CC BY
291
Мотыжева Наталья Викторовна
заведующая кафедрой конституционного права и управления Южного института менеджмента (тел.: 88612583596)
Правовое регулирование избирательного процесса на уровне местного самоуправления
Аннотация
Законодательство о выборах в органы местного самоуправления субъектов Российской Федерации характеризуется множественностью и включает нормативные правовые акты, которые различаются по форме, структуре и пределам правового регулировании. Предмет правового регулирования обусловлен системой органов местного самоуправления, организацией местной власти. Представляется целесообразным систематизация законодательства о муниципальных выборах, рассмотрение вопроса об издании избирательного кодекса, необходимость принятия которого длительное время обосновывается в юридической науке.
Annotation
The legislation on elections in local governments of subjects of the Russian Federation is characterised by plurality and includes standard legal certificates which differ under the form, structure and limits legal regulation. The subject of legal regulation is caused by system of local governments, the local authorities organisation. Ordering of the legislation on municipal elections, consideration of a question on the edition of the selective code, which necessity of acceptance long time is represented expedient is proved in jurisprudence.
Ключевые слова: местное самоуправление, Конституция РФ, референдум, выборы.
Key words: local government, the Constitution of the Russian Federation, a referendum, elections.
Местное самоуправление представляется в качестве политического института, занимающего в системе взаимодействия власти и общества опосредующее положение между государством и гражданским обществом, и таким образом, обеспечивающего реализацию прямых и обратных связей в системе государственного управления. На муниципальном уровне происходит наиболее тесное взаимодействие между властью и обществом и от того, насколько результативным оно является, зависит эффективность не только муниципального, но и государственного управления в целом.
Как деятельность по самостоятельному решению вопросов местного значения, местное самоуправление затрагивает исключительно важные для каждого гражданина проблемы, касающиеся обеспечения непосредственной жизнедеятельности людей на конкретной территории. Именно поэтому в Европейской Хартии местного само-
управления говорится о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам.
Образование, здравоохранение, ЖКХ, общественный транспорт, бытовое обслуживание и многие другие вопросы беспокоят каждого жителя нашей страны, поэтому проблема эффективного осуществления местного самоуправления является на сегодняшний день одной из первоочередных. От того, насколько население активно участвует в принятии решений, касающихся его жизнедеятельности, зависит политическая и социально-экономическая стабильность развития соответствующей территории.
Ответственный выбор органов и должностных лиц местного самоуправления и грамотный общественный контроль за их деятельностью предопределяют эффективность местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.
Правовое регулирование сферы местного са-
_80
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 4 (31)
моуправления направлено на закрепление и упорядочение имеющихся на местном уровне общественных отношений, и в этом аспекте оно выступает как фактор охраны и защиты сложившихся правоотношений, способствует возникновению и развитию новых общественных отношений, что в итоге должно привести к созданию оптимальных правовых условий для эффективной организации и деятельности местного самоуправления.
Эффективность правового регулирования тесным образом связана с повышением правосознания граждан и должностных лиц, уровня правосознания всего общества. Отсюда вытекает задача наладить активную работу по правовому воспитанию и пропаганде, разъяснению норм права. Особенно актуальной она представляется на уровне местного самоуправления, кадровый состав которого все еще слабо обеспечивается информационными, в том числе информационно-правовыми, технологиями.
При этом мы исходим из того, что в условиях российского переходного общества праву как фактору, регулирующему общественные отношения, принадлежит особая творческая роль. Оно в большей степени, чем в традиционных устойчивых обществах, должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию возникновения новых общественных отношений во всех сферах жизни общества и особенно в сфере местного самоуправления как нового общественно-государственного института.
Законодательство Российской Федерации, регулирующее общественные отношения в сфере реализации форм непосредственной демократии, представляет собой определенную систему, состоящую из совокупности федеральных и региональных законов и подзаконных нормативных правовых актов, содержащих нормы избирательного или референдумного права. К системе данного законодательства относятся Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Федерации, а также содержащие нормы избирательного и ре-ферендумного права федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства, нормативные правовые акты органов исполнительной государственной власти субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, правовые акты избирательных комиссий.
Законодательство об избирательном процессе на уровне местного самоуправления - это совокупность нормативных правовых актов, закрепляющих содержание и механизм реализации конституционного права граждан избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления, а также регулирующих общественные отношения, связанные с формированием представительных и иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, выборных должностных лиц.
Предметом правового регулирования избирательных норм являются принципы проведения муниципальных выборов, порядок формирования избирательных комиссий, принципы деятельности комиссий, порядок выдвижения и регистрация кандидатов в депутаты.
Законодательство об избирательном процессе на уровне местного самоуправления объединяет нормативные акты, которые имеют определенную иерархию и образуют в совокупности систему. Это означает, что нормативные акты, регулирующие избирательные отношения в сфере местного самоуправления, нельзя рассматривать изолированно друг от друга и проводить их типологизацию без учета всеобщей взаимосвязи.
Нарушение периодичности муниципальных выборов, перенесение запланированных законом выборов представляет собой нарушение международных избирательных стандартов. Исключением может быть только введение чрезвычайного положения. При этом государство должно иметь законодательство, которое точно и четко определяет условия, порядок введения чрезвычайного положения, допустимые меры по ограничению прав и свобод. Чрезвычайное положение должно объявляться только в соответствии с законом, и его введение должно допускаться в связи с чрезвычайными обстоятельствами общественного характера, угрожающими жизни нации, когда меры, принимаемые в соответствии с действующей Конституцией РФ и законами, являются явно неадекватными для урегулирования создавшегося положения.
Подлинные муниципальные выборы предоставляют избирателям право сделать реальный выбор. Политический плюрализм должен юридически защищаться государством через принятие соответствующих законов, должно также предусматриваться справедливое и гласное финансирование избирательных кампаний, которое может включать и государственное финансирование.
Предварительным условием свободного выбора является информированность населения. Для того чтобы муниципальные выборы были подлинными, они должны отражать политическую волю народа. Совершенно ясно, что, не имея доступа к информации о кандидатах, партиях и процессе выборов, избиратели не могут ни сформулировать, ни выразить эту волю.
Важным международным документом являет-
81
ся Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, которая закрепляет исходные положения регулирования муниципальных выборов [1].
1. Установление и укрепление демократических процессов и институтов является общей ответственностью правительств, избирателей и организованных политических сил, регулярные и подлинные выборы представляют собой необходимый и обязательный элемент поддержания усилий по защите прав и интересов граждан.
2. Полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного на подлинных, свободных и справедливых в борах, организуемых через регулярные периоды на основе всеобще равного и тайного голосования.
3. Каждый взрослый гражданин имеет право голосовать на вы борах без какой-либо дискриминации.
4. Каждый индивидуально или совместно с другими лицами имеет право: свободно выражать политические взгляды; искать, получать и сообщать информацию и делать обоснованный выбор; свободно передвигаться по стране, участвуя в предвыборной кампании.
Законодательство о муниципальных выборах можно классифицировать в зависимости от уровня его принятия - на федеральные, региональные и местные законы; по юридической силе - на конституции, законы и подзаконные акты; по функциональному назначению законы, устанавливающие общие принципы и гарантии осуществления форм непосредственной демократии; законы, регулирующие осуществление конкретных форм непосредственной демократии на соответствующем уровне; отраслевые законы и подзаконные акты, регулирующие отдельные аспекты проведения выборов, референдумов, отзыва выборного лица и роспуска выборного органа [2].
Возглавляет систему законодательства о выборах органов местного самоуправления Конституция РФ, нормы которой имеют наивысшую юридическую силу и закрепляют исходные, основополагающие положения правового регулирования избирательного процесса в системе местного самоуправления.
Следует отметить, что в действующей Конституции РФ отсутствует специальная глава об избирательной системе. Положения, имеющие непосредственное отношение к выборам органов местного самоуправления и выборам органов государственной власти, содержаться в различных главах.
Нормы Конституции РФ, согласно ч. 1 ст. 15, имеют высшую юридическую силу и прямое дей-
ствие. Это конституционное положение выступает важным механизмом гарантии и защиты конституционных норм.
В случае нарушения законами, определяющими порядок подготовки проведения выборов и референдума, норм Конституции РФ, согласно ст. 125 Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 24 июня 1994 года (в ред. от 02.06.2009 г. № 2 - ФКЗ) "О Конституционном Суде Российской Федерации" на основании соответствующих обращений эти дела рассматривает Конституционный суд РФ, который вправе признать такие акты или их отдельные нормы неконституционными, вследствие чего они утрачивают свою силу.
Вместе с тем представляется неоправданным, что в Конституции РФ не закреплено в качестве общего правила на всех уровнях право на отзыв выборного лица и роспуск выборного органа непосредственно гражданами, как одна из форм непосредственной демократии вытекающая из природы народовластия. Необходимо также установить в Конституции РФ основные принципы избирательного и референдумного права, так как избирательная система и референдум, как один из важных институтов народовластия, исходный принцип государственного устройства, традиционно закрепляется в конституциях демократических государств.
Важно видеть неразрывную связь избирательных прав граждан с другими основными правами, и особенно с правом принимать участие в управлении страной, правом на свободу убеждений и их выражения, правом на свободу ассоциаций, правом на проведение мирных собраний и демонстраций и другими.
В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также имеют право участвовать в отправлении правосудия. Согласно ст. 30 Конституции РФ, граждане имеют право на объединение, то есть имеют право участвовать в управлении общественными делами.
Эффективное осуществление основ, принципов и функций форм народовластия зависит не только от признания и гарантирования их законодательством, но и во многом от дееспособности в целом гражданского общества и его местных сообществ, от общественной активности, уровня политическо и правовой культуры граждан.
Народовластие определяется и гарантируется не только объёмом прав человека и гражданина, реальными возможностями граждан участвовать в политике, формировании органов государствен-
82
ной муниципальной власти и управления, в выработке, принятии и реализации ими решений, но и в значительной степени от общественного сознания граждан, их политической и правовой культуры, готовности к участию в управлении делами государства и муниципальных образований, в общественной деятельности.
Федеральные законы, закрепляющие и регулирующие общие принципы, гарантии, механизмы и процедуры реализации прав граждан участвовать в управлении делами в своих муниципальных образованиях, избирать и быть избранными, а также федеральные законы, определяющие и регулирующие общественные отношения, составляющие различные правовые институты, используемые при осуществлении форм непосредственной демократии, имеют основополагающее значение для всей системы законодательства Российской Федерации, закреплённых в п. "в" ст. 71 Конституции РФ, регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина. И только защита этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации, является одновременно и сферой совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.
Следует отметить, что в настоящее время система избирательного законодательства о муниципальных выборах представляет собой достаточно сложное и противоречие явление. Большое значение для осуществления классификации нормативных правовых актов, регулирующих избирательный процесс в системе местного самоуправления, имеет характеристика этих актов как целостной органической системы, обладающей единым содержанием. Эту систему образуют различные нормативные правовые акты, которые могут быть разбиты на группы. В целях более полного и комплексного исследования законодательства об избирательном процессе в системе местного самоуправления можно выделить три его уровня: федеральное законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты муниципальных образований.
Ряд проблем возникает по поводу положений о местном референдуме, закрепленных Законом о местном самоуправлении. Во-первых, сам факт правового регулирования Законом о местном самоуправлении отношений по поводу инициирования и проведения местного референдума (ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 (в ред. от 28.09.2010 г.) - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") не соответствует принципу, закрепленному п. 1 ст. 15 Закона о гарантиях (Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67 - ФЗ (в ред. от 27.07.2010 г. "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Согласно этому принципу, процедура местного референдума регламентируется самим Законом о гарантиях и может регулироваться законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований (п. 5 ст. 11, п. 1 ст. 15 Закона о гарантиях), но не другими федеральными законами. При отсутствии законов субъектов Российской Федерации или соответствующих норм уставов муниципальных образований местный референдум, по смыслу п. 5 ст. 11 Закона о гарантиях, проводится в порядке, установленном этим Законом или указами Президента Российской Федерации. Согласно же Закону о местном самоуправлении, процедура местного референдума может регламентироваться федеральным законом и, принимаемыми на его основе законами субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, по смыслу ст. 22 и 34 Закона о местном самоуправлении на уровне муниципальных образований проводятся две разновидности референдума, различающиеся по порядку инициирования и кругу решаемых вопросов. В литературе отмечается, что с юридико-технической точки зрения не вполне очевидно их разграничение по процедуре, в связи, с чем у правоприменителя могут возникнуть затруднения.
Множество вопросов возникает при регулировании муниципальных выборов в переходный период реформы местного самоуправления. Как и в случае с муниципальными выборами вообще, Закон о местном самоуправлении ограничивает число видов правовых актов, которые могут регламентировать проведения выборов в переходный период.
Другим проблемным вопросом является применимость Федерального закона от 26 ноября 1996 года № 138 - ФЗ (в ред. от 09.11.2009 г.) "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" [3], который является правовой базой муниципальных выборов в случае нарушения органами государственной власти субъектов Федерации сроков их назначения и проведения, установленных ст. 85 Закона о местном самоуправлении. Согласно п. 2 ст. 1 Закона об обеспечении конституционных прав, данный закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Следовательно, если порядок и сроки про-
83
ведения муниципальных выборов, пусть даже вопреки требованиям Закона о местном самоуправлении, будут установлены законом субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования, Закон об обеспечении конституционных прав окажется неприменимым. Безусловно, можно сослаться на общие правила юридической техники (последующий закон отменяет предыдущий), однако лучше было бы оговорить этот момент в самом Законе о местном самоуправлении.
В целом следует отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 (в ред. от 28.09.2010 г.) - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросу муниципальных выборов в основном содержит отсылочные нормы к рамочному Федеральному закону от 12 июня 2002 года № 67 - ФЗ (в ред. от 27.07.2010 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Таким образом, на федеральном уровне отсутствует законодательный акт, прямо регулирующий муниципальные выборы либо устанавливающий общие принципы организации муниципальных выборов в Российской Федерации. Несмотря на то, что Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (в ред. от 27.07.2010 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепляет гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов на основе Конституции РФ и Федерального закона № 67 -ФЗ определяется не прямо, а через посредство гарантий избирательных прав, что значительно усложняет применение этого закона субъектами муниципальных избирательных правоотношений [4].
Правовой основой формирования регионального законодательства о муниципальных выборах является Федеральный закон от 6 октября 1999 года (ред. от 04 октября 2010 года) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", согласно которому законом субъекта Российской Федерации устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Федерации.
К федеральным законам, закрепляющими и регулирующими общественные отношения, в том числе в муниципальных образованиях составляющие различные правовые нормы, категории и
институты, используемые при осуществлении форм непосредственной демократии, относится большое количество законов, среди которых, например, Федеральный закон от 19 мая 1995 года (в ред. 27.07.2010 г.) "Об общественных объединениях", Федеральный закон № 2124 - 1 (в ред. от 09.02.2009 г.) "О средствах массовой информации", Федеральный закон от 11 июля 2001 года (в ред. от 04.06.2010 г.) "О политических партиях". Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный Кодекс РФ.
Следует отметить также Закон Российской Федерации от 25.06.1993 г. № 5242-1 (в ред. от 18.07.2006 г.) "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ", который возложил на органы местной администрации обязанности по регистрации и учёту граждан.
Законодательство о выборах в органы местного самоуправления субъектов Российской Федерации характеризуется множественностью и включает нормативные правовые акты, которые различаются по форме, структуре и пределам правового регулировании. Предмет правового регулирования обусловлен системой органов местного самоуправления, организацией местной власти.
Представляется целесообразным систематизация законодательства о муниципальных выборах, рассмотрение вопроса об издании избирательного кодекса, необходимость принятия которого длительное время обосновывается в юридической науке.
Смысл разработки данного закона заключается в том, что сегодня практически невозможно по политическим и процедурным причинам принять соответствующие поправки в Конституции РФ.
Данный закон должен явиться фундаментом российского избирательного права.
Таким образом, законодательство о муниципальных выборах представляет собой совокупность федеральных, региональных и муниципальных нормативных актов, регулирующих порядок формирования представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц.
Законодательство о муниципальных выборах - это система нормативных актов, характеризующаяся множественностью, разнообразием видов и уровней правового регулирования.
1. Бондарь Н. С. Конституционные пробелы или конфликты как отражение социальных про-
84
тиворечий: в контексте практики Конституционного Суда РФ// Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2010. Т. 8. № 1. С. 70-79.
2. Воробьёв Н.И. Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне / Н. И. Воробьёв //Журнал российского права. 2004. № 1.;
3. Кудилинский М.Н. Проблемы правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации: автореф.дис.канд.юрид.на-ук/М.Н. Кудилиский. СПб., 2002;
4. ЛинникЛ. Вопросы правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации/ Л. Линник, А. Косак// Право и жизнь. -2001. № 38. С.241-264;
5. Любарев АЕ. Конституционно-правовые основы многообразия избирательных систем Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук /
А.Е. Любарев. М., 2004.
6. Миронов Н. М Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов/Н.М. Миронов// Адвокат. 2004. № 8.;
7. Овсепян Ж.И. Конституционно-правовые нормы и институты // Северо-Кавказский юридический вестник. 2002. № 4.
8. Поляков А.В. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникационного подхода: курс лекций/А.В. Поляков. -СПб., 2004;
9. Постников А. Е. Избирательное законодательство: необходимо четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти при проведении выборов/А.Е. Постников// Журнал российского права. 2002. № 5;
10. Шамгунов А.И. Система правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации: автореф.дис.канд.юрид.наук/ А.И. Шамгунов. Казань, 2006. С. 9.
85
