CC BY
245
С.П. Матвеев,
кандидат юридических наук, доцент
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ FORMATION AND DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF SOCIAL PROTECTION OF THE STATE EMPLOYEES
Статья посвящена актуальной проблеме, относящейся к организации государственной службы в Российской Федерации. Государственные служащие обладают особым правовым статусом, закрепленным, в основном, в нормах административного права. В то же время социальная защита государственных служащих не имеет системного характера. Вопросы социальной защиты государственных служащих сводятся в основном к пенсионному обеспечению и регламентируются общим законодательством. Автор обосновывает идею формирования правового института социальной защиты государственных служащих в административном праве, основываясь на историческом примере.
Research paper deals with an urgent problem relating to the organization of public service in Russia. Public servants have a special legal status, enshrined, mainly in the norms of administrative law. At the same time, social protection ofpublic servants do not have a systemic nature. Questions of the social protection ofpublic servants reduced mainly to pensioners secure and regulated by general legislation. The author substantiates the idea offorming the legal institution of social protection of public servants in administrative law, founding on history example.
Одним из мотивов принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году, как указано в преамбуле, являлось стремление многонационального народа к возрождению суверенной го -сударственности России, утверждению незыбле -мости ее демократической основы [1. — С.1].
Государственное строительство как один из элементов прогрессивного развития общества неразрывно связано с национальной идеей суве -ренной государственности. В свою очередь, определяющим обеспечительным фактором национального суверенитета выступает государство, которое возникает и развивается согласно общественным законам, на основе национальных традиций и догм. В различные периоды развития человечества отношение к государству на уровне философских, религиозных, правовых учений, а также на уровне легитимной оценки гражданско -го общества не являлось однозначным — от идей божественного происхождения государства и права до противопоставления государства граж -данскому обществу. Однако, независимо от сте -пени развития, исторической эпохи, географического расположения, климатических условий, социальных и экономических факторов, непременным атрибутом государства выступает государственный аппарат. Являясь основным инструментом государства, государственный аппарат
функционирует на основе реализации государственной службы. «Государственная служба — важнейший административно-правовой инсти -тут, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль «локомотива», предназначенного для обеспечения «движе -ния» государственного управления» [2]. Фунда -ментальный характер государственной службы может быть определен через ее сущностные ха -рактеристики, как явления многопланового, не ограниченного только правовыми пределами. В связи с этим Ю. Н. Старилов обоснованно утверждает, что «государственная служба также вы -ступает как социально-политическая, политико-философская, социологическая категория» [3]. Безусловно, признавая определяющим правовой аспект государственной службы, нам хотелось бы отметить и другую сущностную характери-стику такой службы в демократическом, правовом государстве, а именно — ее этико -гуманистический характер. Анализ государственной службы как этико-гуманистической кате -гории имеет важное значение для нашего иссле -дования, так как социальная защита государственных служащих в том числе базируется на таких человеческих ценностях, как гуманизм, моральная ответственность, нравственность. Государственная служба — это служение прежде все -
го обществу от имени государства, которое не может существовать само для себя, изолирован -но от гражданского общества. С другой стороны, выступая представителями государства, реализо -вывая его функции в интересах общества, государственные служащие, во-первых, наделены особым правовым статусом, а во-вторых, сами являются представителями этого же общества и, соответственно, нуждаются в защите в процессе выполнения государственно-служебных обязан -ностей, при завершении служебной деятельности и выходе на пенсию, при наступлении страховых случаев. Как справедливо отмечает В.М. Манохин : «Служение закону — требование, основа служебной деятельности не общего характера, а имеющее четко конкретную направленность, которая призвана обеспечить общее верховенство закона, недопустимость его подмены, его святость в первую очередь для служащего, а потом уже для других членов общества» [4]. Соответственно, сама государственная служба строго регламентирована законодательством, одним из принципов которого является гуманизм. Термин «гуманизм» означает «человечность в общественной деятельности, в отношении к людям» [5]. В другом источнике мы можем увидеть следую -щее определение гуманизма: «совокупность
взглядов, признающих высокое общественное призвание человека; признание прав человека на проявление своих способностей, свободное развитие личности; забота о благе человека, уважение к его достоинству» [6].
Принцип гуманизма права определяет суть регламентируемых им взаимоотношений между отдельным гражданином, гражданским обществом и государством. Природа этих отношений строится на основе идей гуманизма, накоплен -ных на протяжении истории человечества. Н.И. Матузов, А.В. Малько характеризуют принцип гуманизма следующим образом: «гуманизм, означающий, что Конституция и законы должны закреплять права и свободы человека и гражда -нина, запрещать различные деяния, посягающие на человеческое достоинство» [7]. В правовом демократическом государстве достижение цели
— построения гармоничного, высокоразвитого общества — невозможно без регулирующего воздействия правовой системы, опирающейся на принцип гуманизма. Принцип гуманизма ярко выражен в статье 2 Конституции Российской Федерации: « Человек, его права и свободы яв -ляются высшей ценностью. Признание, соблю-дение и защита прав и свобод человека и граж -данина — обязанность государства» [1. — С.2]. Реализовывая конституционные нормы, государственная служба, являющаяся проводником государственных идей, аналогичным образом должна соответствовать принципам регламенти-
рующих ее норм права. Государственные слу -жащие, несмотря на наличие у них особого правового статуса, обязаны строить свои отношения с гражданами с учетом уважения прав личности, соблюдая этические нормы. Например, в США этические рамки государственной службы уста -навливает Кодекс этики правительственной службы США, где, в частности, закреплено, что государственный служащий обязан «не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный слу -жащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должно -сти»; «никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения лич -ной выгоды», «соблюдать эти принципы, созна -вая, что государственная должность является выражением общественного доверия» [8]. Провозглашая указанные принципы, законодатель стремится, во-первых, достигну ть повышения эффективности государственной службы, во -вторых, защитить престиж государства. В России также большое внимание уделялось нравственно-этическим качествам государственных слу -жащих. « Важным принципом государственной
службы являлась «верность службе», защита чиновниками государства, полное подчинение го -сударственной дисциплине, а не интересам и дисциплине отдельной партии или общественной ассоциации. Этика российской государственной службы формировалась вместе со становлением законодательства о ней и практикой государственно-служебных отношений. Моральные качества чиновника считались важнейшим крите-рием поступления на государственную службу и продвижения по ней. Многочисленные нор -мативные акты устанавливали в качестве обя-занности для чиновников соблюдение норм морали» [9. — С.227].
Государственная служба как этикогуманистическая категория может быть рассмотрена также с позиции взаимоотношения государственных служащих и государства. Государственные служащие не только реализовывают функции государственных органов, но и выступают субъектами государственно -служебных
отношений. В связи с этим на правовом уровне сформирована нормативная база, закрепляющая особый правовой статус государственных слу -жащих. На теоретическом уровне вопросам государственной службы уделяется серьезное внимание. Исследуются понятийный аппарат государственной службы, проблемы правового регули -рования, перспективы реформирования, правовой статус государственных служащих, вопросы ответственности государственных служащих, оплата их труда, место правового регулирования
государственной службы в системе и структуре административного права. Так, Ю.Н. Старило -вым вполне обосновано ставится вопрос о необходимости выделения в структуре административного права подотрасли «служебное право» [10]. Нормы, предметом регулирования которых является государственная служба, по мнению автора, обладают необходимыми атрибутивными свойствами, позволяющими ассоциировать их с понятием «подотрасль права». Одним из важ-нейших признаков государственной службы яв-ляется ее публичный характер, поскольку рассматриваемая служба выступает связующим зве -ном между государством и гражданским обществом. Современное публичное служебное право, представляющее собой систему правовых норм, условно может быть структурировано в виде правовых институтов. В частности, Ю.Н. Стари -лов полагает, что «в праве публичной службы (служебном праве) можно выделить две части:
1) систему правовых норм, устанавливающих правовой статус особых государственных слу -жащих, имеющих специальные полномочия (которые в действующем в России праве государственной службы имеют должностные лица);
2) систему правовых норм, регламентирующих правовой статус обычных государственных служащих и представителей технического пер -сонала, работающих на государственной служ -бе» [9. — С.618].
В качестве обязательной части служебного права по нашему мнению, должна быть сформирована группа норм, регулирующих социальную защиту государственных служащих.
Вопросы социальной защиты государственных служащих представляют собой специфический, имеющий свою историю и традиции объект исследования. С момента появления государства лица, находящиеся на государственной службе, наделялись особым правовым статусом. Совокупность полномочий, льгот и привилегий чиновников определялась конкретными историческими условиями, политическим режимом, экономическим уровнем развития государства. Неизменной оставалась поощрительная политика государства применительно к тем гражданам, которые состояли на разных видах государственной службы. Стимулирование государствен -ной службы осуществлялось различными способами, включая материальные и моральные. При -меры поощрительной политики государства можно обнаружить в древнеримских источниках. Так, например, древнегреческий историк Поли -бий, долгое время проживавший в Риме, описывает полномочия консулов следующим образом: «Консулы, пока не выступают в поход с легио -нами и остаются в Риме, вершат все государственные дела, ибо все прочие должностные лица,
за исключением трибунов, находятся в подчине -нии у них и покорности. Они вправе расходовать государственные деньги сколько угодно, так как за ними следует квестор, готовый исполнить ка -ждое их требование...» [11]. На протяжении ис-тории развития России мы так же можем наблюдать тенденцию особого отношения к «лю -дям служивым». Так, во времена Ивана III продолжался процесс укрепления государственного аппарата. Знаменитый русский историк Н.М. Карамзин отмечал заслуги Ивана III следующим образом: «Умножив число людей приказных и дав им более важности в государственном устройстве, Иоанн как искусный властитель образовал еще новые степени знаменитости для дворян и князей...» [12. — С.775]. Наряду с этим осуществлялась гражданско-правовая защита служи -вых людей. «Упомянем еще о новом законе касательно бесчестья: оно платилось детям боярским соразмерно с их доходом или жалованьем, а дья -кам дворцовым по государеву назначению... посадским, средним и боярским добрым слугам 5 рублей, а черным людям — 1 рубль» [12. — С.777].
Права и привилегии дворянства расширялись по двум основным направлениям — в области политики, а также имущественных и личных отношений. Дворянство в этот период являлось главной сословной и интеллектуальной основой государственной службы. К личным относились: право на семейные геральдические знаки, титу -лы, родовые имена и другие. «Дворяне также имели право носить мундир дворянского собрания своей губернии, но на деле эти мундиры на -девали только для проходивших каждые три года дворянских собраний, да и то лишь те, кому нынешние или прошлые заслуги не давали права появляться в более престижных мундирах военного чиновника или выборного лица местной администрации» [13]. Следующей привилегией чиновников в связи с государственной службой были пенсии. В России восемнадцатого века пенсии назначались и выплачивались только отставникам с государственной службы. «Практика пенсионного обеспечения отставных была из -вестна и ранее, но назначение пособий носило исключительный характер и не регламентировалось законодательством. После издания Манифеста о вольности положение меняется: ощутимо возросший отток военных со службы, дефицит статских мест для отставных офицеров, нехватка богаделен и ограниченные возможности монастырей по приему престарелых и больных заста -вили власть задуматься о создании системы пен -сионной поддержки» [14]. Впоследствии пенси -онное обеспечение чиновников регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Необхо-
димая выслуга для назначения полной пенсии составляла 35 лет беспорочной службы, за 25 лет такой службы полагалось 50 процентов полной пенсии [15. — С. 125].
Особое отношение к государственным чиновникам должна была прививать система разработанных обращений — титулов: для I и II клас -сов — «Ваше высокопревосходительство», для III и IV классов — «Ваше превосходительство», для V класса — «Ваше высокородие», для VI —
VIII классов — «Ваше высокоблагородие», для
IX — XIV классов — « Ваше благородие» [15. — С.131].
В 1917 году, после победы большевиков, понимание правовой природы и сущности государственной службы было неоднозначным и определялось идеологическими, а также политиче-скими взглядами как нового руководства страны, так и современной для того времени правовой науки. Необходимо было искать новые подходы в определении роли государства и государствен -ной службы, поскольку прежний государственный аппарат был ликвидирован. С первых лет Советской власти и до настоящего времени дефиниции «государство», « государственная служ -ба», «государственные служащие» остаются в центре внимания ученых. Названные ключевые понятия неразрывно связаны с вопросом о правовом статусе государственных служащих, кото -рый, в свою очередь, теснейшим образом детерминирован с проблемами их социальной защиты.
Отсутствие единого понимания существа и пределов реализации государственной службы способствовало распространению среди ученых-правоведов, в частности, мнения о том, что «рабочие своим трудом участвуют в производстве материальных ценностей, а государственные служащие — либо непосредственно, либо в качестве вспомогательных работников — выполняют государственные функции. Таким образом, государственными считались все служащие, которые работали в любой государственной организации» [15. — С. 155].
Несмотря на отсутствие легитимного определения государственных служащих, бессистем -ность и противоречивость законодательства о государственной службе, а также абсолютное отрицание привилегий царского чиновничества, государственная политика рассматриваемого периода не оставляла без внимания вопросы социальной защиты работников государственного аппарата. При этом способы, формы и методы такой защиты мало чем отличались от исторически сложившихся в России в дореволюционный период.
Вопросам регламентации труда в 1918 году уделялось значительное внимание. Был принят ряд нормативных актов, среди которых декрет
Совета Народных Комиссаров от 27 июня 1918 года, декрет Всероссийского Центрального Ис -полнительного Комитета от 22 сентября 1918 года, декрет СНК РСФСР от 18 октября 1918 года. Последнему декрету, который назывался «Об оплате тру да служащих и рабочих советских учреждений», необходимо дать краткую характеристику, поскольку он характеризует особое отношение к формированию управляющего персонала в Советской России. В соответствии с рассматриваемым декретом прием служащих и рабочих должен был производиться в соответствии с декретом «О Биржах Труда», то есть через местные биржи труда, однако с исключениями, касающимися замещения ответственных должностей. Ответственные должности, такие как: заведующие отделами, отделениями, подотделами и их помощники, управляющие делами, секретари отделов, инструкторы, ответственные лица со специальными званиями долж -ны были замещаться не через посредство бирж труда, а пу тем выбора рабочими организациями или путем приглашения их ответственными руководителями учреждений. В таком же порядке могли замещаться и другие должности, менее ответственные, если по существу своему они требовали от своих исполнителей безусловного политического доверия. При зачислении служа -щих на соответствующую должность устанавли -вался двухнедельный испытательный срок. Ответственные работники зачислялись в штат по истечении месяца со дня поступления на службу. Для оплаты труда служащие советских учрежде -ний в зависимости от занимаемой должности разделялись на 4 группы, каждая из которых де -лилась на 3 категории. Диапазон оплаты труда по названным группам составлял в месяц от 475 до 1000 рублей. Такая оплата труда являлась существенной компенсацией труда служащих. Поэто -му одновременно отменялись все виды дополнительного содержания служащим, такие как: все прибавки процентные, военные и на дороговизну, всякое добавочное вознаграждение, кроме единовременного вознаграждения, связанного с эвакуацией и переходом из оккупированных местностей и другие. Особо ценным специалистам указанные оклады могли быть увеличены с раз -решения специальной комиссии.
В 40-е годы наряду с заработной платой государственным служащим выплачивались необлагаемые налогами суммы денег [16].
Кроме выплаты государственным служащим относительно высокой заработной платы в годы Великой Отечественной войны им предоставлялись продуктовые пайки, которые со временем трансформировались в хорошо отлаженную и структурированную систему пайкового снабжения рассматриваемой категории лиц, существо -
вавшую вплоть до распада Советского Союза. Другим направлением социальной защиты государственных служащих стало предоставление квартир. Несмотря на то, что в Советском Союзе жилищный вопрос был острейшей проблемой, государственные служащие обеспечивались квартирами в льготном порядке.
После распада Советского Союза возникла необходимость создания новой государственной машины, основанной на иных принципах управ -ления обществом, взаимодействия с ним. Трансформация государственного аппарата в подлинно публичный институт государственной власти требует изменения концептуального подхода к содержанию правового статуса государственных служащих.
История развития отношений в системе государственной службы позволяет выделить не -которые константные тенденции, характерные для системы взаимодействия государства и обеспечивающего функции государства аппарата.
Прежде всего — это стремление государства в своей деятельности опираться на ту часть населения, которая обладала наивысшим интеллекту -альным коэффициентом. На ранних этапах образования государства его опору составляли зажиточные граждане, так как именно в этой прослойке общества процент грамотности был наи -более высок. Независимо от степени императивности государственной службы, будь то по вин -ность, как во времена Ивана Грозного, или право, предоставленное Манифестом о вольности дворянства, она носила ярко выраженный сословный характер. Падение интереса представи -телей дворянского сословия к обучению, а также конкуренция со стороны низших сословий, струмившихся к повышению грамотности, при -вели к тому, что процент государственных слу -жащих из числа низших сословий стал неуклон -но возрастать. Переход от абсолютно сословного принципа формирования государственного аппа -рата к принципу индифферентно-сословному свидетельствует о новом подходе государства, основанном на заинтересованности в интеллектуальной, высококвалифицированной (для сво -его времени) части населения.
Постоянной и объективной тенденцией взаимодействия государства и чиновничества является поощрительная политика в отношении государственных служащих, основанная на предоставлении льгот и привилегий.
История свидетельствует о зарождении, ста -новлении и развитии различных форм социальной защиты государственных служащих еще в глубокой древности.
Выделение норм, регулирующих социальное обеспечение государственных служащих, в спе-циальный правовой институт и включение его в
структуру служебного права будет способствовать дальнейшему процессу кодификации зако -нодательства о государственной службе, что соответствует концепции реформирования государственного аппарата. Положительный опыт специального регулирования отдельных видов социальной защиты в системе государственной службы имеется. Так, условия и нормы пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих регламентируются Законом РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголов -но-исполнительной системы, и их семей» от 12 февраля 1993 года №4468-1. Специальное регулирование пенсионного обеспечения военнослу -жащих, сотрудников милиции и членов их семей коррелирует с нормами законодательства, определяющего их статус. В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О статусе военнослу-жащих» на военнослужащих возлагаются обязанности по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, которые связаны с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в лю -бых условиях, в том числе с риском для жизни. В связи с особым характером обязанностей, возло -женных на военнослужащих, им предоставляются социальные гарантии и компенсации. Анало -гичным образом решаются вопросы социальной защиты сотрудников милиции. Статья 28.1 Зако -на РФ «О милиции» также предусматривает право сотрудников милиции и членов их семей на охрану здоровья и медицинскую помощь, прежде всего через специальные ведомственные учреждения. Мы полагаем, что подобную законодательную практику, предусматривающую специальное правовое регулирование мер социальной защиты, необходимо распространить в отноше -нии всех категорий государственных служащих на основе норм, объединенных в правовой ин-ститут служебного права.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации. Официальный текст — М.: НОРМА, 2001.
2. Старилов Ю.Н. Административное право
— на уровень правового государства. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2003. — С. 12.
3. Старилов Ю. Н. Государственная служба в РФ: направление реформирования и концепция программы специального учебного курса // Государство и право. — 1995. — № 1. — С.41.
4. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирования. — М.: Юристъ, 1997. — С. 21.
5. Ожегов С. И. Словарь русского языка. — М.: Русский язык, 1984. — С. 128.
6. Краткий словарь современных понятий и терминов / Н.Т. Бунимович [и др.], сост., общ. ред. В.А. Макаренко. — 3-е изд., дораб. и доп. М.: Республика, 2000. — С.125—126.
7. Матузов Н.И. Малько А.В. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп.
— М.: Юрист, 2007. — С. 170.
8. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты /под. ред. и со вступ. статьей д-ра юрид. наук О.А. Жидкова. — М.: Прогресс; Универс, 1993. — С. 294.
9. Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч.2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. — Воронеж: Изд. Воронежского гос. ун-та, 2001.
10. Старилов Ю. Н. Служебное право: учеб.
— М.: БЕК, 1996. — С. 81.
11. Хрестоматия по истории Древнего Рима/ под ред. С.Д. Утченко. — М. 1962. — С.83.
12. Карамзин Н.М. История государства Рос -сийского. — М.: Эксмо, 2007.
13. Устимович Прокопий. Мысли и воспоминания при чтении законов о дворянстве. — М., 1886. — С. 152—153.
14. Фаизова И. В. «Манифест о вольности» и служба дворянства в XVIII столетии. — М.: Нау -ка, 1999. — С. 155.
15. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. ХУШ-ХХ века: учебное пособие. — М.: Рос. гос. гуманит ун-т, 1999.
16. Королев Ю.А. Кремлевский советник. — М. 1995. — С. 87.
