CC BY
274
ста в системе регионального законодательства, что представляется не вполне правильным с позиции унификации действующего законодательства. Кроме того, новизна многих институтов правового регулирования, многообразие способов решения задач юридического воздействия на систему общественных отношений, а также большой пласт общественных отношений, который до настоящего времени законодательно не урегулирован - все это сильно затрудняет кодификационную деятельность субъектов Российской Федерации.
В результате, во многих субъектах федерации принятие кодексов не означает проведения глубокой кодификационной работы. Вместе с кодексом готовится пакет законов и подзаконных актов, которые также регулируют данные общественные отношения, что ведет к подрыву принципов обеспечения единства и системности законодательства, логической связи, непротиворечивости и иерархической соподчиненности его элементов, полноту и единство правового регулирования.
Представляется, что одним из выходов из такого положения является принятие в субъекте Российской Федерации закона «О нормативных правовых актах», где кодексу может быть отведено четкое место в иерархии законодательства субъекта, определен порядок подготовки и принятия кодекса.
В. Э. Ковальчук*
ПОНЯТИЕ ИСТОЧНИКА ОФИЦИАЛЬНОГО ЭЛЕКТРОННОГО ОПУБЛИКОВАНИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Ключевые слова: опубликование правовых актов, конституционные права, электронное опубликование, электронный документооборот. Аннотация: В работе рассматриваются вопросы опубликования правовых актов, вызванные бурным ростом информационных технологий; анализируется существующая нормативная база в данной сфере общественных отношений; намечены пути ее совершенствования.
Key words: publishingof légal acts, constitutional rights, electronicpublishing, electronic document management.
Summary: The author considers issues relating to publishing of regulatory acts caused bv the rapid growth of electronic technologies. The existing légal framework in the given sphere of public relations is analvzed, and possible wavs of its ach’ancement are outlined.
Требование довести до сведения населения содержания правовых норм, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина содержится в норме части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются». Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Таким образом, с опубликованием в официальном издании нормативного акта связано не только донесение его содержания до граждан, но и вступление его в силу.
Большой юридический энциклопедический словарь определяет понятие «опубликование (обнародование) закона», как доведение закона до всеобщего сведения путем напечатания его в определенном издании. Различают официальное и неофициальное опубликование. Официальное опубликование - самостоятельная стадия законодательного процесса, необходимая для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения времени вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени правотворческого органа для всеобщего сведения полного и точного текста
* Соискатель кафедры государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета
принятого закона путем помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно сослаться в сводах и собраниях законодательства, в актах применения норм права, печатных работах и т.д. В таком опубликовании закона официальное объявление закона сочетается с удостоверением точного его текста. При неофициальном опубликовании закона сообщение об издании закона или изложение его содержания осуществляется издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями, частными составителями. Такое опубликование носит, прежде всего, справочный характер, на основании текстов законов, размещенных в неофициальных изданиях, нельзя осуществлять правотворческую и правоприменительную деятельность.1
Официальное опубликование - завершающая стадия правотворческого процесса, для которой характерны следующие признаки2:
- носит юридический, официальный характер, происходит в нормативно определенных рамках;
- осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению органа власти.
- выполняет информационную функцию, которая заключается в доведении до всеобщего сведения текста правового акта путем его первичного обнародования, процедурную функцию (вступление в силу) и функцию удостоверения, поскольку результат - это официальное издание, т.е. документ, удостоверяющий действие акта, его точный текст, на который можно ссылаться в процессе применения норм права, в печатных изданиях и т.д.
Полномочия органов власти в области опубликования (обнародования) нормативных правовых актов закреплены Федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Пункт 3 статьи 12 Закона определяет, что «официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования». То есть правотворческий орган власти, самостоятельно устанавлива-
1 Баритн А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. 2-е издание, переработанное и дополненное. М., 2008.
2 Пиголкин А. С. Официальное оглашение нормативных актов - самостоятельная стадия правотворческого процесса // Правоведение. 1976. № 6.
ет порядок опубликования (обнародования) принимаемых им нормативных правовых актов и определяет источники (способы) официального опубликования (обнародования).
Традиционно в Российской Федерации источниками официального опубликования правовых актов являются периодические издания на бумажных носителях. Так Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» определяет, что официальным опубликованием закона является первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» устанавливает, что официальным опубликованием правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации, а для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти - в «Российской газете» и в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература».
Законами субъектов Российской Федерации определяются свои источники официального опубликования региональных нормативных правовых актов. Например, Областной закон от 11 декабря 2007 года N 174-оз «О правовых актах Ленинградской области» устанавливает официальными периодическими печатными изданиями Ленинградской области газету «Вести», бюллетени «Вестник Законодательного собрания Ленинградской области» и «Вестник Правительства Ленинградской области».
Между тем, необходимо отметить, что официальное опубликование, осуществляемое в традиционной (бумажной) форме, имеет ряд существенных недостатков, которые существенным образом влияют на правоприменительную практику.
Один из недостатков - это множественность изданий официального опубликования. Причем эта множественность проявляется в двух аспектах. Прежде всего, множественность означает, что каждый орган власти, будь
то федеральный, региональный или муниципальный, имеет свое издание, в котором осуществляется официальное опубликование. Второе - каждый из этих органов, может иметь несколько источников, в котором он осуществляет опубликование. Для того чтобы гражданин или организация могли познакомиться с текстами правовых актов всех органов государственной власти и местного самоуправления, действующих на конкретной территории, они должны иметь доступ к нескольким источникам официального опубликования, что затрудняет поиск необходимой информации.
Множественность источников официального опубликования на бумажных носителях у одного органа власти может привести к затруднению в определении даты вступления в юридическую силу нормативного правого акта опубликованного в нескольких изданиях, что, например, имело место при определении начала действия Федерального закона от 07.03.1996 № 23-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах».
Скорость изменения законодательства сегодня такова, что, например, в области налогового права, оно меняется в среднем ежемесячно, и действующая система не позволяет, правоприменителю ознакомиться с действующей редакцией того или иного нормативного правового акта.
Также, на территории Российской Федерации, есть несколько сфер общественных отношений, в которых действуют нормы права, принятые в Советском Союзе, например: Постановление Центрального Исполнительного Комитета СССР и Совета Народных Комиссаров СССР от 7 августа 1937 г. № 104/1341 «О введении в действие положения о переводном и простом векселе». Получить доступ к источнику официального опубликования, приведенного в пример правового акта, практически не представляется возможным.
Кроме перечисленных юридических проблем существует еще ряд недостатков официального опубликования, в том числе экономического и экологического характера, но в данной работе на них мы останавливаться не
будем.
Появление новых информационных технологий, активное использование сети Интернет поставило перед учеными и практиками вопрос о возможности организации доступа к официальной правовой информации не только в бумажном (печатном), но и электронном виде. В соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления» государственные органы и органы местного самоуправления обязаны размещать на своих официальных сайтах в сети Интернет нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации. В соответствии с этим в Санкт-Петербурге был принят Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга». В нем определена возможность официального опубликования закона путем размещения его полного текста на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга, который становится одним из источников официального опубликования. Понимая в целом прогрессивность данной новации, мы должны отметить недостатки предлагаемого механизма опубликования.
Прежде всего, в Законе помимо размещения текста закона на сайте Администрации предусмотрена возможность официального опубликования его в традиционных печатных изданиях, а это потребует в дальнейшем необходимости определять, когда и в какой форме первоначально был опубликован закон, что может вызвать споры о дате начала его действия. Кроме того, предлагаемый механизм опубликования законов на сайте Администрации не дает надежных технологических гарантий определения точного времени его размещения там, для определения даты вступления в силу, а также гарантий аутентичности текста оригиналу, его достоверности и неизменности за все время хранения на сайте.
К тому же, если по пути признания источником официального опубликования официальных сайтов пойдут и другие органы власти, то мы опять придем к множественности источников опубликования правовой информации. И хотя эта проблема не носит ярко выраженного юридического характера, такой механизм затрудняет поиск правового акта, в том числе его действующую редакцию, что создает сложности в правоприменительной деятельности.
Как уже говорилось, одной из задач официального опубликования, является доведение до сведения населения нормативных правовых актов. Развитие информационных технологий позволяет осуществлять это с использованием новых современных способов и форм. В России уже около
пятнадцати лет функционирует Государственная система распространения правовых актов в электронном виде, которая может послужить организационно-правовой и технологической основой для создания новых источников официального опубликования. Данная система находится в ведении ФСО России, на которую возложены полномочия по организации, созданию, оперативному обслуживанию и поддержке интегрированного полнотекстового банка правовой информации и обеспечению доступа к нему федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и физических лиц3.
В соответствии с указами Президента Российской Федерации от 05 апреля 1994 г. № 6624 и от 23 мая 1995 г. № 7635, тексты нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система» (подведомственная организация ФСО России), являются официальными. Следовательно, на основании их можно осуществлять правотворческую и правоприменительную деятельность.
Были заключены соглашения между администрациями субъектов Федерации и территориальными органами ФСО России об информационно-правовом взаимодействии, на основании которых органы государственной власти передают в ФСО России принятые ими правовые акты для их включения в состав банков правовых актов (далее - БПА) соответствующих субъектов Российской Федерации. Причем более чем в 20 регионах текстам таких правовых актов придан статус официальных.
Свободный и круглосуточный доступ ко всем банкам правовых актов органов государственной власти имеется как на официальном Государственном Интернет-сайте правовой информации, находящимся в ведении ФСО России, где эти банки входят в состав интегрированного полнотекстового
3 Указ Президента Российской Федерации от 07.08.2004 № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. №32. Ст. 3314.
4 Указ Президента Российской Федерации 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 15. Ст. 1173.
5 Указ Президента Российской Федерации 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
банка правовой информации «Законодательство России», так и на официальных сайтах некоторых органов государственной власти (органов местного самоуправления).
Важно отметить, что интегрированный полнотекстовый банк правовой информации (эталонный банк данных правовой информации) зарегистрирован как средство массовой информации (электронное периодическое издание «Эталонный банк правовой информации «Законодательство России»), Программное обеспечение, являющееся его основой, позволяет использовать средства электронной цифровой подписи, то есть имеется возможность обеспечения фиксации времени размещения в нем правовых актов, а также гарантировать аутентичность текстов оригиналу, их целостность и неизменность. Кроме этого, программное обеспечение позволяет организовать автоматизированный процесс подготовки и принятия нормативного правового акта, а также его размещения в системе доступа, что обеспечивает оперативное доведение правовой информации до населения.
Исходя из этого, можно предположить, что организация доступа к банку правовых актов на официальном сайте государственного органа (органа местного самоуправления) может послужить не только выполнением требований Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ, но и обеспечить вступление в силу нормативных правовых актов, используя источник официального электронного опубликования..
Под источником официального электронного опубликования предлагаем понимать - информационную систему, зарегистрированную в качестве электронного СМИ, в которой размещаются правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, с использованием средств электронной цифровой подписи.
Источник официального электронного опубликования не отменяет и не упраздняет официальное опубликование нормативных правовых актов на бумажных носителях в официальных органах печати. Предполагается, однако, что опубликование нормативного правового акта в электронной форме будет первым официальным опубликованием, а его опубликование в печати - повторным официальным опубликованием. При этом срок вступления нормативного правового акта в силу не будет привязан к его опубликованию на бумаге.
Предлагаемый источник официального электронного опубликования преследует следующие основные цели:
