CC BY
152
УДК 342.9 ББК 67.401
DOI 10.24411/2414-3995-2019-10180 © СВ. Блатин, 2019
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
ПОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМОГО ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОХРАНЫ
Сергей Васильевич Блатин,
сотрудник Академии ФСО России, кандидат юридических наук, доцент
Академия Федеральной службы охраны Российской Федерации (302015, Орел, ул. Приборостроительная, д. 35)
Аннотация. Рассматриваются подходы к определению понятия и правовой сущности административного принуждения; выявляются сущностные характеристики административного принуждения, применяемого органами государственной охраны; делается вывод о понятии административного принуждения как метода деятельности органов государственной охраны.
Ключевые слова: государственное принуждение, административное принуждение, признаки административного принуждения, государственная охрана.
CONCEPT AND THE LEGAL ESSENCE OF ADMINISTRATIVE COERCION APPLIED BY AGENCIES OF STATE GUARD
Sergey V. Blatin,
employee of the Academy of the Federal Guard Service of the Russian Federation,
Candidate of Law, Assistant Professor Academy of the Federal Guard Service of the Russian Federation (302015, Oryol, ul. Priborostroitelnaya, d. 35)
Abstract. The article reveals approaches to definition of concept and the legal essence of administrative enforcement, the author identifies a number of administrative enforcement coercion applied by agencies, to conclude the value of concept administrative enforcement as a method of state protection.
Keywords: state coercion, administrative coercion, signs of administrative coercion, state guard.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Блатин С.В. Понятие и правовая сущность административного принуждения, применяемого органами государственной охраны. Вестник экономической безопасности. 2019;(3):295-301.
Обеспечение национальной безопасности является необходимым условием развития любого общества и государства. Для противодействия угрозам безопасности личности, общества и государства в Российской Федерации сформирована система обеспечения национальной безопасности, представляющая собой совокупность органов государственной власти и органов местного самоуправления, реализующих государственную политику в сфере национальной безопасности, и находящихся в их распоряжении инструментов, в том числе правовых средств.
Особое место в системе обеспечения национальной безопасности занимают органы государственной охраны, противодействующие угрозам безопасности объектов государственной охраны и
охраняемых объектов1 в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в стране и исполнения Россией своих международных обязательств. Опыт «цветных революций», прошедших в Грузии, Украине, Киргизии и ряде других государств свидетельствует, что США и их союзники по блоку НАТО достаточно часто
1 Под объектами государственной охраны понимаются лица, подлежащие государственной охране в соответствии с Федеральным законом «О государственной охране»; к охраняемым объектам относятся здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также здания, строения, сооружения (в том числе отдельные помещения), земельные участки и водные объекты, предоставленные органам государственной охраны в соответствии с законодательством Российской Федерации.
достигают свои внешнеполитические цели путем причинения непосредственного ущерба органам государственной власти, а также физическим лицам, осуществляющим властные полномочия. Подобные действия выражаются в насильственном захвате зданий органов государственной власти, недопущении входа государственных служащих в служебные помещения, физическом устранении лиц, на законном основании осуществляющих властные полномочия, либо в их принудительной изоляции и «перевыборах» на их место лиц, участвовавших в насильственном захвате власти. Подобный способ достижения внешнеполитических целей с точки зрения материальных затрат имеет более высокую эффективность, чем ведение военных действий. Продолжающееся инспирирование специальными службами отдельных государств «цветных революций» обуславливает необходимость разработки вопросов противодействия насильственному захвату власти, в том числе и в сфере правового обеспечения государственной охраны.
В основе осуществления государственной охраны лежит совокупность правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер, предполагающих властное воздействие сотрудников органов государственной охраны на органы государственной власти, организации, общественные объединения и физических лиц. Для этого на период исполнения служебных обязанностей сотрудники органов государственной охраны наделяются полномочиями представителями власти, т.е. в установленном Федеральным законом «О государственной охране» порядке реализуют распорядительные полномочия в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости.
Таким образом, административное принуждение является одним из важнейших методов осуществления государственной охраны.
В советский период отечественной истории административное принуждение в области государственной охраны базировалось на приоритете интересов государства перед интересами личности и зачастую не имело под собой правовой основы. Так, например, в положении о Комендатуре Московского Кремля, утвержденного приказом НКВД СССР от 20 января 1939 г. указывалось, что «охрана го-
сударственной безопасности на территории Кремля организуется по указаниям народного комиссара внутренних дел СССР» [18]. Закрепление в Конституции Российской Федерации человека, его прав и свобод как высшей ценности, а также возложение на государство обязанности по их признанию, соблюдению и защите повлекло за собой разработку концептуального подхода к решению проблем административного принуждения в области государственной охраны адекватного современным конституционным реалиям. Подобный концептуальный подход, с одной стороны, базируется на использовании административного принуждения только как необходимого средства решения основных задач государственной охраны, а, с другой стороны, обеспечивает надежную защищенность объектов государственной охраны и охраняемых объектов от угроз различного характера. Иными словами при разработке правовых основ административного принуждения, применяемого органами государственной охраны, следует выдерживать баланс между объективно значимой потребностью общества в безопасных и беспрепятственных условиях осуществления государственной власти в стране и конституционными правами (свободами) личности.
Административное принуждение в области государственной охраны, являясь частью государственного принуждения, характеризуется всеми присущими ему признаками. По этой причине изучение вопроса о сущности административного принуждения, применяемого органами государственной охраны, представляется логически последовательным начать с рассмотрения терминов более общего порядка — «принуждение» и «государственное принуждение».
Понятие «принуждение» используется в русском языке для обозначения действия, которое силою, помимо желания лица побуждает его к чему-либо, заставляет сделать что-либо [19, с. 635].
Принудить человека — значит заставить его выполнить волю другого лица [13, с. 595].
Философской основой принуждения является представление о диалектике свободы и необходимости. С самых общих теоретических позиций свободными можно назвать только те действия лица, которые совершаются в соответствие с его сознанием и волей. Поэтому принуждение можно рассматри-
вать как способ подавления индивидуальной воли лица, устранение его самостоятельности. Поэтому, характеризуя принуждение, В.К. Бабаев пишет: «Сущность принуждения сводится к такому воздействию, в результате которого человек ведет себя вопреки своей воле, но в интересах принуждающего» [20, с. 207].
Государственное принуждение наряду с семейным, общественным и религиозным принуждением является одной из разновидностей социального принуждения. Оно реализуется государственными органами и всегда носит правовой характер. По этой причине многие правоведы используют термины «государственное принуждение» и «правовое принуждение» как синонимы. Вывод о тождественности государственного принуждения и правового принуждения прослеживается еще в трудах И. Канта [9, с. 139—141] и В. Гегеля [7, с. 89].
Опираясь на государственный механизм, государственное принуждение обеспечивает соблюдение всеми субъектами права государственных предписаний. В тех случаях, когда поведение лица (группы лиц) отклоняется от установленных государством стандартов поведения или возникает вероятность наступления неблагоприятных последствий (угроз) личности, а также обществу для «навязывания» государственной воли применяется государственное принуждение.
Термин «государственное принуждение» используется при характеристике многих правовых категорий, к которым, в частности, относятся категории «власть», «государство», «право», «юридическая ответственность». Вместе с тем сложный характер государственного принуждения не позволяет правоведам до настоящего времени прийти к его единому теоретическому понятию. Укажем отдельные распространенные в научном сообществе точки зрения на государственное принуждение.
По мнению С.С. Алексеева, «государственное принуждение, выраженное в праве, — это внешнее воздействие на поведение, основанное на организованной силе государства, на наличии у него «вещественных» орудий власти и направленное на внешнее безусловное (непреклонное) утверждение государственной воли» [1, с. 106]. Б.Т. Базылев отмечает, что «государственное принуждение есть совершаемое компетентными органами и должностными
лицами властное воздействие в виде предписания определенного поведения (психическое принуждение) либо в форме непосредственного действия (физическое принуждение)» [2, с. 40]. В.В. Лазарев и С.В. Липень полагают, что «государственное принуждение — это возможность государства обязать субъекта помимо его воли и желания совершить определенные действия» [12, с. 403].
При определении перечня видов государственного принуждения исследователи отмечают, что эти виды производны от сложившихся в юридической науке отраслей права и наиболее часто упоминают уголовное, административное, гражданско-правовое, дисциплинарное, уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное принуждение [16]. Следовательно, административное принуждение характерно для правоотношений в сфере исполнительной власти.
Проведенный при подготовке статьи анализ научных изданий, раскрывающих определение понятия административного принуждения, позволяет сделать вывод о наличии в административно-правовой науке двух наиболее распространенных точек зрения.
Основная идея сторонников первого подхода заключается в том, что в качестве определяющего признака административного принуждения указывается на результат внутренней психической деятельности управляемого лица. Если в процессе воздействия на объект управления подавляется воля последнего, и он следует заранее определенному для него правилу поведения, то речь идет о принуждении. Так И. Ре-бане отмечал, что принуждение представляет собой такое фактическое состояние, которое «исключает решение человека из цепи детерминации, так как принуждение исключает для объекта управления выбор того или иного варианта поведения и, следовательно, выбор между исполнением и неисполнением обязанности» [15, с. 180], а В.Д. Малков, при рассмотрении теоретических аспектов управления в сфере правоохранительной деятельности, пришел к выводу о том, «метод принуждения направлен на понуждение работника к должному поведению вопреки его желанию» [21, с. 155].
Подобный подход, безусловно, внес значительный вклад в развитие теории административного принуждения. Однако он не раскрывает внутрен-
него содержания административного принуждения. По этой причине в административно-правовой науке сформировался второй подход к определению исследуемого термина, согласно которому административное принуждение характеризуется через совокупность составляющих его элементов — мер административного принуждения.
А.И. Елистратов одним из первых указал, что административное принуждение следует рассматривать как «возможность для администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования». При этом меры административного принуждения ученым подразделялись на три группы: меры предупредительного воздействия; меры пресекающего воздействия; административные наказания [8, с. 101].
В последующем определение государственного принуждения как совокупности принудительных мер были раскрыты в работах многих авторов. В частности, по мнению Д.Н. Бахраха административное принуждение заключается «в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер...» [4, с. 189]. А.И. Каплунов характеризует административное принуждение как «метод государственного управления, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами, в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности» [10, с. 96].
Определение административного принуждения через систему принудительных мер позволяет раскрыть внутреннюю структура понятия, вместе с тем подобный подход не характеризует сущности исследуемого правового явления1.
1 В философии под сущностью понимается «внутренняя, глубинная, скрытая, относительно устойчивая сторона того или иного предмета, явления, процесса, определяющая его природу, совокупность черт и другие характеристики». См., например, Фролов И.Т. и др. Введение в философию: В 2 ч. М., 1989. Ч. 2. С. 112—113.
В чем заключается сущность административного принуждения? По нашему мнению закрепление в Конституции Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности (ст. 2), допустимость их ограничения только федеральным законом и только в целях определенных Конституцией (ч. 3 ст. 55) обуславливают необходимость отнесение этих конституционных парадигм к сущностным чертам административного принуждения. Поэтому мы полагаем, что само определение понятия «административное принуждение» должно быть сформулировано так, что бы оно отражало упомянутые конституционные требования.
Вывод о том, что к сущностной характеристике административного принуждения следует относить ограничение прав и свобод человека и гражданина, в том или ином аспекте поддерживается многими учеными. Так, например, Д.Н. Бахрах, характеризуя суть мер административно-правового ограничения, указывал, что под принуждением следует понимать «дозволенное в виде исключения нарушение прав личности и организаций, закрепленное законом» [3, с. 4; 5, с. 17]. П.И. Кононов писал, что «основания и порядок применения такого рода мер (мер административного принуждения — курсив наш С.Б.), ограничивающих права и свободы человека и гражданина (право свободного передвижения, право собственности, личная неприкосновенность и пр.), должны строго регламентироваться федеральным законом в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации» [11, с. 27—28]. А.Ю. Соколов сделал вывод о том, что «конституционную основу применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как неотъемлемой части мер административного принуждения составляют следующие важнейшие, носящие универсальный характер, определяющие правовой статус личности и условия его ограничения конституционные принципы:
1) соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям;
2) ясности и определенности правовых норм, касающихся возможных ограничений прав и свобод;
3) равенства всех перед законом и судом; 4) запрета и придания обратной силы закону, ухудшающему положение граждан; 5) гарантии честного админи-
стративного процесса; 6) всеобщности и гарантиро-ванности судебной защиты» [16].
Социальной основой ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в любой сфере исполнительной деятельности, в том числе и государственной охраны, является коллективный характер общества. Человек в повседневной деятельности выступает не только как индивид, но и как член сообщества людей. В свою очередь, общество представляет собой коллектив людей, в котором личность обладает самостоятельной ценностью, а личное (индивидуальное) и общее (коллективное) должно находиться в равновесии. Общественный интерес в области государственной охраны состоит в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и охраняемых объектов в целях поддержания безопасных и беспрепятственных условий реализации государственной власти в стране и исполнения Россией своих международных обязательств. При осуществлении государственной охраны неизбежно сталкиваются личные (индивидуальные) интересы граждан и интересы российского общества в целом. Поэтому объективной потребностью юридической науки является определение допустимых пределов ограничения конституционных прав и свобод физического лица, интересов публичных органов власти и организаций при осуществлении государственной охраны.
Обосновывая вывод о сущностном аспекте административного принуждения, следует обратить внимание на следующие правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации:
• ограничения прав и свобод человека и гражданина допускаются только федеральным законом, а не подзаконными нормативными правовыми актами. Принимая подобное решение, федеральный законодатель должен учитывать, что закон, направленный на ограничение прав и свобод граждан, обратной силы не имеет [22];
• цели ограничения прав и свобод лица должны быть не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения — им адекватны;
• ограничения прав, даже если они осуществляются в определенных Конституцией целях, не могут толковаться расширительно и не должны
приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных Конституцией и законами Российской Федерации [23].
Фактические основания административного принуждения также являются одним из сущностных признаков, на которые указывают исследователи при характеристике понятия «административное принуждение». В соответствии с точкой зрения, сложившейся в научной литературе в 1960—1970 гг., к основаниям административного принуждения относили только правонарушения или преступления [14, с. 13]. Подобный взгляд, например, поддерживал М.Х. Фарукшин, указывавший на то, что «применение самого государственного принуждения допустимо лишь в случаях противоправного поведения и в связи с таким поведением. Никакими иными соображениями использование мер принуждения обосновать нельзя» [17, с. 29—30].
Мы критично относимся к подобной позиции и полагаем, что меры административного принуждения должны применяться не только в связи с совершением правонарушений или преступлений, но и в связи с ситуациями социального, природного и техногенного характера, формирующими возможность наступления негативных последствий для личности, общества и государства. Еще в 70-х гг. прошлого века И.А. Галаган справедливо указывал, что «в некоторых отраслях права — государственном, гражданском и особенно административном — имеются нормы, которыми предусматривается возможность применения принуждения вне какой-либо связи с виновным поведением субъектов, с правонарушением. Причем такие нормы в административном праве, например, составляют значительный объем. Они также служат целям охраны социалистического правопорядка, общественной и государственной безопасности» [6, с. 67—68]. Позднее П.И. Кононов акцентировал внимание на том, что «меры административно-правового ограничения, называемые в литературе административно-предупредительными, применяются к лицу не в связи с его противоправным поведением. Основанием применения к лицу мер административно-правового ограничения является наличие потенциальных или реальных угроз его безопасности, безопасности других людей или государства, вызываемых
причинами как природного и техногенного характера, так и противоправным поведением других лиц. Такие меры могут применяться в условиях стихийных бедствий, в иных чрезвычайных ситуациях, а также в обычных условиях в целях поддержания необходимого режима безопасности людей (личный досмотр и досмотр багажа, технический осмотр транспортных средств и т.п.)» [11, с. 27—28].
Поддерживая позицию И.А Галагана и П.И Кононова относительно фактических оснований административного принуждения, укажем, что законодатель наделил многие государственные органы власти правом на применение мер административного принуждения вне связи с совершением правонарушения или преступления. Так согласно ст. 15 Федерального закона «О государственной охране» органы государственной охраны в целях осуществления государственной охраны (курсив наш — С.Б. ) вправе: осуществлять проверку документов, удостоверяющих личность, а также документов на транспортные средства и перевозимые грузы; производить при проходе (проезде) лиц на охраняемые объекты и при их выходе (выезде) с охраняемых объектов личный досмотр (осмотр), досмотр (осмотр) находящихся при них вещей, досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых грузов, в том числе с применением технических средств и служебных животных; принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств и т.д. На основе ст. 13 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» органы федеральной службы безопасности имеют право проникать в жилые и иные помещения (за исключением помещений, земельных участков и территорий дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств, представительств международных организаций для спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения безопасности граждан или общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях или для установления обстоятельств несчастного случая (курсив наш — С.Б. ).
Таким образом, для применения мер административного принуждения не обязателен факт совершения правонарушения или преступления, во многих случаях достаточно лишь возникновения потенциальной угрозы безопасности личности, общества и государства.
Обобщая изложенный в настоящей статье материал, выделим следующие характерные признаки административного принуждения, применяемого органами государственной охраны:
• оно является одним из видов государственного принуждения и представляет собой установленные административным и административно-процессуальным законодательством ограничения основных прав и свободы человека и гражданина, законных интересов организаций. Пределы этих правовых ограничений зависят от степени общественной опасности или размера вреда, который может быть причинен интересам осуществления государственной охраны;
• субъектами применения административного принуждения выступают органы государственной охраны и их сотрудники, наделенные при исполнении служебных обязанностей полномочиями представителя власти;
• по содержанию административное принуждение представляет собой правоограничение, а по форме — психическое, физическое, организационное или имущественное воздействие органов государственной охраны или их сотрудников на сознание, волю и поведение субъектов административного права;
• административное принуждение применяется при наличии соответствующих фактического и юридического оснований, определенных законодательством;
• целью административного принуждения является обеспечение безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения ею своих международных обязательств. Указанная цель достигается посредством прогнозирования, предупреждения, выявления и пресечения угроз безопасности объектов государственной охраны и охраняемых объектов. Основываясь на изложенном, предлагаем под
административным принуждением, применяемым
органами государственной охраны, понимать метод воздействия органов государственной охраны и их сотрудников на органы государственной власти, физических лиц и организации, предусматривающий ограничение прав, свобод или законных интересов субъектов права в связи с совершением ими противоправных деяний либо в связи с процессами социального, природного, техногенного характера, создающими угрозу безопасности объектов государственной охраны и (или) охраняемых объектов.
Литература
1. Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М.: Юрид. лит., 1971.
2. Базылев Б.Т. Юридическая ответственность. Красноярск: Изд-во Краснояр. ун-та, 1985.
3. Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Учебное пособие. М.: Юриспруденция, 1999.
4. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Общая часть. М.: Бек, 1993.
5. Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969.
6. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). Воронеж: изд-во Воронеж. гос. университета, 1970.
7. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: ИНФРА-М, 1990.
8. Елистратов А.И. Очерк административного права. М., Госиздат, 1922.
9. Кант И. Метафизика нравов // Кант Иммануил. Сочинения в 6 т. Т. 4. Ч. 2. М.: Юрлит, 1965.
10. Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: теория и практика. СПб.: Изд-во Университета МВД России, 2004.
11. Кононов П.И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8.
12. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. М.: Спарк, 2000.
13. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук.
Институт русского языка имени В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: Азбуковник. 1999.
14. Попов Л.Л. Убеждение и принуждение. Организационно-воспитательные и административно-правовые средства охраны общественного порядка в деятельности советской милиции. М., Московский рабочий, 1968.
15. Ребане И. Убеждение и принуждение в деле борьбы с посягательствами на советский правопорядок // Ученые записки Тартуского государственного университета. Труды по правоведению. Тарту, 1966.
16. Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по дела об административных правонарушениях // СПС «Консультант Плюс». Доступ 30 апреля 2016 г.
17. Фарукшин М.Х. Вопросы общей теории юридической ответственности // Правоведение. 1969. № 4.
18. ГАРФ. Ф. 9401. Оп. 2. Д. 1. Лл. 17-32. Подлинник.
19. Словарь современного русского литературного языка. М.: АН СССР, 1961. Т. 11.
20. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. 2-е изд. перераб. и доп. М.: Юрист, 2006.
21. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник / Под ред. д.ю.н., проф. В.Д. Малкова. М.: ЗАО «Юстицинформ», 1990.
22. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 г.) и ст. 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. № 4.
23. Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 1995 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности ряда положений пункта «а» статьи 64 Уголовного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Смирнова» // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 54; № 26. Ст. 3185.
