CC BY
351
Русаков Михаил Иванович
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России
Rusakov Mikhail Ivanovich
candidate ofjuridical sciences, senior lecturer of the Chair of Constitutional and International law of the Nizhniy Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia
E-mail: rusakovmikhail@gmail. com
Цветков Владимир Владимирович
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России
Tsvetkov Vladimir Vladimirovich
candidate of Sciences (law), associate professor, Associate Professor of the department constitutional and international law of the Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia
E-mail: Tsvetkov_vv@mail.ru
Понятие организационных основ местного самоуправления в России и его современное конституционное регулирование
The notion of the organizational foundations of local self-government in Russia and its modern constitutional regulation
Аннотация. В 2020 году в Конституцию Российской Федерации было внесено значительное количество поправок. Изменения затронули многие сферы правового регулирования, в том числе и основы местного самоуправления в России. В статье предпринята попытка системного осмысления и значимости конституционного регулирования организационных основ местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, основы местного самоуправления, организационные основы местного самоуправления, формы муниципальной демократии, конституционное регулирование муниципальной демократии в России.
Abstract. In 2020, a significant number of amendments were made to the Constitution of the Russian Federation. Changes have affected many areas of legal regulation, including the foundations of local self-government in Russia. The article attempts to systematically understand the significance of constitutional regulation of the organizational foundations of local self-government.
Keywords: local self-government, the foundations of local self-government, organizational foundations of local self-government, forms of municipal democracy, constitutional regulation of municipal democracy in Russia.
Термин «организационные основы местного самоуправления» или «организационно-правовые основы местного самоуправления» в современном законодательстве о местном самоуправлении не встретишь.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - основной закон о местном самоуправлении) лишь единожды упоминает об «организационной основе» муниципальных образований в довольно абстракт-
ном контексте правового регулирования межмуниципального сотрудничества, поэтому феномен организационных основ местного самоуправления можно с уверенностью назвать теоретической конструкцией в научной отрасли знаний. Сам же термин «организационные основы местного самоуправления» получил широкое распространение в исследовательских работах посвященных проблемам муниципального права. Так же мы можем встретить его использование и научно-педагогическим сообществом. Педагогические работники употребляют его при подготовке учебной литературы для изучения дисциплин «Муниципальное право» и «Конституционное право», что, в свою очередь, вызвано необходимостью решения дидактических задач.
Обычно организационные основы местного самоуправления отождествляются с понятием системы местного самоуправления, то есть с совокупностью форм осуществления населением муниципального образования (местным сообществом) местного самоуправления, либо с созданием и функционированием органов местного самоуправления, а также с правовым статусом должностных лиц органов местного самоуправления.
Дискурс формирования указанной конструкции в доктрине муниципального права неразрывно связан с другими структурными и системообразующими феноменами, без изучения интегративных связей которых не возможна полная характеристика организации муниципальной власти. К ним относятся территориальные, правовые и экономические основы местного самоуправления. Можно сказать, что в совокупности они выступают как высшая, абстрактная форма построения правового регулирования местного самоуправления в России уже много лет.
Единства в определении понятия и содержания организационных основ местного самоуправления до сих пор нет. На наш взгляд, искомое понятие можно рассматривать в нескольких значениях.
Во-первых, в узком смысле.
В этой интерпретации организационные основы местного самоуправления традиционно связывают с правовым регулированием построения структуры органов местного самоуправления. К примеру, к организационным основам будет относиться правовое положение, согласно которому структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования. Таким образом элементарный перечень в правовом регулировании и краткая функциональная характеристика органов местного самоуправления воспринимается в качестве организационных основ местного самоуправления.
Втрое значение организационных основ тоже можно назвать узким, но отражает оно результат абстрактной, мыслительной интерпретации системных связей в правовом регулировании способов формирования органов местного самоуправления. В теории муниципального права эта системная абстракция получила название модель или вариант организации (структуры) органов местного самоуправления. К примеру, системно толкуются два положения основного закона о местном самоуправлении: первое гласит, что глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, второе закрепляет условие, что главой местной администрации является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. В соответствии с данными положениями, главой муниципального образования и главой местной администрации могут быть разные лица, а способы замещения этих должностей определяет одну из моделей организационных основ местного самоуправления получившую название «избранный мэр и сильный управляющий». Таким образом, организационные основы представляют собой набор идей вытекающих из системного толкования норм, посвященных способам формирования органов местного самоуправления.
В-третьих, в широком смысле.
Организационные основы местного самоуправления представляют собой перечень всех возможных форм осуществления муниципальной власти. Сюда входят формы прямого муниципального народовластия, а также осуществление муниципальной власти посредством представительных форм. К формам прямого муниципального народовластия будут относиться местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан и другие. К представительным формам будет относиться выборная система органов и должностных лиц местного самоуправления.
В широком смысле организационные основы местного самоуправления будут включать в себя правовое регулирование форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, а также формирование и функционирование органов и должностных лиц местного самоуправления.
Понимание организационных основ местного самоуправления в широком смысле было сформировано знаменитыми исследователями конституционного механизма осуществления муниципального народовластия в нашем государстве как советского, так и постсоветского периода. На сегодняшний день его можно назвать по-настоящему классическим. Считаем, что содержательный концепт этой конструкции недооценен в политике перманентного государственного реформирования правового регулирования местного самоуправления. Любое форматирование организационных основ местного самоуправления
должно отражать принцип «приближения местной власти к народу», то есть к жителям муниципальных образований и конкретных населенных пунктов.
В последнее время, в трудах молодых исследователей местного самоуправления, стал встречаться и четвертый подход в понимании организационных основ местного самоуправления. Выглядит он без сигнатуры. В понятие организационных основ местного самоуправления закладываются не только правовое регулирование органов местного самоуправления и формы непосредственной муниципальной демократии, но и правовые гарантии местного самоуправления, правовые основы местного самоуправления, правое регулирование муниципальной службы, правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и многое другое.
Проблемы широкого и узкого понимания организационных основ местного самоуправления порождает и многообразие подходов к перечню его структурных компонентов. Наша позиция сводится к использованию общепринятого употребления термина «основы» в качестве исходных, главных положений в нормативном правовом массиве, определяющем организацию муниципальной власти. В самом общем виде организационные основы местного самоуправления можно определить, как совокупность конституционных и иных правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, возникающие по поводу организации осуществления в установленных формах местного самоуправления населением муниципального образования непосредственно и (или) через созданные органы местного самоуправления.
Системный анализ положений Конституции Российской Федерации как квинтэссенции российского права и законодательства позволит сделать вывод, что регулирование организационных основ местного самоуправления может быть разбито на три больших блока и выглядеть следующим образом.
В первый блок входят статьи, грамматические конструкции которых позволяют нам сформировать общее представление о существовании муниципальной демократии в системе народовластия и ее назначение.
Статья 1 Конституции Российской Федерации определяет Россию как демократическое государство. Современный теоретический конституционализм гласит: «Демократия строится на признании того факта, что власть, как способность, свойство или качество в высшей форме организации общества принадлежит народу». Эти, на первый взгляд, простые истины всегда нуждались, и будут нуждаться в пояснении на любом этапе государственного строительства. Поэтому формально-логический анализ конституционных формулировок неизбежно ведет к поиску тех самых форм осуществления народовластия, которые и будут отражать проявление народной воли, в том числе и на местном уровне. В этом смысле системное толкование текста Конституции Российской Федерации связывает статью 1 со статьей 3 устанавливающей, что демократия в России реализуется народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Развивая представление о непосредственных формах осуществления народовластия связь между частью 2 и частью 3 статьи 3 основного закона страны в ракурсе анализа организационных основ местного самоуправления на первый взгляд не очевидна. Однако там мы находим юридическую природу и свидетельство наличия иерархии в системе принимаемых решений субъектами обличенными властью, то есть непосредственно граждане, органы государственной власти либо местного самоуправления и их должностные лица. Речь идет о роли актов референдумов и выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Признавая референдум и свободные выборы в качестве высшего выражения власти народа, создатели Конституции Российской Федерации, население, проголосовавшее за ее принятие в 1993 году, предопределили так называемые традиционные, типичные, а иногда и единственные способы прямого народного управления на любом уровне, в том числе и местном.
Второй блок конституционных норм обуславливает организационные основы непосредственной, прямой муниципальной демократии. В первую очередь к ним будут относиться нормы статьи 32 Конституции Российской Федерации. Именно тут мы находим конституционное закрепление пассивного и активного избирательных прав на муниципальном уровне организации власти, а также права на участие в референдуме. Формулировки части 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации не указывают на наличие референдума в муниципальных образованиях. Возможность определения референдума в качестве всех вариантов использования законодателем этого термина не очевидна. При этом логическая связь, заставляет нас обратиться к статье 130 Конституции Российской Федерации. Часть вторая указанной статьи закрепляет осуществление местного самоуправления гражданами путем референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления.
Ни одна из проводимых конституционных реформ за последние 30 лет не затронула формулировки части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации. Исследователи правовой материи основного закона страны редко концентрируются на буквальном толковании и осмыслении правовых последствий норм в ней содержащихся. Поэтому принято считать, что перечень форм прямого волеизъявления граждан на муниципальном уровне в Конституции Российской Федерации открыт, а его продолжение находится в основном законе о местном самоуправлении. Ознакомление с правовым регулированием форм прямой муниципальной демократии свидетельствует, что он отрыт и в основном законе о местном самоуправлении. Скажем больше. Довольно странно в этой связи видеть и традиционные формулировки
уставов конкретных муниципальных образований, которые посвящены перечню и характеристике непосредственных форм муниципального народовластия. Уникальность формулировок уставов в том, что перечни в них тоже открыты. Как итог скажем, что единого перечня форм прямого муниципального народовластия в правом регулировании не существует.
Интерес внимательного исследователя в этой связи привлекают еще как минимум две конституционные нормы.
Первая находится в части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации. Здесь субъектом конституционно-правовых отношений выступает население, которое самостоятельно решает вопросы местного значения, а также речь идет о самостоятельной реализации населением права муниципальной собственности. Анализ законодательства о местном самоуправлении, а равно и гражданского законодательства, а равно и муниципальной практики показывает фиктивность этих положений. Как научно-педагогическим работникам, нам часто приходится слышать о «вечевой демократии» в муниципальных образованиях. Это те муниципальные образования, численность населения в которых не превышает 100 или 300 жителей, а местное управление осуществляется сходом граждан. Однако такие муниципальные образования сегодня придется поискать не только в конкретном субъекте Российской Федерации, но даже и в отдельных федеральных округах. Диалог о реальной самостоятельности населения в решении части публичных дел путем прямого волеизъявления сегодня весьма скептичен. Подтверждается это и современным реформированием местного самоуправления. Оно нацелено на закрепление участия населения (части населения) в осуществлении местного самоуправления. Считаем, что этого явно не достаточно. Необходимо создавать условия для расширения перечня вопросов местного значения, решаемых населением непосредственно.
Второй, интересной конституционной гарантией имеющей связь с прямым волеизъявлением населения муниципальных образований является формулировка третьего предложения части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации. Буквальное толкование текста статьи Конституции Российской Федерации так же указывает на самостоятельность населения муниципального образования в решении вопроса о структуре органов местного самоуправления. Эта норма, в отличие от предыдущего случая носит бланкетный характер и отсылает нас к основному закону о местном самоуправлении. Его анализ позволяет сделать вывод о делегировании этой функции. Решение вопроса о структуре органов местного самоуправления находится в компетенции народных избранников, то есть депутатского корпуса, как на уровне субъекта Российской Федерации, так и в муниципальном образовании. Таким образом, как минимум две конституционные гарантии для жителей муниципальных образований связанные с самостоятельным осуществлением местного самоуправления не имеют в законодательстве о местном самоуправлении детального правового регулирования.
Третий блок конституционных норм обуславливает организационный композит между органами и должностными лицами местного самоуправления, то есть между представительными формами муниципальной демократии. Это самый большой блок правового регулирования организационных основ местного самоуправления произвольно, либо намеренно оказавшегося в тексте Конституции Российской Федерации.
Жесткий компонент Конституции Российской Федерации оставил в неизменном виде большую часть компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления. Как и ранее, статья 15 Конституции Российской Федерации обязывает органы местного самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Статья 18 Конституции Российской Федерации указывает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Статья 24 Конституции Российской Федерации фиксирует, что органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Статья 33 Конституции Российской Федерации определяет, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. В статье 40 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. В соответствии со статьей 68 Конституции Российской Федерации в органах местного самоуправления республик государственные языки республик употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.
Наибольшие изменения в период конституционной реформы 2020 года претерпела часть норм третьего блока, входящая в главу 8 Конституции Российской Федерации. К примеру, статья 131 Конституции Российской Федерации теперь закрепляет, что органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных законом. А также, что особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях тоже могут устанавливаться законом.
Статья 132 Конституции Российской Федерации формирует основной перечень вопросов местного значения, указывает на обеспечение доступности медицинской помощи, возможность наделения от-
дельными государственными полномочиями органов местного самоуправления, а также определять основу государственной подконтрольности за их осуществлением. Для формирования конституционной модели организационных основ местного самоуправления следует сказать, что в этой же статье фиксируется положение, согласно которому органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации, осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения.
Факторный анализ реализации конституционных норм о местном самоуправлении и прямая речь авторов поправок в Конституцию Российской Федерации позволяют сделать вывод об усилении присутствия государственного управления в организационных основах местного самоуправления. Этот концепт получил свое закрепление в законодательстве о местном самоуправлении довольно давно. Практика его реализации уже нашла отклики в решениях Конституционного Суда Российской Федерации наблюдаемых последние 10 лет. Однако открытое, бланкетное современное конституционное регулирование организационных основ местного самоуправления удачным назвать нельзя. Буквальное восприятие правовых положений Конституции Российской Федерации гражданами, жителями конкретных муниципальных образований, будет по-прежнему вызывать известный скептицизм. Связано это с отсутствием представления об истории и практики применения законодательства о местном самоуправлении.
