CC BY
191
Саноцкая Ирина Викторовна
Аспирант кафедры интеграционного и европейского права МГЮУ им. О. Е. Кутафина
E-mail: [email protected]
ПОНЯТИЕ, ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
Аннотация.
Настоящее исследование проводится в целях анализа нормативно-правовых актов Европейского Союза в области медицинской деятельности и здравоохранения. Основой исследования послужили положения Маастрихтского договора о Европейском Союзе, Директивы Европейского совета и парламента 2011/24/EU о защите прав пациентов в трансграничном здравоохранении, Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора 2007 г. При проведении исследования были использованы общенаучные и специальные методы исследования, включая проблемно-теоретический, формально-юридический, исторический, логический, метод сравнительного правоведения и др. Автором в ходе исследования были проанализированы этапы становления законодательства ЕС в области здравоохранения, положения Директивы 2011/24/EU, консолидирующие и гармонизирующие разрозненные законодательные акты, регулирующие систему здравоохранения в ЕС, изучен опыт Европейского союза в области здравоохранения. В статье впервые проводится анализ нормативно-правовых актов ЕС с точки зрения их становления и развития в ходе формирования Союза в его современном состоянии, предпринята попытка изучения и анализа предпосылок, явившихся причинами кодификации прав пациентов на наднациональном уровне. Результаты исследования могут быть использованы в правоприменительной, научной и законодательной практике при формировании консолидированного нормативно-правового акта прав граждан Российской Федерации в области здравоохранения.
Ключевые слова: Европейский Союз; трансграничная защита прав, здравоохранение; пациенты; Европейская справочная сеть; Европейская интеграция; гармонизация.
Abstract.
The present study is conducted for the purpose of analyzing the EU regulations in the field of medical activities and public health. The basis of the study was the provisions of the Maastricht Treaty on the European Union, the Directive of the European Council and the Parliament of 2011/24 / EU on the protection of patients' rights in cross-border health care, the Treaty on the functioning of the European Union in the edition of the Lisbon Treaty in 2007. The study used general scientific and special research methods, including problem-theoretical, formal-legal, historical, logical, method of comparative law, etc.The author analyzed the stages of the development of EU health legislation, the provisions of Directive 2011/24 / EU, consolidating and harmonizing disparate legislative acts regulating the health system in the EU, studying the experience of the European Union in the field of health. The article analyzes for the first time the normative legal acts of the EU from the point of view of their formation and development during the formation of the Union in its present state, an attempt has been made to study and analyze the prerequisites, which were the reasons for the codification of patients' rights at the supranational level.The results of the research can be used in law enforcement, scientific and legislative practice when forming a consolidated normative legal act of the rights of citizens of the Russian Federation in the field of public health.
Keywords: European Union; cross-border protection of rights, health; Patients; European reference network; European integration; harmonization.
В российской правовой модели объединение нормативно-правовой базы, регулирующей здравоохранение, в единую отрасль права отсутствует. Также в российском законодательстве нет единого мнения о том, что же является медицинским правом. Наиболее широкое понятие этому явлению дает С.Г. Стеценко, который определяет его как комплексную отрасль права, включающую в себя совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере медицинской деятельности1.
Такое же определение было бы вполне применимо к нормативно-правовым актам, регулирующим данную область общественных отношений и в Европейском Союзе (ЕС), но европейский законодатель пошёл дальше, охватив все сферы общественных отношений, прямо или косвенно влияющих на здоровье человека.
Таким образом, правовое регулирование здравоохранения в ЕС можно определить как совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих общественные межгосударственные и интеграционные правоотношения в сфере здравоохранения.
Данная тема практически не подвергалась изучению в российской юридической науке. Одним из достаточно значительных научных трудов стала монография А. В.Белякова «Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохране-ния»2, в которой автор «освещает опыт Европейского союза в области обеспечения здравоохранения и проблемы снабжения населения лекарственными средствами. Рассматриваются вопросы законодательного регулирования перемещения и трудоустройства медицинского персонала в рамках ЕС, а также возможность получения медицинской помощи лицам, находящимся на территории государства не своего граж-данства»3.
Однако автором вышеуказанной монографии упущены проблемы интеграционных процессов с точки зрения гармонизации и унификации законодательства Союза.
Возникновение правовых норм, регулирующих правоотношения в здравоохранении между институтами ЕС, государствами, входящими в состав союза, и гражданами государств-членов стало важнейшим этапом в создании правового механизма функционирования интеграционного сообщества.
В складывающейся экономической и демографической ситуации проблема правового регулирования здравоохранения и медицинской деятельности приобретает все большее значение во всех сферах компетенции Европейского Союза.
Европейское законодательство в области здравоохранения развивается в связи с необходимостью безопасного и эффективного обеспечения передвижения рабочей силы и граждан в границах Европейского союза, эффективного обеспечения передвижения товаров и услуг, а также в целях реализации принятых нормативно-правовых актов о защите прав человека и противодействии недобросовестной конкуренции. Создание общего рынка ещё на стадии образования Европейских сообществ так бы и осталось нереализованным без включения важнейших сфер жизнедеятельности человека в законодательство Евросоюза.
При заключении Маастрихтского договора о Европейском союзе в 1992 г. были консолидированы три уже сложившиеся ранее сферы интеграции (экономическая, внешнеполитическая и правоохранительная) в единое политико-правовое образование4, «которое имеет своей задачей организовать на основе сплочённости и солидарности отношения между государствами-членами и между их народами» (ст. 1 Договора о Европейском Союзе). При этом было учте-
1 Стеценко С. Г. Медицинское право: Учебник.— СПб.: Юридический центр «Пресс», 2004, с. 21.
2 БеляковА.В.Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения — Москва, ЮСТИЦИН-ФОРМ, 2015.
3 А.В.Беляков Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения — Москва, ЮСТИЦИН-ФОРМ, 2015, с. 2
4 Право Европейского Союза: учеб. / под ред. С. Ю. Кашкина. 3-е изд. М.: Юрайт, 2010, с. 6
дг
но, что защита основных прав и свобод его граждан в государствах-членах Европейского Союза осуществляется на национальном и международном уровне. Объединяющими элементами, связывающими эти сферы, стали принципы субсидиарности и Европейского гражданства, которые впоследствии позволили выработать консолидированное законодательство, регулирующее такую социально значимую область как здравоохранение.
Принципиальное значение имели также нормы Маастрихтского договора о переходе государств-членов к экономическому и валютному союзу, и в его текст был внесён стратегически важный параграф «Р», предусматривающий, что Европейский Союз будет содействовать достижению высокого уровня защиты здоровья своих граждан, так как возникло понимание того, что здравоохранение является важнейшей экономической составляющей успешного функционирования союза.
Здоровью человека было придано значение стратегически важного ресурса Европейского Союза. Здравоохранение было включено в реализацию политик, проводимых ЕС, с приданием этому направлению новых функций, которые дополнили усилия стран-членов ЕС. При этом переход полномочий в этом направлении от государств-членов Евросоюза к органам управления ЕС осуществляется постепенно, без вмешательства в суверенные полномочия самих стран. Основные усилия в области организации систем здравоохранения и социального обеспечения прикладываются самими государствами-участниками ЕС.
Общеевропейские органы, главным образом, координируют меры по эффективному перераспределению ресурсов, на-
правленных на выполнение общих задач, таких как:
• установление высоких стандартов качества и безопасности медицины (пересадки органов, переливания крови, противодействие фальсификации лекарственных средств и т.п.)5;
• реализация мер в ветеринарной и фи-тосанитарной области с целью защиты здоровья людей (запрет на использование генно-модифицированных растений и животных, ограничение в использовании удобрений при производстве продуктов питания и т.п.)6;
• выработка стимулирующих мер (incentive measures) по защите и улучшению здоровья населения;
• контроль за эффективным расходованием средств на здравоохранение в Европе, выделяемых каждым из государств.
Все подобные меры ЕС почти полностью исключают какую-либо гармонизацию здравоохранительного законодательства государств-членов, что приводит к тому, что основная финансовая и социальная нагрузка приходится на государства-участники и самих граждан в рамках системы перераспределения ресурсов посредством проведения налоговых политик и участия граждан в программах страхования.
Так, в связи с принятием Директивы 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, из-за разницы стандартов оказания медицинской помощи и профилактики заболеваний, возникла проблема трансграничного распространения инфекционных заболеваний, что потребовало вмешательства Парламента и Совета ЕС, выразившееся в дальнейшем в принятии Реше-
5 Directive 2004/23/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on setting standards of quality and safety for the donation, procurement, testing, processing, preservation, storage and distribution of human tissues and cells.
6 Regulation (EU) No 652/2014 of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 laying down provisions for the management of expenditure relating to the food chain, animal health and animal welfare, and relating to plant health and plant reproductive material, amending Council Directives 98/56/EC, 2000/29/EC and 2008/90/EC, Regulations (EC) No 178/2002, (EC) No 882/2004 and (EC) No 396/2005 of the European Parliament and of the Council, Directive 2009/128/EC of the European Parliament and of the Council and Regulation (EC) No 1107/2009 of the European Parliament and of the Council and repealing Council Decisions 66/399/EEC, 76/894/EEC and 2009/470/EC.
ния № 1082/2013/ЕС от 22 октября 2013 г., основывающегося на Международных медико-санитарных правилах (2005 г.) («ММСП»), принятых на Пятьдесят восьмой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения 23 мая 2005 г., об усилении координации между государствами-участниками Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), в которую входят все государства-члены Союза, готовности и реагировании на чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, вызывающую международную озабоченность. Законодательство Союза должно быть выстроено с учётом этого развития, включая комплексный подход ВОЗ, охватывающий все категории опасности, независимо от их происхождения.
Первым же актом, направленным на консолидацию и гармонизацию здравоохранительного законодательства стала Директива 2011/24/Еи от 09 марта 2011 г. о правах пациентов на трансграничное медицинское обслуживание, до настоящего времени являющаяся основным нормативно-правовым актом, регулирующим данную область правоотношений.
Наиболее ярким примером полной гармонизации можно считать опыт СССР. В период становления и развития советского государства система трансграничного здравоохранения и социального обеспечения была чётко регламентирована и служила эффективным инструментом в реализации прав пациентов на всей территории Советского Союза7. К сожалению, данный опыт не был учтён при формировании ЕС. Основным и весьма важным достижением утраченной системы была гарантия предоставления равного количества и качества медицинских товаров и услуг вне зависимости от социального статуса пациента, уровня его дохода и основного места жительства. Стандарты оказания медицинской помощи были едины, что также обеспечивало единую систему подготовки медицинских кадров.
Однако наднациональная система права стремится к сокращению различий в каче-
7 Климовская, Л. Р. Актуальные вопросы защиты прав
те директивы 2011/24/Еи // Актуальные проблемы
стве медицинского обслуживания и предоставления медицинских услуг. Регламентом 282/2014 от 11 марта 2014 г. о создании третьей Программы действий Союза в области здравоохранения (2014-2020 гг.) устанавливается «высокий уровень защиты здоровья человека, который должен быть обеспечен при определении и осуществлении всей политики и деятельности Союза. Союз должен дополнять и поддерживать национальную политику в области здравоохранения, поощрять сотрудничество между государствами-членами и содействовать координации между их программами в полном соответствии с обязанностями государств-членов по определению их политики в области здравоохранения, организации и оказанию медицинских услуг и медицинской помощи» (ст. 1 Регламента).
И в то же время при принятии решения о включении той или иной страны в кандидаты на вступление в Союз жёстких требований к организации системы здравоохранения не выдвигается. Основным требованием, в соответствии с Хартией Европейского союза об основных правах, является право и возможность всех слоёв населения, независимо от их места проживания и платёжеспособности, на получение качественной медицинской помощи. Страны-кандидаты в члены ЕС обязаны гарантировать право своих граждан на получение качественной медпомощи в других странах-членах. Права и обязанности как пациентов, так и персонала медицинских учреждений должны быть прописаны законодательно. Пациентам должно быть гарантировано право на свободный выбор как лечебно-профилактического учреждения, так и лечащего врача.
При этом законодательно лечащий врач был приравнен к рабочей силе, имеющей право беспрепятственно передвигаться и работать на всей территории ЕС. Достигнуто это было путём внесения положения о взаимном признании дипломов и иных квалификационных документов в области здравоохранения, что заложило основы
пациентов в трансграничном здравоохранении в аспек-и права.— 2015.— № 3.— С. 244-254.
дг
свободного движения работников медицинского сектора, позволив им заниматься профессиональной деятельностью в других странах, помимо тех, где они получили профессиональное образование8.
В связи с расширением Европейского Союза стало очевидным, насколько сильно отличаются модели и стандарты охраны здоровья в странах-членах. Это обстоятельство способствовало развитию так называемого «медицинского туризма». Граждане стран-членов из более развитых стран стали путешествовать в страны с более низкой ценовой политикой за определённого вида медицинскими услугами. В свою очередь, наблюдается и обратное движение в страны, где оказание медицинской помощи производится на более высоком технологическом уровне. В целях обеспечения баланса европейским законодателем были приняты нормативно-правовые акты, обеспечивающие здоровую конкуренцию медицинских учреждений.
Хотя системы здравоохранения в странах-членах и различаются между собой, но задачи стоят у них общие: обеспечение общедоступности и высокой результативности медицинского обслуживания, рациональное использование ресурсов, повышение качества медицинских товаров и услуг, а также проявление большего внимания к пожеланиям пациентов.
Эти задачи были закреплены в положениях Регламента 282/2014 от 11 марта 2014 г. «Содействие укреплению здоровья на уровне Союза также является неотъемлемой частью программы «Европа 2020: стратегия разумного, устойчивого и инклюзивного роста» («Стратегия «Европа 2020»). Сохранение здоровой и активной жизни людей и предоставление им возможности
играть активную роль в управлении своим здоровьем окажет положительное общее воздействие на здоровье, в том числе на сокращение неравенства в отношении здоровья и положительное влияние на качество жизни, на производительность и конкурентоспособность, снизит давление на национальные бюджеты. Поддержка и признание инноваций, оказывающих влияние на здоровье, помогает решить проблему устойчивости в секторе здравоохранения в контексте демографических изменений; и меры по сокращению неравенства в отношении здоровья важны для достижения «инклюзивного роста» (ст. 2 Регламента)»9.
В этом же контексте Решением 556/2014/ Еи была закреплена рамочная программа исследований и инноваций (2014-2020 гг.) («Горизонт 2020»), направленная «на достижение более значительного воздействия на исследования и инновации путём содействия укреплению партнёрских связей между государственным сектором развивающихся стран и государственным сектором ЕС, в том числе посредством участия Союза в программах, осуществляемых несколькими государствами-членами в соответствии со статьей 185 Договора о функционировании Европейского союза»10.
Одним из видов такого партнёрства является Европейская справочная сеть (далее — ЕСС). Это программа направлена на развитие сотрудничества между учреждениями здравоохранения, центрами экспертиз в сфере изучения и борьбы с редкими заболеваниями, в отношении которой функции контроля и надзора осуществляет Европейская комиссия. ЕСС представляет из себя единую чёткую структуру, позволяющую совмещать в себе обмен накопленными знаниями и опытом, организацией ухода за пациентами, страдающими редкими забо-
8 Directive 2005/36/EC of the European Parliament and of the Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications.
9 Regulation (EU) no 282/2014 of the European Parliament and of the Council of 11 March 2014 on the establishment of a third Programme for the Union's action in the field of health (2014-2020) and repealing Decision No 1350/2007/EC.
10 Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union Consolidated version of the Treaty on European Union Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union Protocols Annexes to the Treaty on the Functioning of the European Union Declarations annexed to the Final Act of the Intergovernmental Conference which adopted the Treaty of Lisbon, signed on 13 December 2007 Tables of equivalences.
леваниями. По мнению некоторых исследователей, если в стране принадлежности пациента нет центра экспертизы по какому-то конкретному заболеванию, то ЕСС призвана улучшить качество медицинской помощи, предоставляемой пациенту. Данная точка зрения является весьма обоснованной, так как лечащему врачу представляется возможность воспользоваться накопленным опытом коллег и получить дополнительные консультации у зарубежных специалистов. Европейской комиссией был инициирован документ со списком необходимых критериев для организаций и исследовательских центров, которые захотят присоединиться к Европейской справочной сети11.
Консолидация и гармонизация нормативно-правовых актов в области здравоохранения, а также создание прецедентов Европейским судом в области оказания медицинской помощи в трансграничном контексте предоставляет возможность гражданам Европейского Союза получать высококвалифицированную медицинскую помощь в других государствах-членах Союза, если возникает такая жизненная необходимость без ущерба для здоровья и бюджета страны принадлежности пациента. Также интеграционный процесс в здравоохранении обеспечивается путём формирования специализированных информационных систем, которые, взаимодействуя друг с другом,
смогут обобщить не только европейский и зарубежный опыт, сведения о пациентах, но и будут способствовать развитию единой системы здравоохранения на всей территории Евросоюза.
Опыт Евросоюза в области здравоохранения можно расценить как весьма значительный и позитивный. Можно сделать вывод о том, что правовое регулирование здравоохранения движется по пути гармонизации, несмотря на возникающие в этой области противоречия между государствами-членами, и является обширным полем для деятельности законодателя.
Однако компетенция Европейского союза в этой сфере остаётся ещё весьма ограниченной, в отличие от других социально-экономических сфер. Интеграция законодательства идёт крайне медленными темпами, что вполне объяснимо, так как полное делегирование полномочий в данном случае означало бы потерю государствами-членами значительной части суверенитета, что в нынешней политической ситуации совершенно недопустимо.
Несмотря на это, процессы консолидации и гармонизации можно расценивать как позитивные, результаты которых могут быть использованы в законодательстве как Российской Федерации, так и других интеграционных сообществ.
Библиографический список
1. Беляков А.В, Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения — Москва, ЮСТИЦ ИНФОРМ, 2015.
2. Климовская, Л.Р. Актуальные вопросы защиты прав пациентов в трансграничном здравоохранении в аспекте директивы 2011/24/EU // Актуальные проблемы экономики и права.— 2015.— № 3.— С. 244-254.
3. Право Европейского Союза: учеб. / под ред. С. Ю. Кашкина. 3-е изд. М.: Юрайт, 2010.
4. Стеценко С. Г. Медицинское право: Учебник.— СПб.: Юридический центр «Пресс», 2004.
5. Directive 2004/23/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on setting standards of quality and safety for the donation, procurement, testing, processing, preservation, storage and distribution of human tissues and cells.
6. Regulation (EU) No 652/2014 of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 laying down provisions for the management of expenditure relating to the food chain, animal
11 Климовская, Л. Р. Актуальные вопросы защиты прав пациентов в трансграничном здравоохранении в аспекте директивы 2011/24/Еи // Актуальные проблемы экономики и права.— 2015.— № 3.— С. 244-254.
health and animal welfare, and relating to plant health and plant reproductive material, amending Council Directives 98/56/EC, 2000/29/EC and 2008/90/EC
7. Directive 2005/36/EC of the European Parliament and of the Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications.
8. Regulation (EU) no 282/2014 of the European Parliament and of the Council of 11 March 2014 on the establishment of a third Programme for the Union's action in the field of health (20142020) and repealing Decision No 1350/2007/EC.
