CC BY
198Теоретические проблемы права
УДК 342.9 © В. В. Головко, 2014
Понятие и признаки административной юрисдикции
В. В. Головко
В статье раскрывается современное содержание понятия «административная юрисдикция» и ее признаки, проводится сравнительный анализ понятий «административная юрисдикция» и «административно-юрисдикционная деятельность», рассматриваются компетенция или специальные полномочия органов исполнительной власти, их подведомственность, правовая основа реализации полномочий, возможность воздействия на общественные отношения в определенной правовой сфере.
Ключевые слова: административное право, административно-процессуальное законодательство, административный процесс, административная юрисдикция, административно-юрисдикционная деятельность, признаки административно-юрисдикционной деятельности.
Современное законодательство позволяет по-новому осмыслить доктринальное толкование юрисдикции и существующие теоретические положения 1 . Полагаем, для более глубокой и всесторонней характеристики этого феномена права необходимо, прежде всего, исследовать содержание и назначение понятия «юрисдикция» . Как справедливо отмечают А . И . Каплунов, А . О. Дрозд, для понимания его содержания необходимо выделить две составные части: а) юрисдикцию; б) юрисдикционную деятельность . С учетом кардинально изменившегося за последние годы законодательства и появившихся в праве новых определений доктринальное толкование термина «юрисдикция» как деятельности по разрешению споров и конфликтов и принятию решения по существу дела требует своего совершенствования Представляется верным мнение авторов о том, что административная юрисдикция — это подведомственность, полномочия или компетенция по осуществлению правоприменительной деятельности 2 . Что же касается реализации этих полномочий, то ученые понимают ее как юрисдикционную деятельность . Дальнейшему развитию теории послужили выводы А . П . Шергина: «Следуя системному
подходу, важно не только констатировать общность юрисдикции с иными формами правоприменения, но и вычленить ее Как правило, правоприменительная деятельность обусловлена обстоятельствами положительного характера, когда властные действия компетентных органов направлены на организацию общественных отношений, реализацию субъективных прав граждан (прием на работу, назначение пенсии, выдача разрешения на осуществление какой-либо деятельности и т . д . )» 3 .
Однако в реальной жизни общественное отношение может быть: а) спорным; б) отклоняющимся от установленного в норме правила или же в) прямо нарушающим норму 4 . Здесь необходимы применение государственного принуждения, правоохранительная деятельность, составными частями которой являются: а) надзорно-контрольная функция; б) обеспечение норм права; в) разбирательство правовых споров и дел о правонарушениях; г) исполнение государственного принуждения; и др . 5 Всегда ли нужно юрисдикцию отождествлять с деятельностью по разрешению споров и конфликтов, применению наказания? Полагаем, что в широком смысле перечисленные выше государственные функции следует
понимать прежде всего как позитивную, регулятивную юрисдикционную деятельность, а в случае необходимости (спора либо нарушения нормы права) — правоохранительную. Можно согласиться с мнением А . П. Шергина, что в узком понимании юрисдикция — самостоятельный вид правоохранительной деятельности, причем центральный . Юрис-дикционный способ защиты общественных интересов обоснованно рассматривается как антипод самоуправства 6 .
Принимая во внимание, что юрисдикция уполномоченных органов (должностных лиц) тесно связана с правоприменительной, правоохранительной, государственно-властной, квазисудебной деятельностью, считаем, что понятие «юрисдикционная деятельность» следует отграничить от термина «юрисдикция». Большинство авторов, к сожалению, их не разделяют 7.
С учетом сказанного считаем, что под административной юрисдикционной деятельностью следует подразумевать осуществление исполнительно-распорядительной, правоприменительной, правоохранительной, квазисудебной деятельности уполномоченными на то органами (должностными лицами) в определенной правовой сфере в соответствии с установленной действующим законодательством и иными нормативными правовыми актами компетенцией.
Рассмотрим основные признаки и функции юрисдикционной деятельности. Исходя из анализа указанных определений можно сделать вывод, что для такого важного феномена характерны не только наличие правового спора, состязательность процедуры разрешения дела, издание юрисдикционного акта в установленной законом форме, но и некоторые другие признаки, например: наличие юрисдикцион-ного органа, его подведомственность, полномочия, наличие правовой основы реализации этих полномочий; возможность воздействия на общественные отношения в определенной сфере, установленной законом; закрепление результатов в процессуальных документах
Как верно отмечает А . П . Шергин, правоохранительные и иные органы исполнительной власти в основном «обслуживают» юрисдикцию Без уполномоченного компетентного государственного органа не может быть осуществлена правоохранительная деятельность государства, каждая из составных частей которой имеет свои признаки и делится на надзорную, юрисдикционную, исполнительную и др . 8 Не секрет, что суды, а также органы прокуратуры, внутренних дел (полиции), исполнения наказания и иные уполномоченные органы исполнительной власти несут основную нагрузку в правоприменительной деятельности . Это позволяет сделать вывод, что
одним из обязательных признаков юрисдикционной деятельности является наличие государственного органа, наделенного специальной компетенцией или полномочиями
Вряд ли можно согласиться с тем, что юрисдик-ционную деятельность обычно связывают с разрешением юридических дел и применением государственного принуждения 9; рассмотрение вопросов, обусловленных позитивными обстоятельствами, она не охватывает 10 . На наш взгляд, именно с позитивных позиций в большинстве случаев она осуществляется в нашем обществе. Характерная черта юрисдикции — применение не мер принуждения, а установленных законом государственных полномочий по реализации государственно-властной, исполнительно-распорядительной деятельности
Некоторые авторы справедливо высказывают мнение, что необходимость применения принуждения может возникать и для решения позитивных государственных задач, сопряженных с экстремальными социальными условиями, в интересах государственной безопасности, охраны прав граждан и др 11, т. е . не связанного с нарушением нормы права .
К позитивной сфере можно также отнести рассмотрение судом дел об установлении юридических фактов, регистрацию в установленном административном порядке оружия, транспортных средств, запись актов гражданского состояния и т д Полагаем, что в большинстве случаев она связана с полномочиями по властному разрешению компетентными органами различных правовых вопросов, возникающих в определенной сфере государственного управления Споры и разрешение дел, связанных с правонарушением, имеют в юрисдикционной деятельности небольшой удельный вес 12 . Таким образом, признавая устоявшуюся точку зрения о правовом споре как одном из характерных признаков юрисдикционной деятельности, считаем, что наличие у государственного органа совокупности дискреционных, властных полномочий, т е компетенции, целесообразно также рассматривать в качестве основного признака 13 .
Для реализации специальной компетенции или полномочий органы государственного и муниципального управления наделяются в законодательном порядке подведомственностью, правовой сферой деятельности, в которой они реализуются . В КоАП РФ определено более 70 субъектов различных ведомств, которые обладают соответствующими полномочиями осуществлять юрисдикционную деятельность Этим же законом оговорено правовое поле деятельности судей арбитражных, военных, районных судов, мировых судей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структур-
ных подразделений и территориальных органов, а также иных уполномоченных органов, исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации . Наличие правовой сферы (конституционной, государственной, международной и др.) или подведомственности является одним из основных признаков, характеризующих юрисдикционную деятельность.
Не требует особых доказательств, что реализация властных полномочий невозможна без должной правовой основы, механизма правового регулирования, т. е. системы правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества 14 . Присутствие правовой основы реализации этих полномочий, возможность регулирования общественных отношений в определенной сфере также выступают основными признаками юрисдикционной деятельности
Наличие государственного юрисдикционного органа, наделение его специальной компетенцией или совокупностью полномочий в определенной правовой сфере, подведомственность, закрепление правовой основы реализации этих полномочий, возможность регулирования общественных отношений — основные, но не единственные признаки юрисдикционной деятельности
Анализ действующего законодательства, регламентирующего исполнительно-распорядительную, правоприменительную и правоохранительную деятельность органов внутренних дел, прокуратуры, рассмотрение и разрешение дел судами общей юрисдикции, арбитражными судами и другими уполномоченными органами, свидетельствует, что юрис-дикционная деятельность в установленном порядке реализуется в рамках обязательной процессуальной формы 15. Установление и доказывание событий, их юридическая оценка в соответствии с законом, а главное, оформление процессуальных документов представляют собой обязательный признак юрис-дикционной деятельности, которая наиболее четко регламентирована в уголовно-процессуальном, гражданском процессуальном, арбитражном, административном законодательстве. Итогом юрисдик-ционной деятельности может быть принятие правового акта в форме предписания, запрета, дозволения или иного процессуального документа
Рассматривая юрисдикционную деятельность в узком смысле, необходимо подчеркнуть, что ей присущи такие важные признаки, как состязательная процедура разрешения дела, издание юрисдик-ционного акта 16 . Не оспаривая данных выводов, полагаем, что эти признаки несколько условны, так как
принятие правового акта, состязательность сторон предусмотрены прежде всего процессуальными нормами, и в установленных законом случаях оформляются в определенной процессуальной форме (решение, постановление или протокол заседания)
Таким образом, юрисдикционной деятельности как исполнительно-распорядительной, правоприменительной, правоохранительной, квазисудебной деятельности присущи основные признаки:
— наличие государственного или муниципального юрисдикционного органа;
— подведомственность ему дел;
— компетенция или специальные полномочия;
— правовая основа реализации этих полномочий;
— возможность воздействия на общественные отношения в определенной правовой сфере;
— принятие постановлений, решений в установленной законом процессуальной форме
Кроме того, необходимо напомнить, что юрисдикция не всегда отождествляется с деятельностью по разрешению споров и конфликтов, применению наказания Проведенное исследование позволяет сделать вывод, что ее можно понимать, на наш взгляд, как позитивную, регулятивную юрисдикционную деятельность, а в случае необходимости (спора либо нарушения нормы права) — правоохранительную Важно также подчеркнуть, что понятия «юрисдик-ционная деятельность» и «юрисдикция» необходимо разграничивать, поскольку последнюю дефиницию, полагаем, следует понимать как совокупность полномочий государственного органа, его должностного лица по регулированию общественных отношений в определенной правовой сфере государственного или международного характера. Юрисдикционная деятельность, в свою очередь, представляет, прежде всего, выполнение исполнительно-распорядительных, правоприменительных, правоохранительных, квазисудебных функций уполномоченными на то органами (должностными лицами)
1 См . , напр. : Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. 126 с. ; Шергин А. П., Савин М. Я. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел и пути повышения ее эффективности. М. , 1977. 150 с . ; Шергин А. П. Административная юрисдикция . М. , 1979. 118 с. ; Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности милиции : монография . Омск, 1996. 164 с . ; Андреева И. А. Генезис, становление и развитие органов административной юстиции Франции // Административное право и процесс . 2013 . № 3 . С. 64 ; и др .
2 Каплунов А. И., Дрозд А. О. О предмете административной юрисдикции и понятии административно-юрисдикционной деятельности // Ленинградский юридический журнал . 2012. № 2. С. 30 .
3 Шергин А. П. Указ . соч. С. 15 .
4 Сабо И. Основы теории права . М . , 1974. С. 15 .
5 См. подробнее: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М. , 1972. С. 182 ; Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка . М . , 1982. С. 94 ; Коренев А. П. Административное право России : учебник . М . , 1996. С. 56 ; Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: (Теория и практика) : монография . СПб. , 2005. С. 83 .
6 Шергин А. П. Указ . соч . С . 17.
7 Денисенко В. В., Позднышов А. Н., Михайлов А. А. Административная юрисдикция органов внутренних дел : учебник. М . , 2002. С. 5 ; Власенков В. В., Власов В. В., Лозбяков В. П. и др. Административная юрисдикция : курс лекций . М . , 1994. С. 14 ; и др .
8 Шергин А. П. Указ . соч . С . 16 .
9 Салищева Н. Г. Указ. соч. С. 19 ; Явич Л. С. Общая теория права . Л. , 1976. С. 229 ; Общий словарь . URL: http:// www. c-cafe . ru (дата обращения: 25.12. 2005) ; Тематический словарь . URL: http://www. rabota2000. com. ru (дата обраще-
ния: 17.12. 2005) ; Словарь предпринимателя. URL: http:// www. kch . ru (дата обращения: 17. 12. 2005) ; Визуальный словарь. URL: http://www.fin.vslovar.org.ru (дата обращения: 15.12. 2005) ; и др.
10 Шергин А. П. Указ . соч. С. 17.
11 Алексеев С. С. Общая теория права : в 2 т. М ., 1981 . Т. 1 . С. 269-270 ; Коренев А. П. Указ . соч . С. 190 ; Каплунов А. И. Указ соч С 17 ; и др
12 Осипов Ю. К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 26 ; Дружков П. С. О понятии и видах юрисдикции // Вопросы государства и права. Томск, 1974. С. 87.
13 Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О структуре и системе федеральных органов исполнительной власти» реализация надзорных и юрисдикционных полномочий относится к компетенции федеральных служб .
14 Коренев А. П. Указ соч С 40
15 Кононов П. И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации : дис . ... д-ра юрид наук М , 2001 230 с
16 Шергин А. П. Указ соч С 20-21
