CC BY
104
message service — служба коротких сообщений). Новейшие технологии и аппаратура, уже поступившие в распоряжение полиции, призваны обнаружить и наказать тех, кто посредством sms рассылает скабрезные шутки, угрозы, занимается шантажом или вымогательством. Также наказание грозит авторам рассы-лок, поощряющих азартные игры.
Первое подразделение sms-полиции создано в провинции Ляонин. Если китайская полиция действительно справится с этой работой (по некоторым данным, число пользователей сотовой связи в КНР превышает 207 млн человек), российским правоохранительным органам будет нелишне перенять такой опыт.
Таким образом, использование передовых научных достижений в расследовании преступлений состоит в развитии специальных компьютерных систем, оказывающих помощь в расследовании, таких как система автоматического определения данных о транспортном средстве по его номеру; использовании фотографического банка данных о подозреваемых; усовершенствовании процесса опознания и освидетельствования преступника, например при помощи
идентификации по микрочастицам и анализа ДНК, и других научных достижений.
1 См. об этом, например: Тактика / Под ред. В.Г. Резни-ченко. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1987. С. 8; Раку-шин П.А. Тактические основы охраны общественного порядка органами внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Академия МВД СССР. М., 1982. С. 12; Белкин Р.С., Лифшиц Е.М. Тактика следственных действий. М., 1997. С. 3.
2 См., например: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 2007. С. 554.
/ Пер. А.Ю. Манцурова. Приказ Министерства общественной безопасности КНР № 53 от 01.06.2000 г. «Об утверждении внутреннего Устава Народной полиции Китая».
4 См. http://wwwmps.gov.cn/n16/index.html / Пер. А.Ю. Манцурова. Официальный сайт Министерства общественной безопасности КНР.
5 См. http://www.mps.gov.cn/n16/index.htm3 / Пер. А.Ю. Манцурова. Официальный сайт Министерства общественной безопасности КНР.
ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ СОВРЕМЕННОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
С.П. МАТВЕЕВ,
начальник кафедры гражданского, трудового и финансового права
Воронежского института МВД России, кандидат юридических наук, доцент
Аннотация. Статья посвящена проблемам правового обеспечения социальной защиты государственных служащих. В словарях отсутствует понятие правового обеспечения. Анализируются точки зрения ученых о содержании правового обеспечения, высказывается позиция по существу понятия правового обеспечения социальной защиты государственных служащих.
Ключевые слова: социальная защита, социальные ожидания, социальное обеспечение, государственные служащие.
CONCEPT, NATURE AND CONTENT OF MODERN STANDARD LEGAL PROVISION OF SOCIAL SECURITY OF GOVERNMENT EMPLOYEES
S.P. MATVEEV,
the chief of chair of the civil, labour and financial right of the Voronezh institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the candidate of Law Sciences, the senior lecturer
The summary. Research article deals with legal issues for social protection of public servants. Currently at the official level, explanatory dictionaries is no concept of legal security. The article analyzes the point of view of scientists about the content of legal support, expressed its own position on the merits of the legal concept of social protection of public servants.
Key words: social protection, social expectations, social welfare, public-relations.
Среди совокупности важнейших элементов проводимой в государстве административной реформы все большее внимание на правотворческом, законодательном, научном уровне уделяется вопросам модернизации правового статуса государственных служащих. Проблема укрепления правового статуса государственных служащих имеет общенациональное значение.
Легитимность деятельности государства и его аппарата на уровне общественного сознания является необходимым условием решения стоящих перед государством задач. Формирование и укрепление правового статуса государственных служащих должно иметь своим следствием повышение качества кадрового состава, развитие позитивной мотивации труда этой категории работников. В то же время высокомотивированная государственная служба в сочетании с качественно продуманным правовым статусом будет способствовать снижению уровня коррумпированности среди чиновников.
Однако состояние законодательства, регулирующее функционирование государственного аппарата, в том числе в области правового статуса чиновников, далеко от завершения. Основные направления развития института государственной службы определены в федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. Несмотря на предпринимаемые меры, комплексная оценка общего состояния правового статуса государственных служащих, характера их отношений с государством и гражданским обществом свидетельствует о наличии множества проблем.
Государство не всегда своевременно защищает своих служащих. В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» один из трех видов государственной службы — правоохранительная. Так, государственные служащие — сотрудники милиции на основании ст. 29 Закона РФ «О милиции» подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств соответствующих бюджетов, а также средств, поступающих в специальные фонды на основании договоров от организаций. При наступлении страхового случая наряду с пенсией им полагается выплата денежной компенсации в размере, превышающем сумму назначенной пенсии, за счет средств соответствующего бюджета либо средств организаций, заключивших с милицией договоры. Кажущаяся понятной диспозиция нормы и ее императивность на
первый взгляд не вызывают сомнения. Вместе с тем ст. 29 стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 2009 г. зафиксировано следующее: признать не соответствующей Конституции РФ, ее ст. 7, 19 и 39, ч. 4 ст. 29 Закона РФ «О милиции» в той мере, в какой она во взаимосвязи со ст. 1084 ГК — по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, — позволяет правоприменительным органам отказывать в выплате ежемесячной денежной компенсации сотрудникам милиции в возмещение вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья в связи с осуществлением ими служебной деятельности, исключающим для них возможность дальнейшего прохождения службы, при отсутствии виновных противоправных действий ОВД, других государственных органов и их должностных лиц. Справедливое решение Конституционного Суда РФ, безусловно, поднимает выше авторитет столь уважаемой судебной инстанции. Однако вызывает недоумение факт, что сотрудники милиции, потерявшие здоровье при исполнении служебных обязанностей, защищая законность и правопорядок, декларированный государством, вынуждены судиться с государством, отстаивая свои законные права.
Как справедливо отмечает А.О. Мальковская, «формирование системы государственных гарантий гражданских служащих, взаимосвязанной с результатами их служебной деятельности, является необходимым условием для создания эффективной гражданской службы с целью привлечения и закрепления на государственной службе молодых и высококвалифицированных специалистов»1.
На современном этапе процесс государственного строительства, включая в себя состояние и перспективы института государственной службы, сталкивается с проблемами. «Длящаяся нерешенность проблем государственной службы является причиной ее низкой эффективности, недостаточной гибкости и приспособленности к решению задач развития гражданского общества и рыночной экономики, невосприимчивости к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения государственных органов и стимулирования профессиональной деятельности государственных служащих»2.
Государственные служащие, являясь представителями публичной власти, наделены соответствующим правовым статусом, их деятельность регламентирована законодательством. Эффективность и результа-
тивность функционирования государственного аппарата зависят от степени совершенства регулирующего воздействия норм права. Регулятивная функция права важна для воздействия на процесс государственного управления. Многомерность регулирующего воздействия норм права на отношения в обществе, сознание людей, историю развития общества отражает сложный и комплексный характер феномена права. Сами по себе правовые нормы, зафиксированные, но не обеспеченные возможностью применения принудительной силы государства, не смогут влиять на психологию субъектов и соответственно их поведение. Главное назначение права состоит в его регулирующем воздействии на общественные отношения.
Под правовым регулированием понимается одна из форм действия права, посредством реализации функции государства направленная на установление формальных границ дозволенного поведения участников общественных отношений. Правовое регулирование социальной защиты государственных служащих — это воздействие государства с помощью норм права на общественные отношения, участниками которых выступают либо могут выступать государственные служащие, с целью оптимизации их правового статуса в области гарантирования социальных прав.
Суть правового обеспечения социальной защиты государственных служащих необходимо рассматривать на основе отграничения от такого процесса, как реализация норм права, в частности регулирующих функционирование государственной службы, статус государственных служащих, их социальную защиту. Необходимо различать правовое обеспечение и реализацию норм права, поскольку эти правовые конструкции тесно связаны и представляют собой элементы единого процесса, оказывающего регулирующее воздействие на индивидов и правовые отношения. В.А. Козбаненко, рассматривая систему правового обеспечения гражданской службы, полагает необходимым выделять две базовые ее части — правоформирование и правореализацию3.
Субъектами правоприменительной деятельности выступают государственные служащие. Их труд представляет собой специфический вид деятельности, регулируется в особом порядке, носит обеспечительный характер применительно к функционированию государства и, соответственно, находится под особой охраной государства.
Нормотворческая деятельность государства, с одной стороны, и правоприменительное управленческое воздействие на общественные процессы — с другой, позволяют поддерживать сбалансированное состояние общества, ориентированное на учет господствующих в нем интересов. Результативная деятельность государства, направленная на осуществление регулирующей функции, невозможна без соз-
дания кадрового потенциала управления. Успешное выполнение задачи формирования кадрового аппарата государственной службы невозможно без совершенствования и укрепления правового статуса государственных служащих.
Как справедливо отмечает А.А Гришковец, «практика правовых демократических государств убедительно показывает, что создать эффективную государственную службу невозможно без хорошо проработанной, научно обоснованной концепции. В свою очередь, такая концепция должна строиться на анализе существующих проблем правового регулирования и организации государственной службы, использовании, с учетом отечественной специфики, лучшего зарубежного опыта, а также русского дореволюционного опыта»4.
Среди других проблем, относящихся к кадровому обеспечению государственного аппарата, следует выделить недостаточный уровень социальной защищенности и социальной защиты государственных служащих.
Социальная защита государственных служащих, как и любой объект правового регулирования, нуждается прежде всего в совершенной правовой основе. Правовая база, на основе которой происходит правовое регулирование социальной защиты населения, в том числе государственных служащих, находится в стадии реформирования. Нормативные акты содержат нормы, направленные на социальную защиту, и в определенном смысле выполняют регулирующее воздействие на соответствующие отношения. Вместе с тем желаемые правовые последствия юридического воздействия норм могут быть достигнуты в случае срабатывания дополнительного механизма, являющегося необходимым связующим звеном между правовой системой, субъектами и объектами правового регулирования.
В специальной литературе в качестве такого механизма называется нормативное правовое обеспечение. В.А. Козбаненко отмечает: «Недостаточно подготовить и принять закон, издать указ или выпустить постановление, распоряжение, приказ. Мало довести их до сведения адресатов. Чтобы они имели действительную реализуемость, необходима система мер, обеспечивающих исполнение законодательства в широком смысле. Именно отсюда возникает потребность в правовом обеспечении»5.
Термин «правовое обеспечение» до настоящего времени не определен на правовом уровне. Его природу, содержание можно рассматривать на примере теоретических изысканий в области юриспруденции. Многообразие общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, предполагает множественность объектов правового обеспечения, что подтверждается научными исследованиями. Так, Ю.А. Тихомиров, анализируя содержание правового обеспечения управления, осуществляемого государ-
ственными органами, выделяет следующие элементы:
® издание правовых актов с учетом общественных потребностей;
® изучение правовых актов всеми работниками при вступлении в должность и в процессе их деятельности;
правовое воспитание и правовая пропаганда как средства повышения правовой культуры и профессиональной квалификации работников;
правильное применение юридических норм для оптимального решения задач управления;
анализ практики применения законодательства, правовых актов;
контроль над соблюдением законности, предотвращение и устранение ее нарушений, применение поощрительных или наказательных мер воздействия к должностным лицам;
совершенствование законодательных и иных актов, изменение, отмена устаревших6.
В исследованиях, посвященных управлению персоналом в рамках трудовых отношений, под правовым обеспечением системы управления персоналом понимается использование средств и форм юридического воздействия на органы и объекты управления персоналом с целью достижения эффективной деятельности организации. Правовое обеспечение системы управления персоналом включает в себя:
соблюдение, исполнение и применение норм законодательства в области труда, трудовых отношений;
разработку и утверждение локальных нормативных и ненормативных актов организационного, организационно-распорядительного, экономического характера;
подготовку предложений об изменении действующих или отмене устаревших и фактически утративших силу нормативных актов, изданных в организации по трудовым, кадровым вопросам7.
Рассматривая административно-правовое обеспечение социальной защиты сотрудников ОВД, Н.Д. Кочеткова полагает, что элементами такого обеспечения являются «финансирование деятельности МВД России, включая осуществление контроля за исполнением выделяемых денежных средств; обеспечение сотрудников жильем; медико-социальное обеспечение и как административно-правовое средство — право сотрудников на судебную защиту в случае нарушения законодательства по социальному обеспечению»8.
Анализируя правовое обеспечение федеральных органов государственной власти, отмечая его комплексный характер, В.В. Дралов обоснованно утверждает, что «содержание правового обеспечения в данном понимании составляют не только правовые нормы и процесс их формирования, но весь
диапазон правовых феноменов различных уровней, выступающих в качестве юридических инструментов решения задач, стоящих перед федеральными органами государственной власти. Иными словами, перед нами, помимо юридических норм и нормотворчества, — индивидуальные правовые предписания и правоприменение, юридические знания и процесс их получения, правопорядок и соблюдение нормативных предписаний, предстающие в качестве правовых феноменов, способствующих решению социально значимых задач. Правовое обеспечение федеральных органов государственной власти есть комплекс специальных мер, средств и способов, обладающих юридическим содержанием и нацеленных на регулирование организации и функционирования данных органов»9.
В широком и узком смысле понимает содержание правового обеспечения В.А. Козбаненко: «Правовое обеспечение в широком смысле охватывает всю совокупность социально-правовых элементов и весь процесс выработки юридически значимых мер (средств, приемов и способов) и использования их в практической деятельности субъектов права по воздействию на предмет юридической регуляции для достижения фактических результатов в конкретной сфере общественных отношений... В более конкретном (узком) смысле правовое обеспечение есть система законодательных, иных нормативных и прочих актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов права в конкретных сферах общественной жизни. Правовое обеспечение в таком понимании во многом совпадает с понятием правового регулирования». Позитивно воспринимая широкое понимание правового обеспечения, тем не менее вряд ли можно согласиться с «конкретным (узким)» толкованием этого явления, а именно, отождествлением только с «системой законодательных, иных нормативных и прочих актов, регулирующих организацию и деятельность субъектов права в конкретных сферах общественной жизни», так как под системой законодательных и иных актов в теории права понимают правовую систему. Но, как справедливо указывает В.А. Козбаненко, «для того, чтобы нормы права действовали, они должны быть обеспечены соответственными механизмами их реа-лизации»10. В качестве такого механизма выступает правовое обеспечение.
Нормы права как структурные элементы позитивного права в отличие от норм естественного права в большей мере нуждаются в обеспечительных мероприятиях. Характеризуя позитивное право, С.С. Алексеев обоснованно предполагает: «.права и обязанности людей, их объединений, социальных образований поддерживаются не только и не столько общественным мнением, не только и не столько привычкой и возможностью признания «греха», «недостойного поведения» и т.д., но прежде всего общественным (публичным) авторитетом государствен-
ной власти, мерами юридической ответственности, силой государственного принуждения»11.
Таким образом, существует тесная связь и взаимообусловленность правовых конструкций «правовое регулирование», «реализация норм права», «правоприменение», «правовой режим», «правовое обеспечение». Каждое из этих правовых явлений (в данном случае термин «явление» понимается как проявление сущности)12 занимает свое место в сложном, многокомплексном процессе правового воздействия, субъектом которого выступают государство, его органы, компетентные лица, а объектом — общественные отношения. Комплексное применение этих правовых конструкций позволяет синтезировать эффективное правовое воздействие на разные по своему характеру отношения.
Правовое обеспечение как один из элементов процесса правового воздействия выполняет свою роль организующего механизма, позволяющего реализовать правоприменительную деятельность государственных органов, должностных лиц. Поскольку правоприменительная деятельность осуществляется на основе совокупности правовых норм, объединенных в отрасли, правовое обеспечение может дифференцироваться по отраслевому признаку. Логично выделить, например, обеспечение административно-правовое, уголовно-правовое, гражданско-правовое, конституционно-правовое. Дифференциация правового обеспечения необходима для понимания природы нормативного правового обеспечения социальной защиты государственных служащих, поскольку социальная защита этой категории лиц представляет собой комплексную правовую среду, в которой осуществляется правовое воздействие, основанное на нормах разных отраслей права (права социального обеспечения, административного права, конституционного права, жилищного права).
Правовое обеспечение социальной защиты государственных служащих обладает следующими признаками, отражающими его сущность:
это динамический процесс, основанный на активных действиях его субъектов;
® правовой основой такого процесса выступают нормы разных отраслей права, вследствие чего он имеет комплексный характер;
представляет собой систему средств, способов, мер, носящих обеспечительный характер;
обеспечительные меры носят юридический характер;
обеспечительные меры защищены возможностью применения юридической ответственности;
обеспечительные меры носят высокомотивированный характер, обусловленный значимостью цели правового обеспечения для государства, публичного управления и гражданского общества.
Правовое обеспечение социальной защиты государственных служащих — это комплексная система ме-
роприятий, включающая в себя нормотворческий процесс, направленный на подготовку и создание норм права в области социальной защиты государственных служащих; формирование и повышение правовой культуры граждан, имеющее своим результатом позитивное осознание государственной правовой и социальной политики; правоприменительную деятельность государственных органов и должностных лиц.
Правовое обеспечение — это динамический процесс, являющийся сопутствующим в массиве средств правового воздействия на общественные отношения. Так же, как и применение права, правовое обеспечение основано на активном поведении его субъектов. Юридической основой правового обеспечения государственных служащих выступают нормы нескольких отраслей права, придавая ему комплексный характер. Существенным элементом правового обеспечения социальной защиты государственных служащих является повышение уровня правовой культуры населения, цель которого состоит в том, чтобы сформировать легитимное отношение к социальной политике государства применительно к государственным служащим.
Одностороннее повышение заработной платы работникам государственного аппарата на фоне общего снижения уровня жизни населения приведет к социальным конфликтам. Государственные мероприятия в области социальной защиты государственных служащих должны иметь взвешенный, глубоко продуманный, прозрачный для населения характер. Позитивная оценка такой политики может быть сформирована благодаря повышению общей культуры населения и правовой культуры в частности. Социальной базой формирования кадрового корпуса государственного аппарата выступает то же самое гражданское население. Следовательно, высокий уровень правовой грамотности положительно повлияет на квалификационные качества потенциальных государственных служащих.
Содержание современного нормативного правового обеспечения социальной защиты государственных служащих составляют взаимосвязанные и взаимообусловленные элементы, представляющие собой систему юридически значимых действий, основанных на правовых актах. К числу элементов нормативного правового обеспечения социальной защиты государственных служащих относится юридически значимая деятельность. Под такой деятельностью понимается не только непосредственное применение и реализация действующих норм права в сфере социальной защиты, но и предшествующая такому процессу правотворческая деятельность уполномоченных субъектов.
Важную роль при этом играют научные идеи, направленные на совершенствование законодательства в области:
® социального обеспечения, поскольку нормы этой отрасли права в настоящее время составляют юридическую основу социальной защиты населения;
административного законодательства, регламентирующего вопросы прохождения государственной службы;
® трудового законодательства, например для использования аналогии права, современных достижений либо прогрессивных технологий в регулировании отношений между работодателями и работниками;
жилищного законодательства по вопросам удовлетворения жилищных потребностей государственных служащих;
конституционного права, поскольку государственные служащие, хотя и ограничены в рамках международного и национального законодательства в правах, тем не менее выступают носителями общегражданских прав и обязанностей.
Как справедливо отмечает А.В. Гусев, «законодательство может устанавливать особые правила и процедуры реализации некоторых из этих прав (таких, как право на защиту от безработицы, на объединение для защиты своих профессиональных интересов, на участие в установлении условий труда, на социальное обеспечение), но при этом их объем и общий уровень гарантий реализации не должен снижаться. Международная организация труда исходит из принципов умеренности в установлении особенностей труда на государственной службе, дифференцированного подхода к тем или иным категориям служащих, недопустимости произвольного и несоразмерного ограничения их прав»13.
Правотворческая деятельность связана с правовым сознанием и правовой культурой. «Правосознание — это сложное явление, совокупность представлений и чувств, выражающих не только знание права, но и отношение к нему, уважение к нему, как к социальной ценности, а также усвоенность навыков правового положительного поведения»14. Сформированные качества личности, отражающие уровень правового сознания, также необходимы для участия в процессе правотворческой деятельности, как и правовая культура.
Высокую оценку правовой культуре дает А.Б. Вен-геров: «Правовая культура характеризует уровень правосознания, включает степень знания права, на
которое опираются исполнительная власть, должностные лица, характеризуется она и интенсивностью убеждений в ценности права»15. Сформированные на основе правового сознания и правовой культуры правоведческо-личностные качества граждан важны для достижения целей нормативного правового обеспечения социальной защиты государственных служащих.
1 Мальковская А.О. Повышение результативности труда государственных гражданских служащих как основная задача реформирования государственной гражданской службы // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте РФ. 2009. № 3. С. 16.
2 Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): Моногр. М., 2002. С. 6.
3 Там же. С. 27.
4 Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Ч. 1: Гарантии, предоставляемые государственным служащим: правовые и организационные проблемы: Моногр. М., 2002. С. 3.
5 Козбаненко В.А. Указ. соч. С. 19.
6 См.: Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М., 1987. С. 8.
7 URL: http://www.persona-nova.ru/article33.html.
8 Кочеткова Н.Д. Административно-правовое обеспечение социальной защиты сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9.
9 Дралов В.В. Правовое обеспечение федеральных органов государственной власти: понятие и сущностная характеристика. URL: http://chinovnik.uapa.ru/modern/article. php?id=470.
10 Козбаненко В.А. Указ. соч. С. 22, 23, 19.
11 Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия: Некоторые тенденции мирового правового развития — надежда и драма современной эпохи. М., 2000. С. 13.
12 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1984. С. 793.
13 Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: Автореф. . д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 10.
14 Абдулаев М.И., Комаров С.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. СПб., 2003. С. 430.
15 Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник; 3-е изд. испр. и доп. М., 2006. С. 571.
