CC BY
430Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
УДК 342.7 --
ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10530
ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИИ
Наида Шамильевна ГАДЖИАЛИЕВА, доцент кафедры гражданского процесса Юридического института Дагестанского государственного университета, кандидат юридических наук E-mail: naidka79@mail.ru
Научная специальность: 12.00.06 — земельное право; природоресурсное право;
экологическое право; аграрное право
Аннотация. В статье рассматриваются понятие и содержание права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в российском законодательстве. Автор раскрывает право на благоприятную окружающую среду в двух аспектах: в субъективном и объективном смысле. Отмечается выявленная наукой правовая неопределенность права на благоприятную окружающую среду, затрудняющая его реализацию и защиту. Исходя из того что право на благоприятную окружающую среду провозглашено в Конституции РФ и закреплено в экологическом законодательстве, автор приходит к выводу, что право на благоприятную окружающую среду носит комплексный характер и включает и частноправовые, и публичные начала.
Ключевые слова: благоприятная окружающая среда, право на благоприятную окружающую среду, природоохранное законодательство, субъективное право.
Annotation. The article examines the concept and content of the right of man and citizen to a favorable environment in Russian legislation. The author reveals the right to a healthy environment in two aspects: in the subjective and objective sense. The author notes the legal uncertainty of the right to a favorable environment revealed by science, which complicates its implementation and protection. Proceeding from the fact that the right to a favorable environment is proclaimed in the Constitution of the Russian Federation and enshrined in environmental legislation, the author comes to the conclusion that the right to a favorable environment is complex in nature, and includes both private and public principles.
Keywords: a favorable environment, the right to a favorable environment, environmental legislation, subjective law.
Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду на современном этапе развития российского права является основополагающей социальной ценностью, реализация которой обеспечивается на конституционном уровне (ст. 42 Основного закона страны). Конкретизируются и детализируются конституционные положения об исследуемом праве в Федеральном законодательном акте от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ1, в частности в ст. 11, а также в иных нормативно-правовых актах различного уровня2.
Исследуемое правомочие относится к категории естественных, неотчуждаемых прав человека, входит в систему экологических прав. Оно пришло в российскую правовую систему из международного права.
Так, 16 июня 1972 г. была принята Стокгольмская декларация по окружающей среде3, которая возвела право на благоприятную окружающую среду в ранг международного принципа.
Право человека на благоприятную окружающую среду можно рассматривать в двух аспектах: в объективном и субъективном смысле.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
Конституционное право на благоприятную окружающую среду в субъективном смысле — это возможность каждого человека пользоваться благоприятной окружающей средой как средой обитания в пределах, установленных законом.
Субъективное право на благоприятную окружающую среду одновременно является и нормой объективного права, так как вытекает из ст. 42 Конституции РФ.
Конституционное право на благоприятную окружающую среду в объективном смысле — это институт, т.е. совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются по поводу регулирования и реализации рассматриваемого субъективного права.
Как отмечается в юридической литературе, «право на благоприятную окружающую среду является субъективным правом, а благоприятная окружающая среда — объект права»4. Поэтому для раскрытия содержания права на благоприятную окружающую среду необходимо обратиться к понятию «благоприятная окружающая среда», которое предопределяет правовое наполнение исследуемого права.
Понятие «благоприятная окружающая среда» детерминировано в ст. 1 ФЗ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ и означает окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Имеется в виду такое состояние окружающей среды, при котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. Если следовать буквальному пониманию правовой категории качества окружающей среды, данному в Законе, то такое качество определяется при помощи физических, химических, биологических и иных показателей и (или) их совокупностью. Такие показатели сегодня выражены в нормативах качества, которые устанавливаются дифференцированно и независимо друг от друга для атмосферного воздуха, вод и почв без учета единства, взаимосвязи и взаимодействия этих природных объектов и протекающих природных эволюционных процессов5.
В рамках данного Закона благоприятная окружающая среда рассматривается как среда, концентрация загрязняющих веществ в которой соответствует нормативам качества атмосферного воздуха, вод и почв. На наш взгляд, трактовка объекта права на благоприятную окружающую среду, вытекающая из смысла Закона «Об охране окружающей среды», ограничивается весьма узкой сферой общественных отношений, возни-
кающих по факту негативного воздействия на окружающую среду.
Не удивительно, что легальная трактовка данной правовой категории подвергается критике в юридической литературе, в частности, обращается внимание на отсутствие четких критериев определения состояния благоприятной окружающей среды, отмечается, что оно не обладает признаком определенности6.
Некоторые ученые предлагают свои трактовки данной правовой категории.
В частности, М.М. Бринчук пишет, что «Окружающую среду можно оценивать как благоприятную, если ее состояние соответствует законодательным требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового и ландшафтного разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов природы, сохранения естественных экологических систем, использования природы с учетом допустимого экологического и техногенного риска»7. Из этого определения следует, что оценивать состояние окружающей среды как благоприятное можно только в том случае, когда ее состояние соответствует требованиям, установленным экологическим законодательством.
Существенный вклад в разработку понятия «благоприятная окружающая среда» внесла М.И. Васильева, которая попыталась выделить в доктрине экологического права критерии благоприятной окружающей среды.
По утверждению ученого, «право на здоровую окружающую среду — это имеющаяся в наличии, конкретная, принадлежащая субъекту, непрерывно реализующаяся, закрепленная в законе, гарантируемая и охраняемая государством возможность потреблять и использовать безопасные для здоровья естественные (природные) блага, а также требовать от государства, всех других граждан и юридических лиц выполнения их обязанностей по охране здоровья населения при осуществлении природопользования и иной экологически значимой деятельности, и в случае нарушения этих положений прибегнуть к государственной или общественной защите (самозащите).
М.И. Васильева выделила универсальный критерий качества природной среды — это уровень здоровья населения. «Объектом права на здоровую окружающую среду является такая природная среда, состояние всех компонентов которой соответствует установленным сани-
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
тарно-гигиеническим нормативам, а их соотношение между собой создает экологическое равновесие»8.
На наш взгляд, приведенное определение вполне соответствует сегодняшним реалиям и снимает все споры о терминах, например, такие: имеют ли граждане право на здоровую либо на благоприятную окружающую среду.
Многообразие подходов ученых к понятию объекта субъективного права на благоприятную окружающую среду обусловило существование различных точек зрения относительно содержания конституционного права человека на благоприятную окружающую среду.
Существует, например, мнение, что конституционно-правовое содержание права на благоприятную окружающую среду составляет совокупность задекларированных в ст. 42 Конституции Российской Федерации прав. Речь в данном случае идет о праве на проживание в условиях, с точки зрения экологии пригодных для жизни и не оказывающих негативного воздействия на здоровье человека и его имущество, о праве на своевременную, полную и достоверную информацию о состоянии окружающей среды, а также о праве на возмещение причиненного ущерба9.
В доктринальных источниках встречаются и другие точки зрения, согласно которым содержание субъективного права на благоприятную окружающую среду рассматривается в широком смысле.
Так, М.И. Васильева обращает внимание на то, «что оценка окружающей среды как благоприятной не может сводиться только к использованию такого показателя, как нормативы качества». Исследователь указывает, что благоприятной не может признаваться окружающая среда, показатели которой отвечают установленным нормативам, но проживание в которой сопряжено с высокой степенью экологического и техногенного риска, определяемого по другим методикам, отличным от тех, по которым считают нормативы и стандарты10.
Некоторыми учеными также отмечается, что «при проверке состояния окружающей среды использованию подлежат как качественные, так и количественные показатели состояния окружающей среды, демонстрирующие ее влияние на здоровье людей»11.
Анализ точек зрения, предусматривающих расширительное толкование исследуемого права, позволяет сделать вывод, что любое нарушение требований экологического законодательства всегда должно рассматриваться как наруше-
ние права индивида на благоприятную окружающую среду, и, соответственно, граждане должны обладать всем инструментарием для защиты гарантированного на конституционном уровне права.
Несмотря на то что рассмотрение права на благоприятную окружающую среду в широком смысле больше соответствует признакам благоприятной окружающей среды, реализовать его на практике в таком объеме будет сложно, поскольку потребуется «в первую очередь закрепление права на благоприятную окружающую среду в контексте природопользования и обеспечения экологической безопасности в Законе. В силу разрозненности природоресурсного законодательства формулирование единого понятия права на благоприятную окружающую среду в при-родоресурсных отношениях в целом пока лишено перспективы»12.
Показательно, что до внесения изменений в постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 2113 в основу защиты права на благоприятную окружающую среду был положен вышеизложенный концептуальный подход, согласно которому нарушение экологических требований всегда влечет нарушение экологических прав, в том числе права лица на проживание в условиях благоприятной окружающей среды*.
Однако Верховный Суд РФ постановлением Пленума от 30 ноября 2017 г. № 4914 это положение исключил. Думается, что высшая судебная инстанция этим шагом показала, что не все нарушения природоохранного и природоресур-сного законодательства обусловливают предъявление исков о защите права на благоприятную окружающую среду, и такой вывод был сделан на основе анализа правоприменительной прак-
* Так, пункт 30 этого постановления предусматривал, что «иски с участием граждан, организаций, органов государственной власти и местного самоуправления о защите нарушенных прав, оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из экологических отношений, направлены на защиту прав граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, возмещение вреда, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением, гарантированных ст. 42 Конституции РФ, рассматриваются судами общей юрисдикции». К делам по таким искам были отнесены, в частности, дела о приостановлении размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
тики в данной сфере. Ведь действительно, в большинстве таких случаев мы имеем дело с нарушением требований природопользования, в результате которого нарушитель лишь привлекается к ответственности.
На наш взгляд, конституционное право на благоприятную окружающую среду должно быть конкретным, оно не может охватывать любые, в том числе не всегда абсолютно доказанные наукой либо поддерживаемые общественными и государственными институтами, представления о благоприятной окружающей среде. В то же время исследуемое право нельзя рассматривать только в узком смысле, т.е. в качестве субъективного права и совокупности различных экологических прав. Оно представляет собой такую конституционно детерминированную правовую конструкцию, которая включает субъектов права, их правомочия, а также объект воздействия права — окружающую среду (природную среду и среду обитания человека).
Подводя итоги, можно заключить, что право на благоприятную окружающую среду представляет собой элемент правового статуса личности, относящийся к основополагающим (фундаментальным) правам, закрепленным в российской Конституции. В субъективном смысле содержание права на благоприятную окружающую среду составляют возможности каждого человека пользоваться благоприятной окружающей средой как средой обитания в пределах, установленных законом.
В объективном смысле право на благоприятную окружающую среду включает совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются по поводу регулирования и реализации рассматриваемого субъективного права. В этом смысле право на благоприятную окружающую среду носит комплексный характер, поскольку регулируется нормами различной отраслевой принадлежности.
Конституционное право на благоприятную окружающую среду имеет двойную юридическую природу, поскольку опосредует как общественные, так и индивидуальные экологические интересы. При этом последние состоят не только в сохранении здоровья человека, но и в обеспечении благоприятных условий его жизнедеятельности, связанных с использованием природных объектов (компонентов) в хозяйственной деятельности в качестве средства производства и имущества.
Публичный интерес касается обеспечения благоприятного состояния экологических природных систем и среды обитания человека, причем речь идет именно о нормальном функционировании экосистем. Соответственно, нарушение данного права затрагивает как индивидуальные, так и публичные экологические интересы субъектов права.
1 Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 27.12.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
2 См., напр., Федеральный закон «Об уничтожении химического оружия» от 02.05.1997 г. № 76-ФЗ (ред. от 05.02.2018 г.), в частности, ст. 16 Закона.
3 Декларация по окружающей среде (принята в г. Стокгольме 16.06.1972 г.) // Действующее международное право. М.: Моск. независимый ин-т междунар. права, 1997. Т. 3. С. 682—687.
4 Пирбудагова Д.Ш., Камилова Д.В. Содержание права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в законодательстве России // Юрид. вестник ДГУ. 2018. Т. 26. № 2.
5 Краснова И.О. Право на благоприятную окружающую среду как конституционное и экологическое право // Актуальные проблемы рос. права. 2019. № 8. С. 165—175.
6 Случевская Ю.А. Объект правовой охраны в сфере взаимодействия общества и природы // Экологическое право. 2019. № 5. С. 11—15.
7 См.: Бринчук М.М. Экологическое право. М.: ИД «Го-родец», 2009. С. 89;
Бринчук М.М. Благоприятная окружающая среда как правовая категория // Актуальные проблемы развития экологического права в XXI веке / Отв. ред. М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик. М.: Тр. Ин-та гос-ва и права РАН, 2007. № 5. С. 36—66.
8 Васильева М.И. Экологические права граждан. Основы теории: Учеб. пособие. Тверь, 1999. С. 20.
9 Герасимов Д.В. Конституционно-правовые основы регулирования права на благоприятную окружающую среду // Общество и право. 2012. № 1 (38). С. 60—64.
10 Васильева М.И. О применении в праве экологических критериев благоприятности окружающей среды // Гос-во и право. 2002. № 11. С. 90.
11 Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. 4-е изд. М.: Норма; Инфра-М, 2016. С. 72.
12 Краснова И.О. Указ. соч. С. 165—175.
13 О некоторых вопросах применения судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 г. № 21// Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. № 12.
14 О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 г. № 49 п. 29 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2018. № 2.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
