CC BY
405
УДК 340.131.2:352
понятие и признаки муниципального правового акта
© Кузнецов д. С., 2014
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
В статье рассматриваются проблемы, связанные с понятием муниципального правового акта, анализируются признаки муниципального правового акта через признаки правового акта, обосновывается необходимость совершенствования в рамках современной юридической науки понятия муниципального правового акта.
Ключевые слова: правовой акт; нормативный правовой акт; местное самоуправление; муниципальный правовой акт; вопросы местного значения.
Тема изучения правовых актов не нова. Существует большое количество публикаций, рассматривающих как общетеоретические вопросы правовых актов, так и их отдельные разновидности [1]. Однако огромное количество существующих правовых актов вызывает к жизни множество проблем, к которым относятся следующие:
1. Проблема иерархии правовых актов.
2. Проблема соотношения правовых актов различных видов.
3. Неопределенность юридической силы отдельных документов, упомянутых в законодательстве.
4. Проблема соотношения результатов правотворческой деятельности федеральной, региональной власти и деятельности органов местного самоуправления.
5. Отсутствие единой общепринятой терминологии применительно к правовым актам различных видов.
6. Отсутствие упорядоченности в общем массиве правовых актов и другие вопросы [2].
В связи с этим дальнейшее теоретическое изучение природы правовых актов является, безусловно, актуальным и на современном этапе развития общества.
Легального закрепления определения понятия «правовой акт» на данный момент в российском законодательстве не существует, что является предметом обсуждения на протяжении двух десятков лет как в научных кругах, так и в среде практических работников. Единственное упоминание этого понятия осуществляется посредством определения его существенных признаков, содержащихся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 и относящихся к нормативному право-
вому акту, в котором в качестве таковых выделяют: а) издание в установленном
порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; б) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Данные признаки не раскрывают всю природу правовых актов, что приводит к логичному выводу о необходимости принятия специального закона о нормативных правовых актах. Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу в 1996 г., однако в 2004 г. был отклонен и снят с рассмотрения. В дальнейшем разработкой данного законопроекта занимались Министерство юстиции Российской Федерации, а также Совет Федерации Федерального Собрания РФ, но, несмотря на это, до настоящего времени соответствующий закон не принят [3].
По мнению А. В. Малько и Я. В. Гай-воронской, данный закон должен содержать в себе понятие иерархии нормативных правовых актов современной России, устанавливать общий порядок их подготовки, оформления, принятия, опубликования, действия, толкования и систематизации. В законе важно предусмотреть планирование правотворческой деятельности, прогнозирование последствий принятия нормативных правовых актов, а также определить основные требования к юридической технике с учетом видов данных актов (обязательные реквизи-
ты, структура, терминология и др.) [4]. Кроме того, по мнению тех же авторов, очевидна настоятельная потребность более широкого комплексного урегулирования данной сферы, т. е. создание законодательства о правовых актах в целом, так как отсутствует единое правовое поле, а также имеют место быть акты неясной или спорной юридической природы, которые порождают юридические коллизии. Неоднозначность юридической природы актов ведет к снижению их эффективности и часто сводит на нет их общеобязательность [5].
Обобщая исследования, посвященные понятию правового акта, можно говорить об использовании термина «правовой акт» в широком и узком смыслах. Правовой акт в узком смысле обычно трактуется как официальный документ компетентного государственного органа (или иного управомоченного субъекта), порождающий какие-либо юридические последствия (возникновение прав, обязанностей, ответственности). Широкое понимание правового акта будет отличаться от узкого по двум аспектам: во-первых, правовой акт в широком смысле охватывает собой не только документы государственных органов, но и документы иных субъектов, во-вторых, правовой акт в широком смысле не исчерпывается понятием документа. Он может быть рассмотрен и как акт-действие и как акт — результат действия [6]. Не вдаваясь в дискуссию между различными подходами к пониманию правового акта, за основу берем понимание правового акта в узком смысле. В связи с чем правовым актам присущи определенные устойчивые признаки. К таковым относятся:
1. Правовой акт является письменным документом, который обладает особой формой выражения содержащейся в нем информации.
2. Правовой акт носит официальный характер, что заключается в его издании от имени органа, организации или государства.
3. Издание правового акта допускается строго в пределах компетенции органа, организации.
4. Правовой акт обладает целевой ориентацией. Таким образом, он выражает различные интересы (интересы государства, интересы населения и т. д.).
5. Правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений.
6. Правовой акт обладает общеобязательностью, т. е. обязателен для исполнения лицами, которым он адресован.
7. Правовой акт — это документ, который обладает определенной юридической силой [7].
Таковыми, на наш взгляд, являются наиболее общие признаки, присущие правовым актам.
Ведя речь о муниципальных правовых актах, можно говорить о том, что данные акты являются разновидностью правовых актов, и соответственно они будут отвечать всем признакам, которые относятся к понятию, большему по объему.
Легальное понятие муниципального правового акта содержится в ст. 2 Федерального закона № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131). Под ним понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер [8]. Данное определение является достаточно громоздким и при этом не дающим возможности определить всю сущность муниципальных правовых актов.
Говоря о том, что муниципальные правовые акты являются разновидностью правовых актов, можно сделать вывод, что им присущи и схожие признаки, но с определенной спецификой. К таковым, по нашему мнению, относятся:
1. Муниципальный правовой акт является письменным документом, который обладает особой формой выражения содержащейся в нем информации. Как и любой правовой акт, муниципальный правовой акт предполагает особую структуризацию текста в соответствии с требованиями юридической техники. Специальных общих правил по разработке и принятию муниципальных правовых актов в Российской Федерации на сегодняшний день не установлено. Различные субъекты Российской Федерации пытаются самостоя-
тельно выработать общие правила к оформлению и содержательной части муниципальных правовых актов [9]. Указывая на набор требований (таких как реквизитные требования, требования к содержательной части, и т. п.), необходимых для конкретного муниципального правового акта, необходимо отметить, что данные требования в большей степени направлены на определение оформления и содержания муниципального нормативного правового акта и никоим образом не затрагивают муниципальные правовые акты, не обладающие признаком нормативности. Отсутствие единых требований приводит к отсутствию единообразной правотворческой практики и правотворческой деятельности, осуществляемой местным самоуправлением.
2. Муниципальный правовой акт носит официальный характер, что заключается в его издании от имени органа, организации или государства. Полномочиями по изданию муниципального правового акта обладают население муниципального образования путем прямого волеизъявления на местном референдуме (сходе граждан) (ст. 45), а также органы местного самоуправления (ст. 43) [10]. Система муниципальных правовых актов устанавливается ст. 43 ФЗ № 131 и включает в себя: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования [11].
Данная система содержит как муниципальные нормативные правовые акты, так и муниципальные акты индивидуального характера, причем закрепление правовых норм происходит не в зависимости от юридической силы (или общеобязательности исполнения), а в зависимости от регулируемых ими вопросов ведения муниципальных органов власти [12]. Так, ст. 43 ФЗ № 131 предусматривает возможность принятия представительным органом муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования, решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Данные акты будут являться актами
нормативного характера [13]. Иные акты, изложенные в указанной статье, а именно решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и решения по иным вопросам, соответственно не являются общеобязательными и, следовательно, не носят нормативного характера.
Акты председателя представительного органа муниципального образования (постановления и распоряжения) по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, издаваемые на основании ч. 5 ст. 43 ФЗ № 131, также не являются нормативными актами, так как направлены на решение вопросов внутренней деятельности представительного органа местного самоуправления.
В соответствии с ч. 6 ст. 43 ФЗ № 131, глава местной администрации в пределах своих полномочий издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации [14]. Таким образом, распоряжение главы местной администрации по вопросам организации работы местной администрации является актом ненормативного характера, так как направлено на регулирование внутренней деятельности органа местного самоуправления. Затрагивая иную форму правового акта, такую как постановление, издаваемое главой местной администрации, можно сказать, что данный вид акта может носить как нормативный, так и индивидуально-правовой (ненормативный) характер, так как постановление является формой закрепления правовых норм не по юридической силе (или общеобязательности исполнения), а в зависимости от регулируемых им вопросов ведения муниципальных органов власти [15].
Также законодатель предусмотрел возможность издания муниципальных правовых актов иными органами местного самоуправления, которыми, исходя из анализа законодательства, являются все органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования по решению вопросов местного
значения, за исключением главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) и контрольносчетного органа муниципального образования. Таким образом, необходимость создания органа и определения формы акта устанавливается уставом муниципального образования.
Кроме того, до сих пор четко не определена форма, в которой должны выражаться правовые акты органов местного самоуправления как нормативного, так и ненормативного характера, что является препятствием для эффективного правового регулирования.
3. Издание муниципального правового акта допускается строго в пределах компетенции органа, организации. Муниципальные правовые акты могут приниматься по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, а также по вопросам местного значения [16]. Основополагающим элементом при принятии муниципального правового акта являются вопросы местного значения, решение которых осуществляется населением муниципального образования самостоятельно или через органы местного самоуправления. В ч. 1 ст. 2 ФЗ № 131 вопросы местного значения понимаются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно [17]. В соответствии с ныне действующим законодательством, регулирующим организацию и деятельность местного самоуправления, устанавливается двухуровневая система местного самоуправления, для которой характерны три типа муниципальных образований: поселение, муниципальный район и городской округ. Существующее законодательное регулирование местного самоуправления характеризуется нечеткостью формулирования вопросов местного значения, что не позволяет однозначно разграничивать такие вопросы между
органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также между органами местного самоуправления различных типов муниципальных образований, и, прежде всего, между муниципальными районами и входящими в его состав поселениями [18]. Перечень вопросов местного значения, предусмотренный в ФЗ № 131, зачастую не позволяет точно определить пределы правотворчества органов местного самоуправления муниципальных образований различных типов. В связи с чем возникает вопрос о том, каким актом должно проводиться разграничение полномочий по принятию правового акта, — законодательством субъекта Российской Федерации либо уставами муниципальных образований. Как показывает сложившаяся практика, чаще всего выходом из данной проблемной ситуации является издание соответствующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.
Общая проблема реализации правотворческой деятельности органов местного самоуправления заключается в том, что их полномочия определяются множеством нормативных правовых актов, что затрудняет определение собственных полномочий органов местного самоуправления. В связи с чем необходимо на законодательном уровне более четко и компактно определить перечень вопросов местного значения, тем самым определив компетенцию органов местного самоуправления.
4. Муниципальные правовые акты в первую очередь призваны защитить интересы населения муниципального образования. Но данная цель не является единственной, так как органы государственной власти вправе передать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия. В этой части органы местного самоуправления, издавая правовые акты, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, будут реализовывать интересы государства, несмотря на то что органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти.
5. Муниципальный правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью различных способов: путем установления правовых норм (т. е. общеобязательных правил поведения), посредством обеспече-
ния реализации правовых норм (ненормативных муниципальных правовых актов), правовой защиты законных интересов.
6. Муниципальный правовой акт обладает общеобязательностью, т. е. обязателен для исполнения лицами, которым он адресован. Акты, принимаемые органами местного самоуправления, обязательны для исполнения лицами, находящимися на территории соответствующего муниципального образования.
7. Муниципальный правовой акт — это документ, который обладает определенной юридической силой. Данный признак помогает установить соотносимость и соподчинен-ность одного правового акта с другими, выражает системные связи и зависимости, которые присущи законодательству. Юридическая сила муниципального правового акта выражается в его обязательном соответствии принципам и нормам Конституции Российской Федерации, а также установлении строгой соподчиненности муниципальных правовых актов как внутри системы муниципальных правовых актов, так и во взаимодействии муниципальных правовых актов с иными видами правовых актов (законы, подзаконные акты).
В заключение хотелось бы указать, что для более эффективного правового регулирования необходимо: 1) вывести иную более компактную и содержательную дефиницию муниципального правового акта, чем ту, которая закреплена ФЗ № 131; 2) установить детальную регламентацию требований, предъявляемых к муниципальному правовому акту; 3) строго определить формы, в которых должны выражаться правовые акты органов местного самоуправления как нормативного, так и ненормативного характера; 4) четко определить перечень вопросов местного значения, устанавливающих пределы компетенции органов местного самоуправления.
1. См., напр.: Шопина О. В. Система правовых актов в
современной России: проблемы теории : автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Малько А. В. Законотворческая политика в современной России и ее субъектах: необходимость формирования // Законотворческая политика субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики / под ред. А. В. Малько. Пенза, 2010.
2. Малько А. В., Гайворонская Я. В. Теория правовых актов: необходимость и пути создания // Государство и право. 2012. № 4. С. 16-17.
3. Джоусе-Иванина М. Закон о нормативных правовых актах: некоторые проблемы регулирования системы нормативных правовых актов рФ // Вестн. МГУ. Сер. 11, Право. 2008. № 5. С. 68.
4. Малько А. В., Гайворонская Я. В. Указ. соч. С. 23.
5. Там же.
6. Там же.
7. Тихомиров Ю. А., Котлевская И. В. Правовые акты. М., 1999. С. 17.
8. Методические рекомендации по подготовке муниципальных нормативных правовых актов, направляемых для включения в регистр муниципальных правовых актов // Муниципальное право. 2010. № 4. С. 16.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 нояб. 2003 г. № 131 (с посл. изм.) // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
10. Там же.
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
12. Алешкова Н. П. Некоторые аспекты правотворчества органов местного самоуправления // Право и политика. 2008. № 11. С. 2623.
13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
14. Там же.
15. Алешкова Н. П. Указ. соч.
16. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
17. Там же.
18. Антонова Н. А. Некоторые вопросы определения сферы правотворчества местного самоуправления // Вестн. Моск. унта. Сер. 11, Право. 2009. № 3. С. 65.
список литературы
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 нояб. 2003 г. № 131 (с посл. изм.) // Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
Алешкова Н. П. Некоторые аспекты правотворчества органов местного самоуправления / / Право и политика. — 2008. — № 11. — С. 2621—2627.
Антонова Н. А. Некоторые вопросы определения сферы правотворчества местного самоуправления // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. — 2009. — № 3. — С. 61—68.
Антонова Н. А. Правотворчество органов местного самоуправления : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Н. А. Антонова. — М., 2009. — 50 с.
Джоусе-Иванина М. Закон о нормативных правовых актах: некоторые проблемы регулирования системы нормативных правовых актов РФ // Вестн. МГУ. Сер. 11, Право. — 2008. — № 5. — С. 67—77.
Малько А. В. Теория правовых актов: необходимость и пути создания / А. В. Малько, Я. В. Гай-воронская // Государство и право. — 2012. — № 4. — С. 15—24.
Методические рекомендации по подготовке муниципальных нормативных правовых актов, направляемых для включения в регистр муниципальных правовых актов // Муниципальное право. — 2010. — № 4. — С. 15—20.
Тихомиров Ю. А. Правовые акты : учеб.-практ. и справ. пособие / Ю. А. Тихомиров, И. В. Котелевская. — М. : Изд-во г-на Тихомирова М. Ю., 1999. — 381 с.
Шопина О. В. Система правовых актов в современной России: проблемы теории : автореф. дис. . канд. юрид. наук / О. В. Шопина. — Саратов, 2002. — 26 с.
Definition and Features of the Municipal Legal Act
© Kuznetcov D., 2014
This article shows the problems of a definition of municipal legal act, makes an analysis of the features of the municipal legal act through the features of the legal act. Also this article justifies the need to improve the definition of municipal legal act in modern jurisprudence.
Key words: legal act; normative legal acts; local government; municipal legal act; local issues.
