CC BY
533
4. Кузнецов А. Транснациональные корпорации стран БРИКС//Мировая экономика и международные отношения. 2012. № 3. С. 3-11.
5. Alston P. International Trade as an Instrument of Positive Human Rights Policy// Human Rights Quarterly. Vol. 4. № 2. Spring 1982. Р. 29-41.
6. The Social Responsibility of Transnational Corporations. United Nations. New York and Geneva, 1999. 75 p.
7. ITUC Global Rights INDEX. The World's Worst Countries for Workers. International Trade Union Confederation. 2016. 90 р.
References
1. Osminin B.I. Transnational corporations and international law: abstract. dis. kand. the faculty of law. Sciences. M., 1983. 16 р.
2. International law/Wolfgang Graf Vitzthum etc. M., 2011. 1092 р.
3. Existing international law: in 3 t. / sost. Yu.M. Kolosov, E.S. Krivchikov. Vol. 1. M.: Yurayt info-Tronik Media, 1997.
4. Kuznetsov A. Transnational corporations in the BRICS countries//World economy and international relations. 2012. No. 3. Р. 3-11.
5. Alston P. International Trade as an Instrument of Positive Human Rights Policy// Human Rights Quarterly. Vol. 4. No. 2. Spring 1982. Р. 29-41.
6. The Social Responsibility of Transnational Corporations. United Nations. New York and Geneva, 1999. 75 p.
7. ITUC Global Rights INDEX. The World's Worst Countries for Workers. International Trade Union Confederation. 2016. 90 p.
УДК 349
Т.В. Волкова
ПОНЯТИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ: ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ*
Введение: богатые земельные ресурсы, которыми обладает Россия, при правильном распоряжении ими способны стать базой решения многих социально-экономических и политических проблем. В этой связи чрезвычайно важной является проблема эффективного управления земельными ресурсами. Цель: рассмотрение основных подходов к понятию управления земельными ресурсами. Методологическая основа: диалектика, абстрагирование, анализ, синтез, дедукция, логический, формально-юридический методы, метод межотраслевых юридических исследований. Результаты: проана-
© Волкова Татьяна Владимировна, 2017
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия), судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда; e-mail: [email protected]
© Volkova Tatiana Vladimirovna, 2017
Candidate of Law, Associate Professor, the Chair of Land and Ecological Law (Saratov State Law Academy), Judge of 12 Arbitral Appellate Court
* Работа выполнена при поддержке гранта РФФИ № 17-03-00509 по теме: «Правовые механизмы и процедуры защиты экологических прав: национальный и международный аспекты».
лизированы точки зрения как известных ученых, так и молодых исследователей; широкая и узкая трактовка сущности управления земельными ресурсами. На основе синтеза обоих подходов предлагается авторское определение исследуемого понятия. Вывод: управление земельными ресурсами можно определить как осуществляемую посредством права (юридических средств) деятельность исполнительных органов государства и местного самоуправления (а в широком смысле — всех государственных и муниципальных органов), направленную на упорядочение общественных отношений, объектом которых выступают земельные ресурсы.
Ключевые слова: земельные ресурсы, управление земельными ресурсами, использование земельных ресурсов, земельные отношения, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления.
T.V. Volkova
NOTION OF MANAGEMENT OF LAND RESOURCES: BASIC APPROACHES
Background: Russian rich land resources under the condition of their correct control can be the basis for the solution of many social-economic and political problem. In this regard the problem of effective management of land resources is very important. Objective: the author of the article supposes to search basic approaches to the notion of management of land resources. Methodology: dialectic, abstraction, analysis, synthesis, deduction, logical method, legalistic method, interbranch legal research. Results: the points of view of famous scientists as well as young researches are given. Wide and narrow interpretations of the essence of management of land resources are analyzed. On the basic of synthesis of both approaches the original definition of searching notion is given. Conclusions: management of land resources is the activity of executive state organs and organs of local self-government (and in the broad sense — of all state and municipal organs) directed to the organizing of social relations, connected with land recourses, implemented by legal means.
Key-words: land resources, management of land resources, usage of land resources, land relations, bodies of executive power, bodies of local self-government.
Россия всегда обладала богатыми земельными ресурсами, которые при правильном распоряжении ими могут стать базой решения многих социально-экономических и политических проблем. Поэтому вопрос управления земельными ресурсами сегодня, как и на протяжении всей истории развития нашей страны, продолжает оставаться одним из наиболее актуальных.
Необходимо отметить, что понятие «управление в сфере земельных отношений» достаточно обстоятельно исследовано как в учебной, так и в монографической юридической литературе. Приведем лишь некоторые определения, отражающие позиции наиболее известных специалистов в рассматриваемой сфере.
По мнению В.П. Балезина и Н.И. Краснова, управление земельным фондом представляет собой основанную на законе деятельность специально уполномоченных органов Советского государства по организации и обеспечению рационального использования земли, сохранению и улучшению ее качественных свойств [1, с. 45].
О.И. Крассов термином «управление в сфере использования и охраны земель» обозначает подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную
на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану [2, с. 173].
Е.С. Болтанова определяет управление земельными ресурсами как организующую деятельность компетентных органов исполнительной власти по обеспечению рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных отношений [3, с. 191].
Б.В. Ерофеев под государственным управлением землепользованием понимает организующую деятельность компетентных государственных органов исполнительной власти, целью которой выступает создание условий для рационального использования и охраны земель всеми обладателями земельных прав, независимо от форм собственности [4, с. 46].
В трактовке А.П. Анисимова управление земельным фондом — это исполнительно-распорядительная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленная на публично-правовое регулирование земельных отношений в Российской Федерации в целях обеспечения рационального использования и охраны земель [5, с. 55-56].
На основе анализа приведенных определений можно сделать вывод, что все они исходят из трактовки понятия управления в сфере земельных отношений через категорию деятельности. Тем не менее, несмотря на кажущееся единство мнений, обстоятельное изучение научной литературы свидетельствует о существенных разночтениях в трактовке отдельных, зачастую самых принципиальных, аспектов понятия управления в сфере земельных отношений, что препятствует формированию четкой, непротиворечивой концепции данного феномена.
Основная дискуссия, как это ни парадоксально, развернулась в отношении субъекта управления земельными ресурсами. В качестве такового чаще всего называется государство. Его главенствующее положение в этом вопросе никем не отрицается, более того, всячески подчеркивается. Так, С.А. Боголюбов отмечает, что государство несет ответственность за состояние земельных ресурсов, а следовательно, за их использование и охрану, в связи с чем государственным органам принадлежит ведущая роль в управлении земельным фондом [6, с. 130]. Основанием государственной «прерогативы» на управление земельными ресурсами Е.С. Болтанова считает право территориального верховенства, дающее ему возможность применять властные полномочия в целях обеспечения рационального использования и охраны земли вне зависимости от ее формы собственности [3, с. 242].
К субъектам управления земельными ресурсами иногда причисляют также органы местного самоуправления [5, с. 55], но не это стало поводом для разногласия ученых. Главный спорный момент заключается в том, какие государственные органы (органы местного самоуправления), а именно, принадлежащие какой ветви (ветвям) власти, осуществляют управление земельными ресурсами?
В этом вопросе четко выделяются две принципиально различные точки зрения. Согласно первой из них, которую разделяют О.И. Крассов, А.П. Анисимов, Б.В. Ерофеев, Е.С. Болтанова и другие, управление земельными ресурсами осуществляют исключительно исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. рассматриваемая деятельность — это деятельность исполнительно-распорядительная по своему характеру.
И.А. Иконицкая также отдает прерогативу деятельности по управлению земельными ресурсами исполнительным органам, отмечая при это, что данные органы при ее осуществлении, с одной стороны, содействуют участникам земельных правоотношений в претворении в жизнь их правомочий в отношении земельных участков (например, занимаясь правовым информированием, улучшением качества земель за государственный счет), с другой — выявляют земельные правонарушения и применяют меры юридической ответственности [7, с. 162].
Современные диссертационные исследования, предметно посвященные анализируемому феномену, имеют аналогичную направленность. Так, Г.Л. Землякова под государственным и муниципальным управлением в сфере использования и охраны земель предлагает понимать основанную на законе деятельность исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению максимально эффективного размещения различного рода объектов, необходимого для осуществления хозяйственной и иной деятельности, по индивидуализации земельных участков и обеспечению соблюдения законности их оборота, нацеленную на сохранение и восстановление земельных ресурсов [8, с. 13].
По мнению М.Д. Ворониной, анализируемое понятие представляет собой деятельность компетентных государственных органов исполнительной власти организующей направленности, обеспечивающую необходимые условия для использования и охраны земель всеми субъектами земельных правоотношений [9, с. 9].
й С.А. Габучева рассматривает государственное управление в сфере охраны
? и использования земель как практическое воздействие государства (в лице 3 уполномоченных органов исполнительной власти), осуществляемое в целях | формирования и индивидуализации земельных участков как объектов недвижи-i мого имущества, а также соблюдения обладателями земельных прав публично-| правовых требований к осуществлению земельных правомочий имущественного I характера [10, с. 66].
§ С.А. Чаркин в своем определении, не уточняя, какими именно органами
| государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется | деятельность по управлению земельным фондом, тем не менее, указывает на ее 'I исполнительно-распорядительный характер, что дает нам основания считать | его сторонником анализируемой позиции [11, с. 62-67].
| Представители второй точки зрения, в частности Ю.А. Тихомиров, высту-
s
пают против отождествления государственного управления с исполнительно-распорядительной деятельностью (деятельностью исключительно админи-g страции) [12, с. 84]. Об этом же говорит и Н.А. Сыродоев, называя в качестве § субъектов, осуществляющих управленческие функции, Федеральное Собрание | РФ и законодательные органы субъектов Федерации [13, с. 197]. | Определенное рациональное зерно в данной позиции, безусловно, имеется.
Отношения, объектом которых выступают земельные ресурсы, чрезвычайно многообразны. Земельные ресурсы позволяют удовлетворять потребности и интересы различных субъектов прежде всего и главным образом в процессе своего использования. При этом в России к тем или иным правовым формам землепользования причастно большинство граждан: это арендаторы, пожиз-266 ненные владельцы с правом наследования земель, владельцы садовых и дачных
участков, владельцы земель под собственными домами, фермеры и т.д. Таким образом, все они в том или ином виде выступают пользователями земельных ресурсов. При этом зачастую земельные отношения между частными лицами строятся без непосредственного, «видимого» участия государства.
Однако государство в принципе не может быть исключено из отношений, предметом которых выступают земельные ресурсы ввиду их особой общественной значимости. В каждом таком правоотношении так или иначе «присутствует» государственная воля, следовательно, и государственное управление. Иное дело, что в одних отношениях данное управление осуществляется прямо, непосредственно, в других — носит опосредованный, «завуалированный» характер. Государственное управление земельными ресурсами в общем плане означает, что государство устанавливает определенные правила (нормы), затрагивающие самые разнообразные аспекты их использования и охраны — в лице своих компетентных органов, которыми, исходя из такой трактовки, выступают не только исполнительные, но и представительные, а также в определенном смысле судебные органы.
Помочь разрешить спор о том, какие именно государственные органы осуществляют управление земельными ресурсами, может обращение к трактовке понятия управления в административном праве. Здесь принято различать государственное управление в узком и широком смысле. В узком, организационно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемой системой специальных государственных органов, которые так и ш
Вп
широком смысле госу- и
дарственное управление — это деятельность любых государственных органов а
всех ветвей государственной власти, поскольку общей целью и содержанием о
деятельности как всего государства в целом, так и любых его органов, является к
организация, упорядочение общественных отношений [14, с. 29-30]. о
п
Таким образом, определение субъекта (конкретных органов) управления зе- а мельными ресурсами зависит от подхода к толкованию термина «управление». в
е
Получается, что правы представители обеих изложенных точек зрения: при о узком понимании управления осуществлять данную деятельность в отношении ю
Т5
земельных ресурсов могут только исполнительные органы, при широком — в той |
или иной степени все органы публичной власти. И в последнем случае управление к
земельными ресурсами предстает в двух формах — (прямое) непосредственное а
управление (оно же управление в узком смысле слова) и опосредованное управле- |
ние, осуществляемое, в частности, посредством принятия нормативно-правовых ии
актов, регулирующих земельные правоотношения, защиты земельных прав №
граждан в суде и т.д. 1
Думается, универсальное определение управления земельными ресурсами )
должно отражать оба подхода, поскольку каждый из них достаточно обосно- 77 ван и практически значим. Итак, по нашему мнению, управление земельными ресурсами можно определить как осуществляемую посредством права (юридических средств) деятельность исполнительных органов государства и местного самоуправления (а в широком смысле — всех государственных и муниципальных органов), направленную на упорядочение общественных отношений, объектом
которых выступают земельные ресурсы, в целях обеспечения устойчивого по- 267
рядка их использования и охраны, необходимого для поддержания баланса частных и публичных интересов в обществе и эволюционного развития всех сфер человеческой жизнедеятельности.
Библиографический список
1. Советское земельное право: учебник / под ред. В.П. Балезина, Н.И. Краснова. М.: Юридическая литература, 1986. 304 с.
2. Крассов О.И. Земельное право: учебник. М.: Юристъ, 2000. 624 с.
3. Болтанова Е.С. Земельное право: учебник. М.: РИОР, 2009. 553 с.
4. Ерофеев Б.В. Земельное право России: учебник. 9-е изд., перераб. М.: Юрайт-Издат, 2004. 656 с.
5. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чаркин С.А. Земельное право России: учебник для академического бакалавриата. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2014. 433 с.
6. Земельное право: учебник для вузов / под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2008. 400 с.
7. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: учебник. М.: Юристъ, 1999. 248 с.
8. Землякова Г.Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления в сфере использования и охраны земель: проблемы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016. 449 с.
9. Воронина М.Д. Конституционно-правовые основы государственного управления в области использования и охраны земель в Российской Федерации: дис.
й ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. 258 с.
? 10. Габучева С.А. Понятие государственного управления в сфере охраны и
3 использования земель // Российская юстиция. 2008. № 2. С. 64-66. » 11. Чаркин С.А. О некоторых проблемах теории управления земельным фондом
i // Современное право. 2012. № 9. С. 62-67.
I 12. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М.:
I Юридическая литература, 1968. 199 с.
¡ 13. Сыродоев Н.А. Земельное право. Курс лекций: учебное пособие. М.: Про-
£ спект, 2009. 368 с.
I 14. Конин Н.М., Маторина Е.И. Административное право: учебник для бака-
I лавров. М.: Юрайт, 2014. 574 с.
i
01 ш
I References
1. Soviet land law: textbook / ed. ву V.P. Balezin, N.I. Krasnov. M.: Yuridiches-
I kaya literatura, 1986. 304 p.
I 2. Krassov O.I. Land law: textbook / O.I. Krassov. М.: Yurist, 2000. 624 p.
| 3. Boltanova E.S. Land law: textbook / E.S. Boltanova. М.: Rior, 2009. 553 p.
1 4. Erofeev B.V. Land law of Russia: textbook. 9 edition, modified. М.: Yuriat-
i Izdat, 2004. 656 p.
m i
5. Anisimov A.P., Ryzhenkov A.Ya., Charkin S.A. Land law of Russia: textbook for academic bachelors. 4 edition, modified and added. М.: Yuriat, 2014. 433 p.
6. Land law: textbook for universities / ed. by S.A. Bogolubov. 4 edition, modified and added. М.: Prospect, 2008. 400 p.
7. Ikonickaya I A. Land law of the Russian Federation: textbook. М.: Yurist, 268 1999. 248 p.
8. Zemlyakova G.L. Forming of cadastral information about land plots as the basis of the management in the sphere of land using and security : dis. ... Doctor of Law. M., 2016. 449 p.
9. Voronina M.D. Constitutional-legal basis of state management in the sphere of land using and security in the Russian Federation : dis. ... Candidate of Law. Chelyabinsk, 2010. 258 p.
10. Gabaucheva S.A. The notion of state management in the sphere of land security and using // Russian justice. 2008. № 2. P. 64-66.
11. Charkin S.A. About some problems of the theory of land fund // Modern law. P. 62-67.
12. Tihomirov Yu.A. Power and management in socialist society. M.: Yuridiches-kaya literatura, 1968. 199 p.
13. Syrodoev N.A. Land law. Course of lectures: textbook. M.: Prospect, 2009. 368 p.
14. Konin N.M., Matorina E.I. Administrative law: textbook for bachelors. M.: Yuriat, 2014. 574 p.
CD П) О
T3 ÛJ —I
о
го
о
X
О Se
О
о g
ÛJ
тз
0 —
го П>
1 I О Se
5
тз s Д
s
X ф
о
X
о
Se а ж ш Д
Ф §
ю (Л
)
2 О 7
