CC BY-NC-ND
249
Ю.В. Тихомирова
ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ПРОИЗВОДСТВА
ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ КАК ВИДА ГРАЖДАНСКОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
В статье исследуются правовые вопросы, связанные с определением понятия «производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений» в теории гражданского процессуального права. Рассматриваются также вопросы выявления различных признаков данного вида гражданского судопроизводства.
Ключевые слова: гражданское судопроизводство, производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, признаки вида судопроизводства.
Производство по делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений, обладает рядом признаков.
Предметом рассмотрения здесь является материально-правовое требование одного лица к другому, спор о праве, возникающий из государственных, административных и иных публичных правоотношений.
Эти споры возникают между гражданином или организацией, с одной стороны, и государственным органом, органом местного самоуправления, органом юридического лица любой формы собственности, иным органом, организацией либо общественным объединением, должностным лицом либо государственным служащим, с другой стороны. Поэтому особенность субъектного состава здесь состоит в том, что гражданин находится в определенной зависимости от какой-либо организации либо ее органов, и их действиями или бездействиями могут нарушаться права гражданина.
В делах, возникающих из административных и других публично-правовых отношений, отсутствует возможность участия третьих лиц.
© Тихомирова Ю.В., 2011
Средством судебной защиты является жалоба или заявление.
Целью данного вида судопроизводства является защита субъективных прав и охраняемых законом интересов путем рассмотрения споров о праве между сторонами и путем осуществления контроля и надзора за действиями органов управления, должностных лиц и иных органов (организаций), которые могут нарушать права и свободы гражданина.
В литературе, кроме того, отмечалось наличие такой существенной особенности производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, как специфика процессуального положения суда в сфере действия принципа диспозитив-ности в гражданском процессе1.
Эта специфика заключается в том, что в законе «закреплено активное полномочие суда по выходу за пределы требований гражданина, оправданное необходимостью предотвращения в будущем подобных нарушений прав и свобод граждан со стороны должностных лиц, государственных служащих». Эти правила установлены в ст. 249, 258 ГПК РФ, ч. 4 ст. 7 Закона от 27.04.1993 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»2.
По этой же причине в таких делах несколько иначе осуществляется процесс доказывания, выражающийся в перераспределении бремени доказывания.
Не все ученые разделяли точку зрения о наличии спора о праве в делах, возникающих из административно-правовых отношений. Обоснованием такой позиции являлось то, что при рассмотрении таких дел, в отличие от дел искового производства, судом осуществляется проверка законности и обоснованности действий органов государственного управления и должностных лиц, и характер государственных, административных финансовых правоотношений исключает возможность наличия спора о праве, а также то, что данные дела возбуждаются заявлением или жалобой, в которой нет материально-правового требования к ответчику.
С этим можно не согласиться хотя бы потому, что судом часто осуществляется проверка законности действий и решений не только при рассмотрении дел, возникающих из публично-правовых отношений, но и при рассмотрении и разрешении дел искового производства. Например, это имеет место при рассмотрении дел о восстановлении уволенного работника на работе. В этом случае проверяется законность и обоснованность увольнения. Задача суда, состоящая в проверке законности и обоснованности решений и действий (бездействий) различных органов и должностных лиц совсем не противоречит функции рассмотрения и разрешения спора о пра-
ве. Наоборот, обе эти задачи, осуществляемые судом для вынесения законного и обоснованного решения, взаимно дополняют друг друга.
Что же следует понимать под спором о праве? Среди ученых в отношении понятия спора о праве тоже нет единой точки зрения. На этот счет в литературе имеется три основных концепции.
Одну из концепций можно назвать концепцией спора о праве в материальном смысле. В соответствии с ней спор о праве понимается как определенное состояние правоотношения, наступающее в результате нарушения субъективного права. Так, Н.А. Чечина писала, что спор о праве - это «не что иное, как состояние материального правоотношения, при котором один из субъектов не может осуществлять свое право, считает его нарушенным или оспоренным и просит у суда защиты в виде прекращения правонарушения»3.
Имеет место концепция спора о праве в процессуальном смысле, где спор о праве определяется как разногласие субъектов по поводу их прав и обязанностей.
Согласно третьей концепции спор о праве рассматривается в двух аспектах: в материальном и процессуальном.
В делах, возникающих из административно-правовых и иных публичных правоотношений, имеет место спор о праве. Представляется, что о наличии спора о праве по таким делам свидетельствует следующее:
1. В ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации гарантировано право на обжалование действий или бездействий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Это означает, что может быть обжаловано действие или бездействие любого органа, независимо от его ведомственной принадлежности и формы собственности, если лицо с ним не согласно. При этом властные полномочия этих органов на право лица спорить с ними в судебном порядке тоже влияния не оказывают.
2. Из этого следует, что имеет место предположительное нарушение права, вытекающего из конкретного государственного, административного или иного публичного правоотношения.
3. В делах, возникающих из административно-правовых и иных публичных отношений, имеются две спорящие стороны, интересы которых противоположны друг другу.
4. Стороны в указанных делах находятся в состоянии правового конфликта, в результате чего дело рассматривается в состязательной форме (в форме противоборства двух сторон), за исключением некоторых установленных законом изъятий, например таких, как некоторые различия в правилах доказывания.
Итак, можно сделать вывод, что по делам, возникающим из административно-правовых отношений, судом рассматриваются споры о праве, которые имеют административно-правовую природу, так как они возникают из административных или иных публичных отношений.
Как писал В.В. Скитович, «предметом рассмотрения по нашим делам - не материально-правовое требование одного лица к другому, как в исковом производстве, а незаконные действия органа государственного управления, выразившиеся в издании им административного акта, нарушающего права и интересы других граждан», а также «в административном деле суд обязан не доказывать существование тех или иных обстоятельств, как в исковом процессе, а лишь проверить законность административного акта...»4
Из этих высказываний видно, что ученый иначе определяет предмет доказывания по данной категории дел, с этими высказываниями имеются все основания не согласиться по следующим причинам:
1) заявитель обращается в суд с требованием о защите его нарушенного права, которое, по его утверждению, возникло в результате нарушения конкретным органом материально-правовой нормы;
2) такие требования, как и все другие требования, рассматриваемые судом, носят материально-правовой характер, т. е. вытекают из материальных (в данном случае - административных или иных публичных) правоотношений, регулируемых нормами материального права;
3) заявитель обращается за судебной защитой не просто для того, чтобы указать суду на нарушение, допущенное со стороны этого органа, но и для того, чтобы добиться устранения этого нарушения, добиться соблюдения этим органом нарушенных норм материального права.
Как видно, вышеизложенное самым непосредственным образом доказывает, что судом в делах, возникающих из административно-правовых отношений, рассматривается материально-правовое требование одного лица (заявителя) к другому лицу.
Кроме того, как известно, для проверки законности вынесенного акта суду необходимо установить обстоятельства (факты), при наличии которых был вынесен оспариваемый акт. В этом состоит деятельность суда по доказыванию обстоятельств дела, так же как и в исковом производстве. Более того, доказывание производится по всем делам, рассматриваемым в порядке гражданского судопроизводства.
В статье 2 Устава гражданского судопроизводства 1864 г. было указано: «Частные лица или общества, права коих, на законе осно-
ванные, будут нарушены распоряжением правительственных мест или лиц, могут предъявить суду иск о восстановлении нарушенных прав...»5
В литературе также высказывалось мнение, что заявление или жалоба, являющиеся средством обращения в суд за защитой субъективного права или охраняемого законом интереса от незаконных действий (бездействий) или решений, по своей сути и содержанию являются исками. Разница состоит лишь в том, что применяются эти иски для защиты прав и интересов, которые возникли из отношений власти и подчинения. Так как спор о праве в данной категории дел возникает из административных или иных публичных правоотношений (отношений власти и подчинения), средство возбуждения данного производства правильнее всего следует называть административным иском вне зависимости от того, как оно называется в каждом конкретном случае (жалоба или заявление) и кем он предъявляется. Подобной терминологии придерживаются такие авторы, как А.Т. Боннер, Г.Л. Осокина, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хама-нева, О.В. Журавлева, Ю.А. Попова и другие6.
Административный иск, по их мнению, представляет собой требование к суду о защите субъективного права или охраняемого законом интереса, возникшего из административных, государственных и иных публичных правоотношений.
Следует отметить, что о существовании административного иска писал еще русский дореволюционный юрист В.А. Рязановский. Он правильно отмечал, что «природа иска не изменяется оттого, что одной из сторон в процессе выступает государственная власть в лице того или другого из своих органов.»7.
В советский период вопрос о наличии административного иска был поставлен проф. А.Ф. Клейнманом в 1946 г.8
Однако некоторые авторы, например С.В. Бырдина, отрицали наличие административного иска в гражданском процессе9. Но это представляется не соответствующим действительному положению вещей.
Предлагаем следующее определение административного иска. Административный иск - это обращение заинтересованного лица в суд первой инстанции с требованием о защите нарушенного или оспариваемого административного или иного публичного права или охраняемого законом интереса путем разрешения спора о праве, возникающего из административных или иных публичных правоотношений.
В этой связи необходимо отметить, что некоторыми процессуалистами, такими как В.А. Рязановский, Н.Н. Полянский, М.С. Строгович, А.А. Мельников, В.М. Савицкий, Г.Л. Осокина, иск
вообще рассматривается в широком смысле слова, как универсальное понятие, под которым подразумевается обращенное к суду требование о защите любого нарушенного или оспариваемого права, охраняемого законом интереса, вытекающего не только из гражданских и административных правоотношений, но и уголовных. Так, В.А. Рязановский указывал: «Иск есть притязание, обращенное к государству в лице суда о постановлении объективно правильного судебного решения. Такое притязание может принадлежать частному лицу по поводу нарушения его субъективных гражданских прав другим частным лицом, по поводу нарушения его субъективных публичных прав органом государственной власти или самому государству по поводу нарушения правопорядка»10.
Большой научный и практический интерес представляет вопрос о разграничении производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, от искового производства.
Данные вопросы не имеют однозначного решения на страницах юридической литературы, тем более что до недавнего времени эта проблема по-разному решалась в гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве, в ГПК РСФСР 1964 г. и в АПК РФ 1995 г. В арбитражном процессуальном законодательстве отсутствовало деление судопроизводства на виды, и все дела по спорам, возникающим из административно-правовых отношений, подведомственные арбитражным судам, рассматривались по правилам искового производства.
Вполне обоснованно и правомерно в ныне действующих ГПК РФ (подраздел III раздела II) и АПК РФ (раздел III) производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, выделено в качестве отдельного вида судопроизводства.
Тем не менее в науке гражданского процессуального права сложились следующие позиции по проблемам сущности и разграничения производства по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений и искового производства:
1. Традиционная концепция, признающая производство по делам, возникающим из административно-правовых (публично-правовых) отношений, в качестве самостоятельного вида гражданского судопроизводства, наравне с исковым и особым.
Эта концепция была отражена в структуре ГПК РСФСР 1964 г. Обоснованием данной концепции явились: специфическая материально-правовая природа данной категории дел и порождаемые этой природой существенные, качественные особенности в порядке рассмотрения этих дел судом.
2. Концепция, получившая достаточно широкое распространение в юридической литературе в последнее время и нашедшая
свое отражение в структуре тогда еще проекта ГПК РФ, подготовленного российскими учеными-правоведами и практическими работниками в 1995 г.11 В соответствии с ней дела, возникающие из административно-правовых отношений, являются делами искового производства, а материально-правовая природа этих дел (неравенство субъектов спорного материального правоотношения) не оказывает существенного влияния на процессуальное положение и равенство сторон в деле.
Главным аргументом в обосновании этой позиции является наличие в этих делах спора о субъективном материальном праве.
Наиболее верной, на наш взгляд, представляется позиция авторов, присваивающих производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, отдельное место среди всех остальных дел, рассматриваемых в исковом порядке.
Так как это производство по своей сути является исковым, но характеризуется рядом процессуальных особенностей, обусловленных характером материального административно-правового отношения, оно является одной из разновидностей искового производства наряду с исковым производством, возникающим из гражданских, семейных, жилищных и других тому подобных отношений.
Примечания
Чистякова О.П. Проблема активности суда в гражданском процессе РФ. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 91.
По мнению Н.А. Громошиной, это может иметь место также и в делах особого производства, и в некоторых исковых делах: Громошина Н.А. Административное судопроизводство: точка зрения процессуалиста // Актуальные проблемы гражданского права, гражданского и арбитражного процесса. Материалы научн. конф. / Под ред. Е.И. Носыревой, Т.Н. Сафроновой: В 2 ч. Ч. 2: Гражданский и арбитражный процесс. Воронеж, 2002. С. 18. Чечина Н.А. Основные направления развития науки советского гражданского процессуального права. Л., 1987. С. 50.
Скитович В.В. Судебный контроль за законностью действий должностных лиц. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1983. С. 89, 93.
Устав гражданского судопроизводства 1864 г. СПб.: Изд-во кодификационного отдела при Государственном совете, 1892. С. 3.
Гражданское процессуальное право России: Учебник / Под ред. М.С. Шака-рян. М.: Юрист, 2002. С. 360; СалищеваН.Г., ХаманеваН.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002. № 1. С. 9; Салищева Н.Г. Доклад на заседании Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия 22.02.2001 «Об админи-
2
3
4
5
6
стративном судопроизводстве. Общая часть». Инициативный проект федерального конституционного закона с комментариями. М.: Рудомино, 2001. С. 25; Осокина ГЛ. Иск (теория и практика). М., 2000. С. 47; Журавлева О.В. Теоретические и практические проблемы права граждан на судебную защиту от неправомерных действий. Дис. ... канд. юрид. наук. 2003. С. 118; Попова Ю.А. Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции // Государство и право. 2002. № 5. С. 31.
7 Рязановский В.А. Единство процесса. М.: Городец, 1996. С. 26, 34 и др.
8 Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 11.
9 Бырдина С.В. Особое производство в советском гражданском процессе по судебному установлению фактов, имеющих юридическое значение. Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1954. С. 5.
10 Рязановский В.А. Указ. соч. С. 30-31.
11 Гражданский процессуальный кодекс РФ (проект). М., 1995. Подразд. 2, 3 раздела II. С. 72-134.
