CC BY
264
3.8. ПОНЯТИЕ, ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА И ПРИНЦИПЫ ТОРГОВ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ
Байметов А.А. аспирант кафедры гражданско-правовых дисциплин Волгоградской академии государственной службы
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Торги являются новым институтом в гражданском и земельном законодательстве, который получил свое развитие в последние 15 лет в России в связи с развитием рыночных отношений. Введение публичных торгов обосновано прежде всего тем, что бурно развивается законодательство о приватизации государственного и муниципального сектора экономики. Торги должны были обеспечить соблюдение прав граждан на участие в этой приватизации на публичных конкурсах и аукционах.
Основу правового регулирования проведения торгов земельными участками составляет глава 28 Гражданского кодекса РФ, а именно ст.ст. 447-449 ГК РФ, предусматривающих такой способ заключения договора как заключение договора на торгах. В указанных статьях закреплены лишь наиболее общие требования к приобретению земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка.
Нормы, предусматривающие процедуру проведения торгов, также содержатся в различных специальных (отраслевых, ведомственных, федеральных и местных и пр.) актах, например ФЗ от 21.12.2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»1, ФЗ от 21.07.1997 г. №119-ФЗ «Об исполнительном производстве»2.
Принятие Указа Президента РФ от 26 ноября 1997 г. N 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»3 и Постановления Правительства РФ от 5 января 1998 г. «Об утверждении порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды»4 сформировало нормативно-правовую базу организации продажи и передачи в аренду земельных участков в Российской Федерации.
Дополнило источники правового регулирования организации и проведения торгов земельными участками Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. «Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»5.
1 Собрание законодательства РФ. - 2002. - N 4. - Ст. 251.
2 Собрание законодательства РФ. - 1997. - N 30. - Ст. 3591.
3 Собрание законодательства РФ. - 1997. - N 48. - Ст. 5546.
4 Собрание законодательства РФ. - 1998. - N 2. - Ст. 263 (с изм. и дополн).
5 Утв. Постановлением Правительства РФ от 11.11. 2002 г. N
808 «Об организации и проведении торгов по продаже находя-
щихся в государственной или муниципальной собственности зе-
В соответствии с земельным законодательством в качестве предмета торгов может быть только сформированный земельный участок, который не изъят или не ограничен в обороте . При этом справедливо добавляет Боголюбов, что государственная регистрация таких земельных участков до разграничения государственной собственности на землю согласно п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие Земельного кодекса РФ не требуется.7
Выставляемый на торги земельный участок должен быть сформирован в качестве объекта прав в соответствии с процедурой, установленной пп.1 п.4 ст.30 Земельного кодекса РФ. Он определяет, что в качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах своей компетенции8. Указанные органы при проведении торгов определяют, на основании отчета независимого оценщика, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона»). Применительно к федеральным участкам данные функции выполняет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и его территориальные управления в субъектах России.
При возникновении проблемы разграничения государственных земель, законом предусмотрена возможность выступать продавцом земельного участка орган местного самоуправления.9
Предметом торгов могут выступать любые земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или право на заключение договора аренды таких земельных участков, если они не изъяты или не ограничены в обороте.
Напомним, что подп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК РФ предусматривает совершение следующих действий по формированию земельного участка: подготовка проекта границ земельного участка и установление его границ на местности; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженернотехнического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (платы за подключение); принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов); публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов.
В российском законодательстве понятие торгов используется в различных аспектах в зависимости от их функции. Так можно определить две функции торгов: экономической и юридической. При чем первая заключается в установлении цен на товар, а вторая - как способ заключения договора.
В статье 447 ГК РФ торги рассматриваются в качестве способа заключения договора. Торги могут исполь-
мельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» // Собрание законодательства РФ. -2002. - N 46. - Ст. 4587.
6 См.: ст.ст. 27, 30 Земельного кодекса РФ.
7 См.: Комментарий к Земельному кодексу РФ с постатейными материалами и судебной практикой / Под редакцией д.ю.н., профессора, заслуженного деятеля науки РФ С.А. Боголюбова. - М.: Юрайт-Издат, 2006. С. ??????.
8 См.: ст.ст. 9, 10, 11 Земельного кодекса РФ.
9 См.: п. 10 ст.3 Вводного закона.
Пробелы в российском законодательстве
2'2008
зоваться для заключения любых гражданско-правовых договоров, если иное не вытекает из их сущности.
Можно согласиться с определением «торги», которое в своем исследовании «Правовое регулирование организации и проведения торгов» дает Л.Ф. Гатаулина. Она считает торги специфическим способом заключения гражданско-правового договора, преследующим цель выявления претендента, способного предложить максимально высокую цену (аукцион) или другие наилучшие условия договора (конкурс), и тем самым с большей вероятностью удовлетворить интересы, как организатора торгов, так и победителя.10
Торги могут применяться при заключении любых договоров, направленных на продажу имущества (недвижимости, ценных бумаг, активов предприятий, а также прав - например, права на заключение договора и др.), исключая лишь договоры, совершение которых на торгах несовместимо с их сущностью. Так, торги непригодны для заключения договора дарения, издательского договора, договора о совместной деятельности .
Цель торгов состоит в выявлении их победителя, т.е. лица, предлагающего наилучшие для продавца (заказчика торгов) условия договора. Заключение договора с победителем торгов составляет обязанность продавца (заказчика торгов), неисполнение которой влечет за собой гражданско-правовую ответственность. В частности, победитель торгов вправе требовать понуждения уклоняющегося лица к заключению договора либо возмещения убытков, вызванных таким уклонением.
Относительно юридической природы торгов высказаны самые разные точки зрения. Формулируя концепцию юридической природы торгов, будем исходить, прежде всего, из положений законодательства, устоявшихся в теории гражданского права положений, выводов практики и рациональных мнений других авторов.
Не следует торги отождествлять с офертой, поскольку ГК РФ определяет оферту как адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, которое достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение11. Торги, в отличие от оферты, направлены на выбор одного или нескольких победителей, удовлетворяющих требованиям организатора, а не на заключение договора с каждым, кто примет предложение.
Рассматривая торги с целью заключить договор, приходим к выводу, что торги — это достаточно сложный механизм, включающий в себя действия многих лиц, в том числе односторонние сделки, договор на проведение торгов и основной договор, заключаемый по результатам торгов.
По своей юридической природе торги следует рассматривать с позиции непосредственных юридических последствий для субъектов этих действий, кроме того, торги также необходимо рассматривать с позиций того основного договора, который заключается на торгах.
Сложность торгов заключается в том, что в ходе торгов возникает ряд правоотношений с разными субъектами и разным содержанием (правами и обязанностями). На каждом из этапов торгов возникают различные правоотношения. Так, например, на первом этапе организации торгов (извещения о торгах организатора торгов) возникает одностороннее обязательство (пра-
10 См.: Гатаулина Л.Ф. Правовое регулирование организации и проведения торгов. Автореф. дисс. на соиск. уч. степ. к.ю.н. -Краснодар, 2007. С. 19.
11 См.: ст.435 ГК РФ.
воотношение) между организатором торгов и всеми отозвавшимися претендентами на участие в торгах организовать торги, регистрацию и рассмотрение заявки, определение круга участников.
При непосредственном проведении торгов возникает договорное правоотношение между организатором торгов и участниками. Исследовав данное обязательство, можно определить, что у организатора возникает обязанность провести торги, выявить победителя, подписать протокол по итогам торгов, а у участников возникает обязательство подписать протокол торгов, при чем только у одного из них - у победителя.
Торги как и другие гражданско-правовые отношения основываются на определенных принципах, основных началах. В российском законодательстве нет указания на основные принципы проведения торгов. В России, как мы уже отмечали, основные требования к проведению торгов установлены ст.ст. 447-449 ГК РФ. Исходя из этого, рассмотрим международные правила проведения торгов.
Так, в одном из исследований, посвященном теории основных международных принципов проведения торгов, определены пять их основных принципов: открытость, равноправие (гласность), экономичность, эффективность и ответственность 12 Анализ указанных принципов показывает их значимость для нашего исследования. Вполне возможно согласиться с этими международными принципами, признать их необходимыми для использования при проведении торгов в России.
Принцип открытости характеризуется тем, что у организатора торгов возникает обязанность опубликовать в СМИ объявление о проведении торгов. В случае проведения торгов на заключение сделки с земельным участком чаще всего выступает государственный или муниципальный орган, который обязан разместить указанную информацию в соответствующем журнале или газете.
Значение принципа открытости заключается в том, что принять в них участие могут любые, соответствующие условиям торгов участники. Нет заранее известных победителей торгов. Если источник опубликования определен, то все предполагаемые участники торгов могут ознакомиться с условиями проведения торгов.
В настоящее время законодателями предусмотрена возможность признать торги недействительными в случае, когда нарушен принцип открытости и информация о проводимых торгах не была опубликована в установленных средствах массовой информации. Для этого заявителю в случае нарушения необходимо обратиться в арбитражный суд для признания торгов недействительными.
С другой стороны, организатор торгов ограничен лишь изданием информации о проведении торгов в определенных источниках, он не обязан размещать объявление о торгах в других СМИ, помимо официального.
Принцип равноправия состоит в том, что все участники конкурса должны находиться в равных условиях. Организатор торгов не должен быть заинтересован в победе определенного участника, для этого необходимо предоставить условия участия в торгах одинаковые для всех участников.
Иногда организатор торгов идет по пути ограничения участников, участвующих в торгах. Например, устанавливаются такие условия, которым может соответствовать только один известно какой участник. Так до-
12 См.: Щетинский А. Тендеры - как становятся победителями // Консультант. 2005. №5. март.
пустим, что условием для участия в торгах на право заключения договора с земельным участком устанавливается победа в ранее проводимых соответствующих торгах.
Очень часто в ход идут все мыслимые методы и средства по протаскиванию «своего» победителя. Как обойти закон? Вариантов — масса. Изменяют время приема заявок. Например, в течение срока поступления предложений сначала определяют время приема с 9:00 до 13:00 по средам, а потом указывают иные часы приема или переносят их на другой день недели по каким-либо причинам (причем не один раз), благо закон это не запрещает.
Можно попросить «чужих» претендентов выслать копии заявок в электронном виде для «изучения собственными специалистами». В результате такого маневра заказчик заранее узнает, какие условия предлагает «непроходная компания».
В многоэтапных торгах намеренно «опаздывают» с извещением о проведении очередной части конкурса. Или просто требуют от неугодных фирм предоставления многочисленных справок: о неучастии в судебных разбирательствах, об отсутствии возбужденных дел о банкротстве. Проще говоря, добиваются, чтобы «чужак» устал доказывать, что он достойный кандидат.
Если все вышеперечисленные приемы не помогли, заказчик, бывает, прибегает даже к силовым методам: представителей «неудобной» организации не пускают на торги, поскольку им просто «забыли» оформить пропуск. В конкурсной же документации указывают в одном из требований обязательное их присутствие на процедуре вскрытия конвертов. Менее конфликтный вариант уловок — под каким-либо серьезным предлогом поменять место заседания конкурсной комиссии, не забыв вовремя оповестить «своего» победителя и чуть-чуть опоздать с уведомлением остальных компаний.
Не возбраняется и психологическое давление на нежелательных соперников. Оно особенно эффективно, когда неугодная организация остается единственным конкурентом «своего» участника. Заказчику нужно заставить «чужаков» оправдываться, начав на заседании конкурсной комиссии придираться по мелочам и раздувая тем самым скандал. Даже когда станет понятно, что нежелательная фирма ни в чем не виновата, ее репутация в глазах комиссии уже будет безнадежно испорчена. Если неоправданно облитый грязью участник торгов согласится пойти на компромисс, ему дадут небольшой лот. Чаще всего конкурсант идет на это, не желая начинать судебную волокиту, тем более что судебные разбирательства в России создают негативное мнение о компании.
Принцип экономичности означает, что в торгах должен победить тот участник, который предложит наиболее высокую цену. Однако не всегда речь идет о самой высокой цене. Очень часто выигрывает участник, предложивший оптимальное сочетание цены и значимости того проекта, который будет запускаться на выигранном земельном участке. Государственные и муниципальные заказчики должны быть заинтересованы в рациональном использовании земельного фонда.
Принцип эффективности необходим в том качестве, что организаторы торгов должны максимально с пользой для региона или поселения предоставить земельный участок на торгах. Кроме вырученных денежных средств также важно решение других задач, таких как создание новых рабочих мест, развитие инфраструктуры и благополучия граждан, живущих в данной местности.
Принцип ответственности предполагает то, что организаторы и участники торгов в случае нарушении законодательства должны отвечать за содеянное перед законом. Так, предоставляемые на торгах земельные участки необходимо использовать строго по их целевому назначению, так же как и полученные от проведения торгов денежные средства. Контроль за использованием земельных участков осуществляет Росприроднадзор, а за использование денежных средств - Министерство финансов совместно со Счетной палатой России. Приведем следующий пример применения принципа ответственности. Прокуратура Архангельской области возбудила уголовное дело по ст. 286 ч.1 (превышение должностных полномочий) в отношении мэра Новодвинска Михаила Юрьева. Суть правонарушения мэра Новодвинска - махинация с земельным участком в центре города. Юрьев в 20062007 гг. в нарушение правил, без проведения торгов и по льготной цене предоставил одной из коммерческих фирм города земельный участок под строительство торгового комплекса. При этом другие претенденты на получение земли были исключены. В результате действий мэра бюджету был нанесен ущерб в сумме более 5 млн. руб.1
В основе торгов лежит принцип состязательности. Но любая идея может быть вывернута наизнанку, когда за дело берутся неразумные чиновники. И речь идет не только о российских специалистах — даже поверхностный анализ зарубежной конкурсной практики не оставляет сомнений в том, что махинации в ходе торгов распространены во всем мире. Под махинациями в данном случае подразумевают любые действия ответственных за проведение торгов со стороны заказчика лиц, ведущие к тому, что фирму, выигравшую конкурс, определяют заранее по сугубо личным критериям, а все торги сводятся к «протаскиванию» данного участника на роль победителя торгов. Как показывает опыт, количество подобных интриг в государственных конкурсах выше, чем в торгах, организуемых коммерческими структурами. Связано это с тем, что в частных компаниях работают люди, во-первых, мотивированные на трудовую деятельность в таких фирмах, а во-вторых, понимающие, что в случае раскрытия их махинаций они не только потеряют нынешнее место службы, но и столкнутся с проблемами при поиске следующего.
В заключении отметим, что по своему характеру правоотношениям, возникающим в процессе организации и проведения торгов, присущи признаки гражданско-правовых правоотношений. Они характеризуются равенством участников, возможностью вступать в правоотношения по своей воле и усмотрению, приобретая при этом гражданские права и обязанности. Правоотношения, возникающие между организатором и победителем торгов, по своей природе имеют имущественный характер, в связи с тем, что они обеспечиваются задатком.
В итоге приходим к выводу, правоотношения, складывающиеся в результате организации и проведения торгов по своей юридической природе являются гражданско-правовыми отношениями, которые носят как организационно-правовой, так и имущественный характер.
13 http://www.polit.ru/1019.html
