CC BY
156
УДК 342
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ МИНИСТРОВ В ИСТОРИИ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ МЫСЛИ
М.Ю. Выскребенцева
В статье рассматриваются особенности применения политической ответственности, особое внимание уделяется ответственности министров и других членов правительства. Приводятся взгляды выдающихся юристов второй половины XIX - начала XX вв., а также ставится вопрос о необходимости развития идей политической ответственности в России на современном этапе.
Ключевые слова: парламентаризм, парламентский контроль, министр, политическая ответственность, ответственность правительства.
Удовлетворённость человека качеством жизни, его настроение и готовность к общественно-полезной деятельности во многом зависят от уровня взаимопонимания между обществом и властью, степени защищенности граждан и возможности их самореализации.
При рассмотрении особенностей государственно-правовой системы России, очевиден тот факт, что на современном этапе существует необходимость усиления контроля государства и общества за исполнительной властью. Законодательно не установлены основания ответственности членов правительства, требует доработки вопрос применения мер парламентского контроля. В этой связи, необходимо на теоретическом уровне определить такие основания, установить критерии, параметры, формы контроля общества в лице его представительного органа за деятельностью назначаемых главой государства высших должностных лиц, высшего исполнительного органа государственной власти. Для теоретического обоснования и с целью совершенствования законодательства целесообразно обратиться к теоретическому наследию выдающихся российских юристов конца XIX - начала XX вв., обосновавших на основе социологического метода приоритет интересов общества, прав и свобод граждан по отношению к государству и его органам управления.
Политико-правовые взгляды юристов дореволюционного периода складывались в сложный период становления в России конституционной монархии начала XX века, когда оставив исполнительную власть под своим контролем, царь отказался от одного из важнейших принципов парламентаризма - создания ответственного думского министерства, создав тем самым дополнительные коллизии между исполнительной и представительной властью. Дисбалансировка действий двух ветвей власти приводила к перманентным конфликтам между ними, которые, как правило, разрешались не правовыми методами, а волевыми актами по роспуску Думы [10, с. 80].
Однако несмотря на то, что в России того времени ни парламентский контроль, ни ответственное правительство фактически так и не были установлены, эти институты широко исследовались и подвергались теоретическому обоснованию в трудах российских ученых. Рассматривая взгляды выдающихся русских юристов периода второй половины XIX - начала XX вв., хочется отметить, что в это время была подготовлена важнейшая теоретическая база для обоснования необходимости введения различных институтов парламентаризма и, в частности, правительственной ответственности. Этот вопрос был интересен широкому кругу исследователей и одновременно вызывал различные споры. Эмпирическую основу данных исследований составили труды иностранных авторов, а также конституции зарубежных стран.
Следует отметить, что при рассмотрении взглядов русских юристов XIX - начала ХХ в. о сущности исполнительной власти, представляется возможным использовать в качестве синонимов понятия «исполнительная власть», «правительственная власть», «министерская власть», «управление» и «администрация» так же, как и понятия «правительство» и «министерство» [16, с.302]. Кроме того, в работах дореволюционного времени используются как сходные, такие понятия, как: «ответственность министров», «ответственное правительство», «министерская ответственность».
При исследовании вопроса ответственности министров, юристы также по-разному представляли её виды, используя различные наименования и определения. Во мнениях правоведов в основном прослеживается подход к выделению судебной (юридической) и политической ответственности министров. И если судебная ответственность наступает вследствие совершения различных правонарушений, то политической ответственности подлежат органы и их должностные лица по причине проводимой ими политики, целесообразности принятия решений. В связи с этим, так называемая политическая ответственность министров представляет особый интерес как раз, в виду особенностей её сущности, признаков и порядка применения.
Так, сторонник конституционной монархии Герье В. И., указывал: «По существу ответственность министров двойная: политическая и юридическая. Последняя может заключаться в
поступках, подлежащих ведению гражданских или уголовных судов, или в проступках по должности, не заключающих в себе уголовного проступка. Гораздо более значения имеют для Государственной Думы и для общества вообще такие действия министров, которые нужно отнести не к юридической, а к политической области, где речь не может идти о закономерности, а лишь о «целесообразности» [5, с.23]. Герье отмечал, что в монархическом государстве политическую ответственность министры должны нести только перед монархом.
Другой представитель отечественной политико-правовой мысли Кокошкин Ф. Ф., депутат Государственной думы I созыва, также выделял юридическую и политическую ответственности министров, однако в его взглядах политическую ответственность министры несут перед парламентом. «Что касается политической ответственности правительства, то она представляет собой такой порядок управления, при котором министерство, назначаемое главою правительства по общему правилу из представителей парламентского большинства, опирается на это большинство и ставит свое существование в зависимость от него, выходя в отставку в случае выражения недоверия или вообще при расхождении с палатой по вопросу более или менее крупного значения. Короче говоря, политическая ответственность министров есть лишь другое название для парламентаризма. Оба понятия ответственности нередко смешиваются, и, по-видимому, в довольно широких кругах с термином «ответственность министров» связывается, по преимуществу, представление о юридической ответственности» [11].
По мнению Гессена В. М. (депутата Государственной думы II созыва), теория различает только политическую и уголовную ответственность министров: различие между ними - не столько в содержании и объёме, сколько в форме ответственности. По общему правилу, политическую ответственность определяют как ответственность за целесообразность, уголовную - за закономерность правительственных действий. В действительности, однако, в большинстве конституционных государств уголовная ответственность министров, подобно политической, является гарантией не только (и не столько) закономерности, сколько целесообразности правительственных актов [7]. Однако вместе с тем он подвергает критике политическую ответственность, указывая, что «политическая ответственность министров является причиной крайней неустойчивости парламентарных министерств. Достаточно случайной и, может быть, мимолетной перемены в настроении парламента, чтобы министерство, оставшееся, при голосовании по какому-нибудь вопросу, в меньшинстве, оказалось вынужденным подать в отставку» [6, с.6].
Профессор государственного права Алексеев А. С., придерживаясь конституционной доктрины того времени, выделял два вида ответственности министров: судебную (или государственно-правовую) и парламентарную (или политическую). Причем, по его мнению, парламентарная ответственность предупреждает ответственность судебную. «Судебная ответственность министров, как особый вид юрисдикции, не сумела завоевать себе авторитетного места среди учреждений конституционного строя и совершенно утратила свое значение, с тех пор как политическая ответственность министров, обеспечивающая солидарность между парламентом и правительством, вошла в политические нравы государства». Говоря о политической ответственности, он не соглашается с господствующим на тот момент в литературе воззрением, что политическая ответственность есть средство постоянного контроля парламента над правительственной деятельностью министров. Политическая ответственность, по его мнению, является орудием, которым располагает парламент для проведения в правительственную деятельность политических требований и общественных запросов, преобладающих в стране и находящих свое выражение в политической программе, объединяющей большинство парламента [1, с.58].
Шершеневич Г. Ф., депутат I Государственной Думы, выделял три вида ответственности министров: это уголовная, юридическая и политическая. К уголовной ответственности привлекается министр за совершение преступления (взяточничество, подкуп со стороны иностранного государства, растрата вверенных ему сумм). Но она редко применяется в самодержавном государстве из-за особого порядка судопроизводства, установленного для таких высокопоставленных лиц. Юридическую ответственность министр несёт за свои распоряжения или акты. Такая ответственность возможна только в конституционном государстве. При этом сам вопрос о привлечении к ответственности возбуждается обычно нижней палатой. Что касается политической ответственности, то здесь министр не совершает ничего противоправного, однако проявляет образ действий, который, по мнению народных представителей, клонится к вреду народа и противоречит интересам страны, то Парламент выражает свое недоверие, обязывая их подать в отставку. Но это возможно, если установлено парламентарное правление [17, с. 2-3].
Профессор Градовский А. Д., политические воззрения которого можно охарактеризовать как консервативно-либеральные, указывал на различия в применении ответственности министров в неограниченных и конституционных монархиях. «В государствах конституционных ответственность министров имеет более политический, нежели юридический характер. Министры более ответствуют за направление политики, нежели за законность своих действий» [8, с. 382]. Что касается положения дел в
неограниченных монархиях, то профессор приводит следующие доводы. «Если в этих государствах и существует политическая ответственность министров, то она не имеет надобности формулироваться в положениях закона, потому что от монарха зависит устранить министра, которого мнения не соответствуют направлению правительства. Весьма естественно, что монарх не затрудняется устранить министра, все убеждения которого противны существующим установлениям» [8, с. 385].
Таким образом, многие представители политико-правовой мысли рассматриваемого периода сходились во мнении, что существуют самостоятельные виды ответственности: во-первых, за закономерность действий и решений министров, а во-вторых, за их целесообразность. В целом, политическая ответственность призвана способствовать проведению политического курса, одобренного и поддерживаемого народом, предупреждает неблагоприятные последствия проводимых реформ, служит инструментом, с помощью которого общество может воздействовать на политику, проводимую в важнейших сферах государственной жизни.
Что касается современности, принимая во внимание ценнейший вклад отечественной политико-правовой мысли, мы считаем, что выделение в качестве основных видов ответственности министров юридической и политической ответственности крайне актуально и требует дальнейшего теоретического и практического обоснования. Но если применение мер юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной и конституционно-правовой) более наглядно, то вопрос применения политической ответственности очень специфичен. Здесь не представляется возможным установить состав деяния, установить конкретные основания для её наступления. В целом, к политической ответственности могут быть привлечены: глава государства, правительство и другие государственные органы, парламентарии, премьер-министр, министры и другие члены правительства, главы субъектов федерации, должностные лица органов государственной власти, граждане и др. Для нас в рамках данного исследования особый интерес как к субъекту политической ответственности направлен на правительство и его членов.
Иногда выделяется еще моральная ответственность власти перед народом, как подвид политической ответственности. Мы согласны с мнением Малкиной А. Н., представителя украинского научного сообщества, которая определяет политическую ответственность как вид социальной ответственности, который заключается в соответствии действий индивидов, социальных и организационных сообществ как субъектов политики общественным требованиям по осуществлению публичной власти. Основными такими требованиями являются моральные и правовые нормы. Таким образом, автор выделяет морально-политическую и политико-правовую ответственность [13, с. 48]. Считаем такой подход к выделению разновидностей политической ответственности наиболее правильным. Морально-политическая ответственность возникает, в случае если представитель государственной власти (в данном случае министр) совершает поступки, противоречащие нормам морали и нравственности, не соответствующие занимаемой должности, порочащие репутацию и др. В поле зрения политико-правовой ответственности лежит целесообразность действий (бездействий) и решений министров.
Мы поддерживаем мнение, что конституционно-правовая ответственность выполняет функцию политико-правового воздействия на субъекты, допустившие конституционные деликты, являясь одним из методов регулирования общественных отношений, что дает основание иногда не вполне точно отождествлять конституционно-правовую ответственность с политической [4, с. 55]. Хотя эти виды ответственности тесно связаны, на наш взгляд следует их разграничивать. Политическая ответственность выступает в качестве самостоятельного вида.
До сих пор не выработалось единого подхода к определению сущности политической ответственности. Так, по мнению Серебрянникова В. В., политическая ответственность утверждалась как совокупность мер, обеспечивающих приведение власти в соответствие с «договором» между властью и обществом - законами, принуждение власти к выполнению принятых обязательств, обещаний и одобренных обществом программ. Это средства воздействия на субъекты власти и их политику, позволяющие добиваться корректировки или смены политического курса, отстранения от власти недостойных и неспособных деятелей [15].
В научных кругах существует позиция относительно того, что политическая ответственность, которой подлежит исполнительная власть, может возникать только в отношениях с парламентом, но не в отношениях с главой государства. Так, например, Белозеров В. К. считает, что право главы государства отправить в отставку министра или иного руководителя органа исполнительной власти (ОИВ) неправомерно рассматривать как форму политической ответственности, поскольку взаимоотношения между президентом и руководителями ОИВ являются не политическими, а сугубо служебными, административными [3, с. 296-297]. На наш взгляд, политическая ответственность может быть не только перед парламентом, но и перед главой государства либо может иметь место «двойная» или «множественная» ответственность, в том случае если правительство ответственно и перед парламентом, и перед главой государства одновременно. Различия в применении политической
ответственности обусловливаются особенностями формы правления в государстве.
Субъекты политической ответственности могут быть коллективными и индивидуальными. Профессор Нисневич Ю. А., следуя этому подходу, отмечает, что при коллегиальном принятии политических решений круг лиц, участвующих в их принятии, должен быть ограничен и персонально определен. Личная политическая ответственность политиков и граждан относится, прежде всего, к сфере этики и политической культуры [14, с. 62-74]. Нисневич также указывает на необходимость и значимость политического контроля граждан за деятельностью публичной власти.
Соглашаясь с вышеуказанной мыслью, заметим, что на данный момент возможности гражданского (общественного) контроля достаточным образом не реализованы. Для примера можно рассмотреть ситуацию, при которой в результате проведения непопулярного курса политики министр (другой член Правительства РФ) не получает поддержки среди населения страны, вызывает массовую критику со стороны общества, неодобрение проводимых реформ и меры парламентского контроля не эффективны (так как в настоящее время парламент РФ не имеет действенных инструментов по привлечению к ответственности того или иного члена Правительства). В этом случае, могли бы быть использованы инструменты гражданского (общественного) контроля, вплоть до обращения установленного количества граждан (инициативной группы), общественных объединений, Общественной палаты РФ, политических партий, парламентских фракций с обращениями к Президенту в форме предложения с постановкой вопроса об отставке того или иного члена Правительства РФ либо возможности применения к нему мер ответственности. Таким образом, в самом упрощенном виде политическая ответственность должна работать в случае, если юридическая ответственность «не работает» [9]. Для этого, конечно, необходимо вносить соответствующие изменения в законодательство, обеспечивать прозрачность деятельности Правительства и мер, применяемых парламентом с целью контроля над исполнительной властью. Существенным условием эффективности гражданского (общественного) контроля также является уровень правосознания граждан и их политическая активность, желание развивать возможности гражданского общества.
В этой связи, согласимся с тем, что роль средств массовой информации, которые выполняют в системе взаимодействия общественного мнения и власти функции не только фиксации, отражения социальной реакции на события в стране и за рубежом, деятельность законодательных органов, но и доведения общественного мнения до депутатского корпуса, должна быть на порядок выше [2, с. 43]. Граждане вправе получив объективную информацию о деятельности государственных органов и их должностных лиц, выражать своё мнение относительно одобрения, корректировки или неодобрения проводимой политики как непосредственно, так и через представителей.
Таким образом, исходя из вышеизложенного, мы можем сделать вывод, что существует два самостоятельных вида ответственности министров: юридическая и политическая.
По нашему мнению, политическая ответственность министров - это ответственность, не обладающая признаками юридической ответственности, за действия (бездействия) и решения, хотя и правомерные, однако в дальнейшем способные нарушить права и законные интересы граждан, причинить вред или привести к негативным последствиям, а также за невыполнение принятых обязательств и проведение правительством и его членами политики, способной нанести ущерб государственным и национальным интересам. В настоящее время инструменты политической ответственности правительства перед народом и его представителями достаточным образом не реализованы. Министры ответственны фактически только перед Президентом РФ. Кроме того, существует и проблема разграничения политической и конституционно-правовой ответственности министров по причине того, что законодательно не установлены составы и основания наступления последней.
Что касается самого института парламентского контроля, то его польза в деле государственного строительства и развития правового государства неоспорима и безусловна. По мнению Колесникова В. Н., «системное применение парламентского контроля является дееспособным, многоцелевым и эффективным средством современной политики, в значительной мере позволяющим контролировать ход внутриполитических процессов, оказывать влияние на состояние международных дел» [12, с. 369]. Однако парламентский контроль наиболее эффективно работает при парламенте с сильной оппозицией, чего фактически нет в Государственной Думе РФ.
В заключение хотелось бы отметить, что недавно на ежегодной пресс-конференции Президент РФ В. В. Путин озвучил такую мысль: «Человек, на каком бы он уровне не находился, никогда не должен уклоняться от ответственности и исполнения своих обязанностей. Как только он начнёт уклоняться - всё начинает сыпаться...» [18]. Действительно, ответственность власти перед народом, как в России, так и за рубежом - это вопрос извечный и спорный, однако в современных условиях, именно он должен стоять во главе угла и в том числе подвергаться глубокому теоретическому исследованию. Наука предлагает множество подходов и взглядов относительно этого, рассматривая ответственность власти как комплексную категорию, исследуя её понятие, признаки, виды, субъекты и основания. Однако учёные и практики сходятся на одной мысли - ответственность власти перед народом
необходима. Более того, взаимная ответственность государства и личности провозглашается как принцип правового государства, к построению которого стремится современная Россия. В этой связи, рассматриваемая нами проблема, а именно ответственность исполнительной власти перед народом, перед народными избранниками в парламенте, продолжает оставаться крайне актуальной.
Теоретическое обоснование доктрины об ответственности «министерской власти» как институте парламентаризма, кроме прочего, должно способствовать совершенствованию нормативного регулирования рассматриваемой проблемы.
The article discusses the features of the application of political responsibility, focusing on responsibilities of ministers and other government officials. Provides views of eminent jurists 2nd half of the 19th - early 20th centuries, as well as the question of the need to develop ideas about the political responsibility in Russia at the present stage.
Keywords: parliamentarism, parliamentary control, the control functions of the parliament, minister, political responsibility, the responsibility of government.
Список литературы
1. Алексеев А.С. Безответственность монарха и ответственность правительства. М.: Типография т-ва И. Д. Сытина, 1907.
2. Акаёмов П.И Роль общественного мнения в деятельности Государственной Думы // Представительная власть. 2009. № 2,3.
3. Белозеров В. К. Институт политического руководства Вооруженными силами Российской Федерации: дис. ... д-ра полит. наук. М., 2011.
4. Виноградов В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2002. № 10.
5. Герье В. И. О конституции и парламентаризме в России. М., 1906.
6. Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб: Издание юридического книжного склада «Право», типо-литография А. Е. Ландау, 1904.
7. Гессен В. М. Основы конституционного права (издание 2-е). [Электронный ресурс] Пг.: Издание юридического книжного склада «Право», типолитография товарищества А.Ф. Маркс, 1918. / Режим доступа URL: http://constitution.garant.rU/science-work/pre-revolutionar/5148630/chapter/6/ (дата обращения 06.01.2014 г.)
8. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Том II. С.-Петербург, Типография М. Стасюлевича, 1876 г.
9. Каменский А.А. Политическая ответственность: кто, за что и перед кем в ответе? [Электронный ресурс] // Режим доступа URL: http://problemanalysis.ru/about/puls/puls_971.html (дата обращения 06.01.2014 г.)
10. Керимов А.А. Парламентаризм в современной России: особенности становления и развития: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006.
11. Кокошкин Ф.Ф. О конституционализме и парламентаризме / Ф. Ф. Кокошкин // Русские ведомости. - 1907. - № 236.
12. Колесников В.Н. Парламентаризм и политическая стабильность в современной России: политологический анализ устойчивого развития переходных обществ: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010.
13. Малкина А.Н. Институты политической ответственности как элементы системы сдерживания и противовесов // Вюник Кшвського нащонального ушверситету iм. Тараса Шевченка. Фiлософiя. ПолЬолопя. 2010. № 100.
14. Нисневич Ю.А. Политическая ответственность: институциональная постановка проблемы // Полис (Политические исследования). 2013. № 4.
15. Серебрянников В.В. Ответственность власти [Электронный ресурс] // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1996. № 8 (15). // Режим доступа URL: http://niiss.ru/mag11_otvets_vlas.shtml (дата обращения 06.01.2014 г.)
16. Харченко О.В. Понятие и сущность исполнительной власти в трудах русских юристов конца XIX - начало XX века // Известия Российского государственного педагогического университета им. А. И. Герцена, 2008. Номер выпуска: 86.
17. Шершеневич Г.Ф. Ответственность министров. Симферополь: Типография Ф.Ф. Шнейдера,
1906.
18. Материалы пресс-конференции Президента Российской Федерации Путина В. В. 19 декабря 2013 г. [Электронный ресурс] // Режим доступа URL: http://kremlin.ru/transcripts/19859/work (дата обращения 08.01.2014 г.).
Об авторе
Выскребенцева М.Ю. - аспирант кафедры теории и истории государства и права Белгородского государственного национального исследовательского университета, [email protected]
