. Т. 30. М., 1891.
3. Энциклопедический словарь. Т. 22. Пб., 1897.
4. Настольный словарь для справок по всем отраслям знаний: в 3 т. / сост. и под ред. В.Р. Зотова, Ф. Толля. Пб., 1864. Т. 2-3.
5. Большая энциклопедия: словарь общедоступных сведений по всем отраслям знания / под ред. С.Н. Южакова. Пб., 1896. Т. 15.
6. Русский энциклопедический словарь, издаваемый профессором Санкт-Петербургского университета И.Н. Березиным, посвященный Его Императорскому Высочеству Государю наследнику Цесаревичу. Отдел 3. Т. 4. Пб., 1876.
7. Толковый словарь живого великорусского языка Владимира Ивановича Даля. Т. 1-4, 1863-1866.
8. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 2003.
9. Захарченко Е.Н., Комарова Л.Н., Нечаева И.В. Новый словарь иностранных слов. М., 2008.
10. Полный свод законов (ПСЗ) Российской империи. Собрание первое. Спб.,1830. Т. 14. 1754-1755. № 10.346.
11. ПСЗ Российской империи. Собрание первое. Спб., 1830. Т. 27. 1802-1803. № 20.597, 20.598.
12. ПСЗ Российской империи. Собрание первое. Спб., 1830. Т. 28. 1804-1805. № 21.207, 21.220, 21.266, 21.345, 21.388, 21.428, 21.497, 21.498, 21.499, 21.500, 21.501, 21.502, 21.503, 21.504.
13. ПСЗ Российской империи Собрание второе. Спб., 1856. Т. 10. 1835. № 8262.
14. ПСЗ Российской империи. Собрание второе. Отделение первое. 1860. Спб., 1862. Т. 35. № 35433, 35454, 35578, 35768, 35768, 35780.
15. ПСЗ Российской империи. Собрание второе. Отделение первое. 1863. Спб., 1866. № 39751, 39752.
16. ПСЗ Российской империи. Собрание второе. Отделение первое. Т. 49. 1874. Спб., 1876. № 53541.
17. ПСЗ Российской империи. Собрание третье. Т. 6. 1884. Спб., 1887. № 2403, 2404.
Поступила в редакцию 3.05.2012 г.
UDC 37.014.64-015
GUARDIANSHIP AS FORM OF CIVIL SERVICE IN RUSSIAN EMPIRE
Svetlana Dmitriyevna GALIULLINA, Ufa State Academy of Economics and Service, Ufa, Russian Federation, Candidate of Medicine, Associate Professor of Pedagogics and Psychology Department, Head of Methodical Department, e-mail: ugismetod@rambler.ru
At the modern stage in Russia there is an exigency to find innovative forms of partnership between the state and society. One of these forms - Institute of the guardianship in education. It has successfully functioned in the Russian Empire. The historical background, the evolution of legislative and regulatory, and the experience of the Ministry of education to organize and improve Institute of the guardianship as a public service - all these topics receive full coverage.
Key words: guardianship; public education; civil service.
