CC BY
273С. М. Рукавишников,
кандидат юридических наук, докторант кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии
S. M. Rukavishnikov,
Candidate of Law, Doctoral .student of the Department of Administrative and Municipal Law of the Saratov State Law Academy Privet085@gmail.ru
ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ МЕХАНИЗМА э
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ §
ф
Аннотация: актуальность статьи обусловлена необходимостью разработки ф понятия механизма административно-правового регулирования, поскольку выявление § всех основных его признаков будет способствовать формированию теоретической основы повышения эффективности государственного управления. Цель статьи - | выявить основные признаки механизма административно-правового регулирования и с учетом особенностей государственно-управленческих отношений определить его специфику в сравнении с иными отраслевыми механизмами. Поставленные задачи были реализованы при помощи общенаучных (анализ, синтез, диалектический метод) и формально-юридического методов. Анализируя содержание юридической литературы, автор пришел к выводу о том, что осмысление механизма административно-правового регулирования раскрывает наличие как общих черт, характеризующих его как часть единого механизма правового регулирования, так и собственных отличительных
о
признаков, показывающих управленческую направленность образующих его основу и
административно-правовых средств и их нацеленность на повышение эффектив- д
ности государственного управления в соответствии с его задачами и принципами. д
Ключевые слова: механизм административно-правового регулирования, госу- I
дарственное управление, органы исполнительной власти, организационные право- д
отношения, публично-властные субъекты. §
The concept and features of the mechanism °
of administrative and legal regulation 3
a s
Abstract: the relevance of the article is connected with the need to develop the o
concept of the mechanism of administrative and legal regulation, since the identification ^
of all its main features will contribute to the formation of a theoretical basis for improving § the efficiency of public administration. The purpose of the article is to identify the main features of the mechanism of legal regulation and, taking into account the peculiarities of state-management relations, to determine the features of the mechanism of administrative
and legal regulation in comparison with other industry mechanisms. The tasks were ^
implemented using general scientific methods (analysis, synthesis, dialectical method) and '
the formal legal method. Analyzing the content of legal literature, the author came to the K
conclusion that the understanding of the mechanism of administrative and legal regulation °
shows the presence of common features characterizing it as part of a single mechanism of 6
legal regulation and its own distinctive characteristics, showing a managerial orientation s
form the basis of administrative-legal means and their focus on improving the efficiency of § public administration in accordance with its goals and principles.
125
Keywords: the mechanism of administrative and legal regulation, public administration, executive authorities, organizational legal relations, public authorities.
Механизм административно-правового регулирования к настоящему времени не нашел широкого освещения в научной литературе. Во многом это связано с тем, что в основе он имеет единое родовое понятие - «механизм правового регулирования», - исследуемое теоретиками права, вследствие чего механизм административно-правового регулирования вобрал в себя его общие черты и системно-структурную организацию. В науке же административного права исследуемый механизм преимущественно рассматривается для конкретизации правовых средств, комплексно используемых для придания стабильности и эффективности государственному управлению :0 в определенных отраслевых или межотраслевых рамках [1; 2]. g Тем не менее основные подходы к механизму правового регули-^ рования должны быть положены в основу определения соответствуем ющего понятия в административном праве. С. С. Алексеев понимал оЗ механизм правового регулирования в качестве взятого в единстве ком-§ плекса правовых средств, способствующих воздействию с помощью g права на социальные связи [3, с. 30]. Как систему последовательно организованных правовых средств данный механизм рассматривает ^ и А.В. Малько, однако ограничивает его предназначение необходимо-§ стью преодоления препятствий, не дающих удовлетворить интересы i5 субъектов права [4, с. 280].
Для правильного понимания механизма административно-право-^ вого регулирования следует отталкиваться от того, что он являет соц- бой систему административно-правовых средств, обеспечивающих § воздействие на государственно-управленческие отношения, с тем О чтобы организовать их в соответствии с целями, задачами и прин-g ципами государственного управления и устранить мешающие этому С препятствия.
Прежде чем изложить особенности механизма административно-126 правового регулирования, необходимо определить общие признаки механизма правового регулирования, поскольку они определяют CV его сущность и не могут отсутствовать в том или ином отраслевом ® механизме. Эти признаки обусловлены наиболее общими закономер-^ ностями развития права в целом и каждой из его отраслей в частности. В наиболее емкой и исчерпывающей форме круг общих признаков механизма правового регулирования перечислен К.В. Шундиковым, по мнению которого к числу таковых следует отнести: ■ обладание собственным специфическим предметом;
■ ориентированность на реализацию особых правовых целей;
■ способность оказывать характерное лишь для данного механизма специально-юридическое воздействие права, обусловленное применением определенных методов и средств;
■ воплощение исключительно в особой форме, предусмотренной в нормативно-правовых актах;
■ направленность на конкретные значимые для общества результаты [5, с. 9]. -а
Эти признаки актуальны для каждого отраслевого механизма О
правового регулирования - административно-правового, граждан- ^
ско-правового, уголовно-правового и других. В то же время каждый а
из перечисленных признаков имеет собственное содержание в кон- °
тексте механизма административно-правового регулирования и иных |
отраслевых механизмов. о
Следует иметь в виду, что предмет механизма правового регули- ^
рования не может рассматриваться как нечто отличное от предмета §
правового регулирования. Если обратиться к предмету последнего, |
то таковой образуют всевозможные социальные связи, объективно §
поддающиеся по своей природе нормативно-организационному воз- ё
действию и нуждающиеся в подобном воздействии в имеющихся |
условиях, что реализуется посредством норм права и прочих входящих О
в механизм правового регулирования юридических средств [6, с. 211]. О
Предметом механизма правового регулирования может быть то, на что |
направлен этот механизм. Воздействие в данном случае ориентируется §
на общественные отношения, позволяя воплощать в действительность Ц
правила поведения, образующие содержание правовых норм. §
Механизм административно-правового регулирования также °
имеет свой предмет, в основе которого лежат социальные связи, §§
складывающиеся в процессе публичного, прежде всего государствен- .1
ного, управления. Легально определенное понятие государственного §
управления, однако, для выявления предмета административно- | правового регулирования не подходит, выражая в наиболее широкой
форме функционирование любых государственно-властных субъектов, 127
осуществляющих свою компетенцию в областях обеспечения нацио- ^
нальной безопасности Российской Федерации и ее социально-эконо- § мического развития, что вытекает из содержания ст. 3 Федерального
закона от 28 июня 2014 г. .№ 172-ФЗ «О стратегическом планировании |
в Российской Федерации» (в ред. от 31 июля 2020 г.) [7]. |
Предмет административно-правового регулирования основан |
на понимании государственного управления в более узком смысле - п как деятельности органов исполнительной власти и некоторых иных
публично-властных субъектов, организующих исполнение и непосредственно исполняющих законы и принятые в целях обеспечения их реализации подзаконные нормативные правовые акты. В связи с этим любые правоотношения, его образующие, носят организационный характер. В то же время необходимо учесть, что властно-организационные отношения могут выходить за рамки осуществления исключительно исполнительной власти и возникать в процессе функционирования иных публично-властных субъектов, но в силу сходства форм и методов реализации их компетенции, а также организационного характера контроля за деятельностью органов исполнительной власти также являются административно-правовыми. В обобщенной форме такими социальными связями выступают организационные правоотношения в сфере осуществления исполнительной власти, ;0 внутриорганизационные отношения, складывающиеся внутри аппарата любых государственных органов, контрольно-организационные ^ отношения общегосударственного и регионального масштабов, право-0; отношения в сфере отправления правосудия по административным § делам [8, с. 32-35].
§ Наиболее часто возникают организационные правоотношения 5 в сфере осуществления исполнительной власти, поскольку ими ох-^ ватываются все области государственного управления: администра-^ тивно-политическая, экономическая и социально-культурная, включая § и все составляющие их отрасли (образование, наука, культура, промышленность, транспорт, внутренние дела и проч.). с- Механизм административно-правового регулирования направлен ^ на реализацию собственных правовых целей. Цель является одной о- из основных категорий философии, где в качестве таковой рассматри-§ вается обусловленный мыслительным процессом идеальный резуль-О тат, для достижения которого осуществляется какая-либо деятельность ^ или предпринимаются определенные действия, а также их внутрен-С не-побуждающий идеальный мотив. Среди целей выделяют конкретную (идеальный образ предмета непосредственной деятельности) 128 и абстрактную (представление об идеале, для достижения которого осуществляется эта деятельность) [9, с. 459]. Цель в праве, очевидно, (V имеет конкретное содержание, поскольку правовое регулирование ® представляет собой непосредственную деятельность уполномоченных ^ на то субъектов, направленную на достижение сложившегося у них понимания об идеале.
Такое восприятие цели соответствует представлениям, сформировавшимся в юридической науке. В частности, А. В. Малько в качестве цели правового регулирования рассматривает будущий эталонный
результат выполняемой деятельности, для достижения которого субъектом правотворчества осуществляется правовое регулирование социальных связей; особую форму знания, рассчитанного на изменение действительности при помощи права, преобразование существующих общественных отношений [10, с. 457-458]. В несколько более лаконичной форме цель правового регулирования Д.А. Керимовым выражена в качестве идеального воплощения возможного либо должного
поведения субъектов права [11, с. 34]. -а
Цели административно-правового регулирования в зависимости О
от его уровня принадлежат к числу отраслевых целей. Они выра- ^
жаются в обеспечении гомеостазиса системы публичного управле- §
ния [12, с. 23], проявляющегося в способности названной системы °
поддерживать при помощи саморегуляции равновесие и стабильность ||
управленческих отношений для максимального благоприятствования О
реализации прав, свобод и законных интересов граждан и организа- ^
ций, компетенции субъектов публичного управления. §
В детализированном виде достижение цели административно- |
правового регулирования предполагает: |
1) формирование предпосылок для эффективного функциони- ^ рования субъектов государственного управления как необходимого | условия реализации потребностей общества, государства и граждан; О
2) достижение такого уровня организации государственного о управления, при котором обеспечивался бы политический режим, 1 основанный на демократических началах; §
3) создание гарантий осуществления индивидуальными и кол- Ц лективными субъектами административного права закрепленных за § ними прав, свобод и законных интересов в сфере реализации испол- ^ нительной власти; §
4) поддержание на должном уровне механизма защиты прав и за- а конных интересов физических и юридических лиц от незаконных § действий и решений органов государственного управления и их долж- | ностных лиц.
Для механизма административно-правового регулирования харак- 129
терна способность оказывать специально-юридическое воздействие ^
правовых норм, обусловленное применением ряда общеизвестных §
в контексте теории права методов, однако имеющих в администра- 5
тивном праве существенные особенности. |
Метод рассматривается как образ или способ действия либо |
прием или система приемов осуществления какой-либо деятельно- |
сти [13, с. 538], в том числе правового регулирования. Соответственно, п метод административно-правового регулирования может определяться
как упорядоченная совокупность приемов и способов воздействия норм административного права на волю и деятельность (поведение) индивидуальных и коллективных участников социальных связей в сфере реализации исполнительной власти, направленных на эффективное осуществление функций государственного управления и обеспечение вышеизложенных целей административно-правового регулирования. Метод административно-правового регулирования, очевидно, имеет собственную специфику, порожденную характером взаимоотношений между участниками государственно-управленческой деятельности, их юридическим неравенством и возможностью властвующего субъекта оказывать на подвластный объект определяющее организационно-управленческое воздействие. Подобная взаимосвязь между участниками управленческих отношений обусловливает ;0 доминирование императивного метода административно-правового регулирования и ограниченность использования диспозитивного, ^ допускаемого в установленных императивными нормами случаях о; и пределах [14, с. 23-24].
§ Как и любой другой отраслевой механизм правового регулиро-§ вания, механизм административно-правового регулирования про-^ является в характерных только для него нормативно установленных формах. Форму административно-правового регулирования можно ^ рассматривать в качестве объединенного комплексным применением § специального набора средств воздействия, рассчитанного на определенные правоотношения, регламентируемые административно-право-с- выми нормами.
^ Формы административно-правового регулирования, рас-0- считанные на усиление результативности деятельности органов § государственного управления и их должностных лиц, данное предО назначение реализуют через повышение системной и структурной ^ организации данных органов, рационализацию выполняемых ими С функций и полномочий, организацию их взаимодействия. При наличии комплексного правового регулирования какого-либо сегмента 130 государственно-управленческих отношений повышаются возможности обеспечения единства государственного управления и под-СЧ держания согласованности организационно-властного воздействия ® на управляемые объекты со стороны всех уполномоченных субъектов ^ управления вне зависимости от того, на каком уровне управления они находятся и какую организационную подсистему образуют. Имеет большое значение согласованность форм административно-правового регулирования по характеру и содержанию, чем обеспечивается формирование его целостной системы.
Одной из форм административно-правового регулирования является режимное регулирование, в основе которого лежит принятие комплекса законодательных и подзаконных актов, вводящих систему правил, определяющих на постоянной или временной основе нестандартные параметры деятельности тех или иных участников социальных связей с государственно-управленческим содержанием [15, с. 182].
Различные отраслевые механизмы правового регулирования на- §
правлены на достижение социально полезных результатов, что опреде- О
ляет их сходство. Однако сами эти результаты имеют принципиальное ^
различие. Так, результат реализации механизма гражданско-правового §
регулирования состоит в создании стабильно функционирующей систе- °
мы социальных связей, связанных с удовлетворением имущественных ||
и личных неимущественных интересов всех субъектов гражданско- О
правовых отношений. Механизм же административно-правового ^
регулирования направлен на достижение определенного государствен- §
но-управленческого результата, который предусмотрен материальной |
нормой административного права. Полученный управленческий резуль- §
тат представляет собой тот параметр, который показывает соответствие ё
сущего должному. Полученные результаты отражают реализацию |
компетенции субъектов исполнительной власти, отдельных государ- О
ственных служащих, прав и законных интересов граждан и организаций о
в их взаимоотношениях с названными субъектами. |
Таким образом, осмысление механизма административно-право- §
вого регулирования раскрывает наличие как общих черт, характери- Ц
о
зующих его как часть единого механизма правового регулирования, §
так и собственных отличительных признаков, показывающих управ- ^
ленческую направленность образующих его основу административ- 5
но-правовых средств и их нацеленность на повышение эффектив- .1
ности государственного управления в соответствии с его задачами §
и принципами. |
Список литературы: 131
1. Нагорных, Р.В. Механизм административно-правового регулирования " государственной службы в правоохранительной сфере и его содержание / ^ Р.В. Нагорных // Пенитенциарная наука. - 2019. - Т. 13. - № 1. - С. 28-34. ^
2. Веремеенко, И.И. Механизм административно-правового регулиро- § вания в сфере охраны общественного порядка: Предмет и понятие. Ч. 1 / | И.И. Веремеенко. - М.: Изд-во ВНИИ МВД СССР, 1981. - 111 с. |
3. Алексеев, С.С. Механизм правового регулирования в социалисти- § ческом государстве / С.С. Алексеев. - М.: Юридическая литература, 1966. п - 187 с.
4. Малько, А.В. Теория государства и права: учебник / А.В. Малько. - М.: Юристъ, 2001. - 304 с.
5. Шундиков, К.В. Механизм правового регулирования : учеб. пособие / К.В. Шундиков. - Саратов: Сарат. гос. акад. права, 2001. - 102 с.
6. Алексеев, С.С. Теория права / С.С. Алексеев. - М.: Бек, 1995. - 320 с.
7. О стратегическом планировании в Российской Федерации : федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (в ред. от 31 июля 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 26, ч. 1, ст. 3378; - 2020. -№ 31, ч. 1, ст. 5023.
8. Административное право Российской Федерации : учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. - М.: Норма : ИНФРА-М, 2016. - 352 с.
9. Философская энциклопедия : в 5 т. - М.: Советская энциклопедия, 1970. - Т. 5.- 740 с.
10. Матузов, Н.И. Теория государства и права : учебник / Н.И. Матузов, А.В. Малько. - М.: Юристъ, 2004. - 512 с.
jj 11. Керимов, Д.А. Категория цели в советском праве / Д.А. Керимов //
ЭС Правоведение. - 1964. - № 3. - С. 31-38.
S 12. Бахрах, Д.Н. Административное право : учебник. 3-е изд., пере-
смотр. и доп. / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, в; 2008. - 816 с.
щ 13. Большой толковый словарь русского языка / под ред. С. А. Кузнецова.
g - СПб.: Норинт, 2000. - 1536 с.
g 14. Алехин, А.П. Административное право России. Первая часть: учебник
С; / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий. - М.: Зерцало-М, 2011. - 520 с.
15. Лакаев, О.А. К вопросу об особенностях административно-право-^ вых режимов / О. А. Лакаев // Гуманитарные и юридические исследования. * - 2019. - № 4. - С. 181-185. Р
«V О «V
