CC BY
1287
2. КонинН.М. Административное право: учебник / Н.М. Конин, Е.И. Маторина. М.: Издательство Юрайт, 2015.
3. Копытов Ю.А. Административное право: учебник / Ю.А. Копытов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2015.
4. Макарейко Н.В. Административное право Конспект лекций / Н.В. Макарейко. М.: Юрайт, 2014.
5. Мигачев Ю.И. Административное право Российской Федерации: учебник / Ю.И. Мигачев,
Л.Л. Попов, С.В. Тихомиров; под ред. Л.Л. Попова. 4-е изд., нерераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2015.
6. Стахов А.И. Административное право России: учебник / А.И. Стахов, П.И. Кононов. М.: Издательство Юрайт, 2014.
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон № 195-ФЗ от 30 декабря 2001 года (ред. от 22.11.2016) // Российская газета 31.12.2001 г. [Электронный ресурс].
© Е.А. Никоноров, А.А. Никоноров, 2018 УДК 342.9 ББК 67.401
ПОНЯТИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО МЕСТА В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Евгений Анатольевич Никоноров,
заместитель начальника кафедры административного права и оперативно-разыскной деятельности ОВД Московского областного филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
доктор педагогических наук, кандидат юридических наук E-mail: professornea@mail.ru; Александр Анатольевич Никоноров, преподаватель кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Московского областного филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Проводится исследование проблемы определения «общественного места»; посредством анализа действующего законодательства раскрывается сущность и содержание понятия; определяются перспективы совершенствования нормативного правового регулирования, необходимого для квалификации противоправных деяний, обязательным признаком юридического состава которых будет являться «общественное место».
Ключевые слова: общественное место, запрещенное место, административное правонарушение, состав правонарушения, объективная сторона правонарушения.
Для цитирования: Никоноров Е.А., Никоноров А.А. Понятие общественного места в российском законодательстве. Вестник экономической безопасности. 2018;(2):222-7.
THE CONCEPT OF A PUBLIC PLACE IN THE RUSSIAN LEGISLATION
Evgeniy A. Nikonorov,
Deputy Head of the Department of Administrative Law and Operational Investigative Activity of the Department of Internal Affairs of the Moscow Regional Branch of the Moscow University of the Ministry of the Interior ofRussia named after V.Ya. Kikot,
doctor of pedagogical sciences, candidate of jurisprudence;
Aleksandr A. Nikonorov,
Lecturer of the Department of State and Civil Law Disciplines of the Moscow Regional Branch of the Moscow University of the Ministry of the Interior ofRussia named after V.Ya. Kikot
Abstract. The article analyzes the problem of defining the «public place», by means of the analysis of the current legislation, the essence and content of the concept is revealed, the prospects for improving the regulatory legal regulation necessary for the qualification of unlawful acts are determined, which is a mandatory feature of the «public place».
Keywords: public place, prohibited place, administrative offense, the composition of the offense, the objective side of the offense.
Административное право справедливо относят к наиболее фундаментальным отраслям права. Исторически административное право как отрасль возникла в 17—18 в. из необходимости регламентации общественного порядка в крупных городах. Органам полиции предписывалось «оперативно и профессионально осуществлять надзор за всеми сторонами внутренней жизни городов, предупреждать, пресекать правонарушения прежде всего в местах, имеющих общественное значение (улицы, площади, базары и т.д.)» [7, с. 264].
Правонарушения в области общественного порядка и общественной безопасности являются своеобразным индикатором состояния настроения общества. Ведь порядок в местах, имеющих общественное значение, особенно на современном этапе развития имеет важное значение для общества и человека. Нарушения общественного порядка в различных формах снижают качество жизни граждан, понижают нравственный порог, оказывают влияние на воспитание несовершеннолетних и вызывает у граждан чувство «незащищенности».
Выступая на расширенном заседании коллегии МВД России В. Путин особо подчеркнул важность задачи органов внутренних дел по «обеспечению безопасности граждан и общественного порядка, сокращение количества преступлений, совершенных в общественных местах» [11].
Административное правонарушение, особенно, совершенное в общественном месте является, безусловно, общественно значимым явлением.
Известно, что «место» является факультативным признаком объективной стороны состава правонарушения и имеет значение лишь для отдельных составов административных деликтов.
Руководящий документ Верховного Суда Российской Федерации разъясняет, что «местом совершения административного правонарушения является место совершения противоправного действия независимо от места наступления его последствий, ... если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно было быть со-
вершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность» [8].
Некоторые исследователи проблем теории права определяют место совершенного правонарушения как «часть территории, на которую распространяет свое действие нормативно-правовой акт и на которой совершено правонарушение» [5, с. 6].
Вместе с тем, отметим, что понятие «общественное место» актами нормативного содержания не закрепляется, законодательной регламентации не имеет. Представляется, что примерный перечень таких мест возможно определить путем анализа норм Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации [6] (далее — КоАП) (напр., ст. 20.20, 20.21) и других актов нормативного содержания. К таковым местам законодатель относит улицы, стадионы, скверы, парки, транспортные средства общего пользования. Однако перечень не является исчерпывающим и дополняется формулировкой «и другие общественные места». Данное положение дел подтверждают слова А.П. Коренева, отмечавшего отсутствие в законодательстве формулировки «общественное место», однако их примерный перечень им был установлен как: улицы, площади, парки, вокзалы, аэропорты. В целом же общественное место автором связывалось с нахождением в нем людей, так как поведение, нарушающее общепринятые правила поведения в местах нахождения граждан одним индивидом затрагивает интересы других членов общества [1, с. 23].
Наряду с понятием «общественное место» законодателем применяются и такие смежные понятия, как «запрещенное место» (ч. 1 ст. 20.20 КоАП) либо «отдельные территории, помещения и объекты, а также детские площадки» (ст. 6.24 КоАП). В число основных мест, составляющих указанные понятия входят [12]: территории и помещения образовательных организаций, учреждений культуры, физической культуры и спорта; территории и помещения медицинских учреждений; поезда, суда, перевозящие пассажиров; воздушные суда, общественный транспорт; гостиницы; рынки, магазины, помещения торговых организаций;; помещения ор-
ганов государственной власти, органов местного самоуправления; лифты и помещения общего пользования многоквартирных домов; детские площадки и пляжи пассажирские платформы; автозаправочные станции и другие.
Кроме того, согласно ч.1 ст. 20.20 КоАП распитие (потребление) алкогольной продукции в местах, запрещенных федеральным законом, а именно частью 7 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ [15] не допускается потребление (распитие) алкогольной продукции в определенных местах, перечень которых схож с указанным нами выше, однако, отметим в содержании запрет на потребление алкоголя «на боевых позициях войск, полигонах, узлах связи, в расположении воинских частей, на специальных технологических комплексах, в зданиях и сооружениях, предназначенных для управления войсками, размещения и хранения военной техники, военного имущества и оборудования, испытания вооружения, а также в зданиях и сооружениях производственных и научно-исследовательских организаций Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, обеспечивающих оборону и безопасность Российской Федерации ... и в других общественных местах, в том числе во дворах, в подъездах, на лестницах, лестничных площадках, в лифтах жилых домов, на детских площадках, в зонах рекреационного назначения (в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом).
Однако не все места из приведенного перечня возможно признать общественными в виду того, что территория, например, воинской части не может быть свободной для доступа неопределенного круга лиц, реального или потенциального их нахождения, не является территорией частного либо индивидуального пользования. Таким образом, определим, что в соотношении понятие «запрещенное место» не является синонимом «общественного места».
Вместе с тем отметим широкое применение понятия «общественное место» во многих нормативных правовых актах.
Федеральный закон «О полиции» [13] в п.п. 6 п. 1 ст. 2 1. определяет среди базовых направлений деятельности полиции «обеспечение правопорядка в общественных местах», а п.п. 5 п. 1 ст. 12 устанавливает обязанность «обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах».
Федеральный конституционный закон (ФКЗ) «О чрезвычайном положении» [17] (п. а ст. 12) устанавливая меры и временные ограничения, определяет введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан. ФКЗ «О военном положении» [16] содержит идентичную норму, определяя улицы и иные места общественными.
В нормах Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [14] используется понятие «место публичного мероприятия».
Несмотря на продолжающиеся споры, относительно необходимости закрепления понятия «общественное место» нормативно, отметим некую стабильность в деятельности законодателя по отношению к рассматриваемой проблеме. К сожалению, не раскрывает проблему и содержание главы 13 Проекта нового Кодекса об административных правонарушениях [10], в которую включены составы, посягающие на общественный порядок и общественную нравственность административных правонарушений. Отметим, что ст. 13.2, 13.3 и ряд других норм Проекта также как и действующий КоАП содержат понятие «общественное место», однако не раскрывают конкретный перечень таких мест. Подобное положение дел наблюдается и в другом Проекте Федерального закона № 917598-6 «Кодекс РФ об административной ответственности» [10].
Региональное законодательство также не дает однозначного понимания общественного места, хотя и содержит данное понятие. Например, Кодексом города Москвы об административных правонарушениях [3] устанавливается ответственность за правонарушения в общественных местах, однако понятие не раскрывается. Вместе с тем законода-
тель отсылает нас к нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (ст. 1) в котором используется понятие «территории общего пользования», т.е. «территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары)» [2]. Соответствующий закон Московской области [4] содержит идентичные нормы.
Безусловно, важным источником рассматриваемой проблемы может являться судебная практика. Несмотря на то, что место совершения административного правонарушения в аппеляционных производствах не часто является предметом спора, некоторые судебные решения представляются довольно информативными. Так, например, в решении Верховного Суда Республики Крым от 24.01.2017 по делу № 12-335/2017 [18] для трактовки понятия «общественное место» суд использовал пункт 3 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ [15], который определяет ряд мест, объединяя их термином «общественные». Ссылаясь на то, что смысл понятия общественного места включает всякие помещения и территории, определенные для нахождения в них людей, а также предназначенных для удовлетворения их различных потребностей, при этом являющиеся свободными для доступа неопределенного круга лиц, суд установил место, где А. потребил наркотическое средство, возле речки Салгир — общественным.
Отметим и Постановление Московского городского суда от 20.02.2017, в котором обжаловалось привлечение к административной ответственности гражданина по ст. 20.2.2 КоАП. В данном случае общественным местом было признана пешеходная зона общегородского значения г. Москвы, специально предназначенная для свободного использования неограниченным кругом лиц в рекреационных и культур-но-досуговых целях. «Гражданин играл на виолончели для себя и своих друзей, при этом не исключал, что граждане, проходившие мимо, могут остановиться, чтобы послушать его игру, но цели организации массового скопления людей он не имел» [19].
В Постановлении Новосибирского областного суда от 07.11.2017 [20] отмечается совершенное правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи
20.20 КоАП РФ в общественном месте, в качестве которого признается туалет больницы.
Также общественными местами в решениях судов признаются: помещения здания суда [21], вагоны пассажирских поездов [22], станции железнодорожных вокзалов [23], здания органов исполнительной власти и т.д.
Наиболее содержательным в рамках исследуемой нами проблемы нужно назвать совместный Приказ Генпрокуратуры России, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России «О едином учете преступлений» [9]. Раздел 3 «Порядок заполнения и представления статистической карточки» Инструкции о порядке заполнения и представления учетных документов (далее — Инструкция), утвержденной вышеуказанным приказом определяет конкретные места, признаваемые общественными, определяя место противоправного деяния (преступления) по административно-территориальному признаку (реквизит 21). В частности, общественными местами считаются «специально оборудованные территории и зоны общего пользования в черте городов и населенных пунктов либо вне их и предназначенные для использования населением, а также проведения массовых мероприятий, обслуживания и отдыха граждан».
Примечательно, что именно в Инструкции, в отличие от рассмотренных ранее нормативных документов, общественные места подразделяются на две группы: места постоянного (места с открытым свободным доступом в любое время года и суток (проспекты, улицы, переулки, скверы, бульвары, набережные, площади, внутридворовые территории и тупики, проезды, а также круглосуточно работающие предприятия торговли и общественного питания, культурные, развлекательные учреждения, вокзалы, аэропорты) и периодического пользования (такие как: территории учреждений, предприятий, организаций, а также территории, охраняемые частными охранными предприятиями, предназначенные для обслуживания населения в установленные часы работы (например, предприятия торговли и общественного питания, санатории, дома отдыха, пансионаты, профилактории, культурные, развлекательные, спортивные учреждения, общественный транспорт, лесопарковые зоны, берега рек, озер,
прудов, водохранилищ), непосредственно прилегающие к водоемам зоны отдыха в черте населенных пунктов, а также используемые во время проведения санкционированных массовых мероприятий (гуляний) территории, находящиеся за чертой населенных пунктов), общественный транспорт).
Кроме того исходя из смысла текста Инструкции можно сформулировать перечень мест, не являющихся общественными. Так, не учитываются как совершенные в общественном месте преступления на: охраняемых территориях частных земельных владений; на территориях частных домовладений; в квартирах; в коммунальных квартирах, комнатах любого вида общежитий, в том числе в местах общего пользования; на чердаках и подвалах, не оборудованных для общего пользования гражданами; в местах периодического общественного пользования, в которых в момент противоправного деяния не проводились массовые или иные общественные мероприятия; в закрытых для доступа посетителей местах отдыха (клубах, театрах, выставках, музеях, публичных библиотеках, стадионах, танцевальных площадках и т.д.), предприятиях торговли и питания (ресторанах, кафе, столовых, магазинах, рынках (мини-рынках)); во внутренних дворах (закрытых и открытых) организаций и учреждений, где осуществляется пропускной и досмотровый режим; на дорогах, проходящих по территории частных домовладений (частный сектор), садоводческих товариществ и кооперативов и других местах. Обращает на себя внимание факт, что преступления, совершенные в лесных массивах, оврагах, на полях, берегах открытых водоемов, дорогах (трассах) различного назначения, автозаправочных станциях, автостоянках, мостах, находящихся за чертой городов и других населенных пунктов, а также совершенные вне разрешенных законодательством мест пребывания граждан на объектах железнодорожного транспорта (в том числе на железнодорожных путях) также считаются совершенными не в общественном месте [9].
Проведенный анализ правовых и литературных источников позволяет сделать вывод о том, что к общественным местам относятся любые места, свободные для разового, периодического либо постоянного доступа и использования неопределенным кругом лиц, в том числе места проведения массо-
вых мероприятий, обслуживания и отдыха людей, при этом не являющиеся объектом частного пользования либо местом пребывания не разрешенным законодательством для пребывания граждан,
Вместе с тем, на сегодняшний день именно правоприменителю предоставляется право толкования норм, устанавливающих ответственность за деликты в общественных местах, что по некоторым оценкам считается логичным, поскольку имеется многообразие мест, признаваемых общественными. Однако для квалификации деяния имеет значение, какие действия и где они были совершены, является ли место совершения деяния общественным, понятие которого охватывает любые помещения и территории, предназначенные для нахождения в (на) них людей и обладающие свободным доступом к ним. В этой связи нормативное закрепление исследуемого понятия позволит правоприменителю, не воспринимая дуальность некоторых обстоятельств, правильно квалифицировать те или иные противоправные деяния, обязательным признаком юридического состава которых будет являться «общественное место».
Учитывая сложившуюся ситуацию, все же представляется необходимым дополнение действующего КоАП Российской Федерации нормой, характеризующей определение «общественное место». В частности, дополнить примечанием статью 20.20 следующего содержания: под общественным местом следует понимать любые места, свободные для разового, периодического либо постоянного доступа и использования неопределенным кругом лиц, в том числе места проведения массовых мероприятий, обслуживания и отдыха людей, при этом не являющиеся объектом частного пользования либо местом пребывания не разрешенным законодательством для пребывания граждан.
Литература
1. Административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. М., 1997.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
3. Закон города Москвы от 21 ноября 2007 года № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» // иИ! страницы: http://docs. cntd.ru/document/3686331.
4. Закон Московской области от 04.05.2016 № 37/2016-03 «Кодекс Московской области об административных правонарушениях» (принят постановлением Мособлдумы от 14.04.2016 № 3/162-П) // официальный Интернет-портал Правительства Московской области. URL страницы: http://www. mosreg.ru. 13.05.2016.
5. Зарян Д.Г. Объективная сторона правонарушения: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Тольятти, 2006.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
7. Основы государства и права: Учебное пособие для поступающих в вузы / Под ред. Академика О.Е. Кутафина. 5-е изд., перераб. и доп. М.:Юрист, 1997.
8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 6, 2005.
9. Приказ Генпрокуратуры России № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 от 29.12.2005 «О едином учете преступлений» (вместе с «Типовым положением о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях», «Положением о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений», «Инструкцией о порядке заполнения и представления учетных документов») // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 5, 30.01.2006.
10. Проект Федерального закона № 957581-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», Проект Федерального закона № 917598-6 «Кодекс РФ об административной ответственности» // URL страницы: http://www. consultant.ru/law/doc/pr_koan/.
11. Расширенное заседание коллегии МВД России. Владимир Путин принял участие в расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации 09.03.2017 // URL
страницы: http://kremlin.ru/events/president/news/ 54014.
12. Федеральный закон от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» // Собрание законодательства РФ, 25.02.2013, № 8, ст. 721.
13. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, № 7, ст. 900.
14. Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства РФ, 21.06.2004, № 25, ст. 2485.
15. Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2018) // Собрание законодательства РФ, 27.11.1995, № 48, ст. 4553.
16. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» // Собрание законодательства РФ, 04.02.2002, № 5, ст. 375.
17. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства РФ, 04.06.2001, № 23, ст. 2277.
18. Решение Верховного Суда Республики Крым от 24.01.2017 по делу № 12-335/2017 // СПС КонсультантПлюс.
19. Постановление Московского городского суда от 20.02.2017 № 4а-7686/2016 // СПС Консуль-тантПлюс.
20. Постановление Новосибирского областного суда от 07.11.2017 по делу № 4А-843/2017 // СПС КонсультантПлюс.
21. Решение Санкт-Петербургского городского суда от 28.09.2017 № 12-2066/2017 по делу № 5-306/2017// СПС КонсультантПлюс.
22. Постановление Пермского краевого суда от 25.09.2017 по делу № 44-а-1299/2017// СПС Кон-сультантПлюс.
23. Решение Свердловского областного суда от 16.08.2017 по делу № 72-974/2017// СПС КонсультантПлюс.
