CC BY
56
Стельмах Владимир Юрьевич
кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры уголовного процесса Уральского юридического института МВД России (e-mail: [email protected])
Полномочия палат Федерального Собрания
Российской Федерации в уголовном судопроизводстве
В статье рассматриваются уголовно-процессуальные полномочия палат Федерального Собрания Российской Федерации, анализируется порядок их реализации, формулируются предложения по оптимизации законодательства.
Ключевые слова: уголовное судопроизводство, предварительное расследование, следственные действия, Федеральное Собрание, Государственная Дума, Совет Федерации.
V.Yu. Stelmach, Master of Law, Deputy Head of the Chair of Criminal Procedure of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
Powers of the chambers of the Federal Assembly of the Russian Federation in criminal proceedings
In the article criminal procedural powers of the chambers of the Federal Assambly of the Russian Federation, the procedure of its implementation are analyzed, proposals for optimization of legislation are made.
Key words: criminal legal proceedings, preliminary investigation, investigative actions, Federal Assembly, State Duma, Federation Council.
Участниками уголовного судопроизводства являются специально уполномоченные органы, должностные лица, а также иные физические и юридические лица, наделенные правами и обязанностями по совершению действий и принятию решений при производстве по уголовному делу. В некоторых случаях в уголовном судопроизводстве непосредственно участвуют субъекты, осуществляющие в Российской Федерации высшую законодательную и исполнительную власть (Президент Российской Федерации и палаты Федерального Собрания - Государственная Дума и Совет Федерации).
Государственная власть в Российской Федерации разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции Российской Федерации). Законодательную власть представляет двухпалатное Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации. Палаты Федерального Собрания имеют некоторые прямые полномочия в уголовном судопроизводстве.
Во-первых, Государственная Дума полномочна принимать решения об объявлении амнистии (п. «ж» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации). Решение об амнистии
оформляется постановлением Государственной Думы. Помимо этого, в практике сложился стандарт, в соответствии с которым Государственная Дума в дополнение к «основному» постановлению принимает еще одно - о порядке реализации собственно постановления об амнистии. Поскольку постановление Го -сударственной Думы является нижестоящим по отношению к федеральному закону, оно не может противоречить общим правилам, установленным в уголовном и уголовно-процессуальном законах применительно к амнистии. Вместе с тем, в правоприменительной практике иногда имеют место определенные коллизии. Например, в п. 1 постановления Государственной Думы от 22 сентября 2006 г. № 3498-4-ГД «Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших преступления в период проведения контртеррористических операций на территориях субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа» было предусмотрено, что уголовные дела в отношении некоторых категорий (участники незаконных вооруженных формирований и сотрудники силовых органов, принимавшие участие в контртеррористических операциях на территории ряда регионов Российской Федерации в пределах Южного
133
федерального округа) не только подлежат прекращению, но и не подлежат возбуждению. Таким образом, Государственная Дума фактически предписала использовать амнистию как повод для отказа в возбуждении уголовного дела, чего законом не предусмотрено. На первый взгляд, в указанной ситуации Государственная Дума вышла за пределы полномочий, предоставленных законом, на что обратили внимание некоторые процессуалисты [1, с. 8]. Однако очевидно, что палата Федерального Собрания в данном случае руководствовалась наивысшими интересами национального примирения, превосходившими в конкретно-исторический момент необходимость наказания лиц, совершивших предусмотренные уголовным законом деяния. Можно согласиться с И.Г. Баранниковой, отмечающей, что «исключительная государственная принадлежность амнистии, ее публично-правовое значение свидетельствуют, что амнистия является важным показателем государственного суверенитета, как самостоятельности, верховенства и независимости государственной власти, единственно полномочной отказываться от юридического преследования и наказания в интересах укрепления престижа и безопасности государства» [2, с. 7]. Именно поэтому указанное постановление Государственной Думы было выполнено, и каких-либо запросов в высшие судебные органы по поводу его законности не поступило. Вместе с тем, представляется целесообразным предусмотреть в УПК РФ амнистию не только как основание прекращения уголовного дела, но и как основание для отказа в возбуждении дела.
Во-вторых, палаты Федерального Собрания участвуют в возбуждении уголовного дела в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
Нормы отраслевого законодательства, касающиеся лишения неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, конструируются с учетом ч. 2 ст. 98 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что данный вопрос решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.
На основании и в развитие конституционных положений ч. 1 ст. 448 УПК РФ устанавливает, что в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы уголовное дело возбуждается Председателем Следственного комитета с согласия соответствующей па-
латы Федерального Собрания, полученного на основании представления Генерального прокурора Российской Федерации.
Более детально процедура возбуждения уголовного дела в отношении указанных категорий лиц законом не регламентирована. По смыслу УПК РФ, доследственная проверка должна производиться следователями Следственного комитета, поскольку Председатель Следственного комитета имеет полномочия руководителя следственного органа только применительно к следователям данного ведомства. Соответственно, направление материалов дослед-ственной проверки Генеральному прокурору осуществляется Председателем Следственного комитета. Материалы доследственной проверки в течение трех суток представляются Генеральному прокурору Российской Федерации, который обязан изучить как наличие оснований для возбуждения уголовного дела, так и соблюдение процессуальных требований сотрудниками, производившими доследственную проверку. Очевидно, что подобная процедура должна быть произведена в рамках общего срока доследственной проверки, поскольку каких-либо особых правил в этой части УПК РФ не содержит. Соответственно, Председатель Следственного комитета обязан перед направлением материала Генеральному прокурору продлить срок доследственной проверки в соответствии с правилами, предусмотренными ч. 3 ст. 144 УПК РФ (максимум до 30 суток), а Генеральный прокурор обязан принять решение в пределах имеющегося срока доследственной проверки.
При наличии оснований Генеральный прокурор составляет письменное представление о лишении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы неприкосновенности и в течение одной недели (т.е. 7 суток) вносит его в соответствующую палату Федерального Собрания (ч. 4 ст. 19 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).
По смыслу закона, подписать представление вправе только Генеральный прокурор Российской Федерации. Вместе с тем, присутствовать на заседании палаты Федерального Собрания и обосновывать представление вправе по поручению Генерального прокурора его заместитель.
Порядок рассмотрения представления в палатах Федерального Собрания определен их Регламентами.
Поступившее представление Генерального прокурора предварительно направляется:
134
в Государственной Думе - в Комитет по регламенту;
в Совете Федерации - в Комитет по регламенту и Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству.
Комитет Государственной Думы готовит проект постановления Государственной Думы и вносит его на рассмотрение палаты. Комитеты Совета Федерации готовят заключения (ст. 1853 Регламента Государственной Думы, ч. 3 ст. 8 Регламента Совета Федерации).
В соответствии с ч. 5 ст. 8 Регламента Совета Федерации член Совета Федерации, в отношении которого решается вопрос о лишении неприкосновенности, вправе выступить на заседаниях указанных Комитетов и дать пояснения. В Регламенте Государственной Думы такое правило прямо не закреплено, но очевидно, что депутат имеет соответствующее право.
Государственная Дума вправе запросить у Ге -нерального прокурора дополнительные материалы. Очевидно, что это имеет право сделать и Совет Федерации, хотя в Регламенте данной палаты такое положение прямо не сформулировано.
Представление Генерального прокурора должно быть рассмотрено:
в Государственной Думе - на ближайшем пленарном заседании по истечении 7 дней со дня внесения представления, а если представление внесено в период между сессиями - в течение 7 дней со дня начала очередной сессии (ч. 2, 3 ст. 1852 Регламента Государственной Думы);
в Совете Федерации, который, в отличие от Государственной Думы, действует постоянно -на очередном заседании (ч. 4 ст. 8 Регламента Совета Федерации).
Возникает резонный вопрос, как данные сроки соотносятся с установленным УПК РФ сроком доследственной проверки. Совершенно очевидно, что 10-суточный срок в указанных случаях соблюден не будет, оснований для его продления до 30 суток в соответствии с УПК РФ не имеется, кроме того, рассмотрение представления Генерального прокурора палатой Федерального Собрания может происходить и в срок, превышающий 30 суток с момента направления представления.
В настоящий момент в законе имеется явный пробел. В перспективе возможны два варианта решения проблемы: либо не включать время рассмотрения палатой Федерального Собрания представления Генерального прокурора в срок возбуждения уголовного дела, особо оговорив это в законе, либо предусмотреть в нормах УПК РФ специальное основание прод-
ления срока доследственной проверки для категорий граждан, указанных в гл. 52 УПК РФ. В любом случае не вызывает сомнения факт, что указанный вопрос требует дополнительной нормативной регламентации.
Вопрос о лишении депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации неприкосновенности рассматривается на пленарном заседании соответствующей палаты с участием Генерального прокурора Российской Федерации либо его заместителя (по поручению Генерального прокурора), а также того депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации, в отношении которого внесено представление, при этом их неявка без уважительных причин не является препятствием для рассмотрения вопроса.
В Государственной Думе представление Генерального прокурора зачитывается представителем Комитета по регламенту, который докладывает решение, принятое Комитетом. После этого слово предоставляется Генеральному прокурору, а затем депутату для выступления и для ответов на вопросы депутатов, которые также вправе выступить по окончании ответов (ст. 185.4 Регламента Государственной Думы). Последовательность выступлений в Совете Федерации прямо не установлена, но, бесспорно, она должна быть такой же, как в Государственной Думе. Совет Федерации и Государственная Дума должны выяснить, не обусловлено ли решение о возбуждении уголовного дела мнением, выраженной им позицией при голосовании в палате Федерального Собрания или другими его законными действиями. Поскольку члены выборных органов законодательной власти обладают индемнитетом («неответственностью»), то они не подлежат привлечению к ответственности за высказанное мнение или выражение позиции. Установив соответствующие обстоятельства, Совет Федерации или Государственная Дума не должны давать согласие на лишение лица неприкосновенности.
После оглашения представления Генерального прокурора и всех выступлений производится голосование. Решение о лишении неприкосновенности как депутатов Государственной Думы, так и членов Совета Федерации считается полученным, если за дачу согласия проголосовало большинство от общего числа членов соответствующей палаты, и оформляется постановлением соответственно Государственной Думы и Совета Федерации (ст. 185.5 Регламента Государственной Думы, ч. 8 Регламента Совета Федерации).
135
Отказ палаты Федерального Собрания в даче согласия на возбуждение уголовного дела является обстоятельством, исключающим производство по делу в отношении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы (ч. 4 ст. 448 УПК РФ). Следовательно, в возбуждении уголовного дела должно быть отказано, а при наличии возбужденного уголовного дела уголовное преследование соответствующего лица подлежит немедленному прекращению (п. 6 ч. 1 ст. 24, п. 2 ч. 1 ст. 27 УПК РФ).
В ч. 8 ст. 8 Регламента Совета Федерации уточнено, что постановление Совета Федерации в течение 3 суток должно быть направлено Генеральному прокурору.
Генеральный прокурор должен отправить постановление палаты Федерального Собрания Председателю Следственного комитета немедленно после его получения.
В-третьих, палаты Федерального Собрания дают согласие на исполнение в отношении своих членов меры пресечения в виде заключения под стражу, а также производства обыска (ч. 2, 3 ст. 450 УПК РФ). Кроме того, Государственная Дума дает согласие на исполнение судебного решения о применении меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, а также на производство обыска в отношении Уполномоченного по правам человека Российской Федерации (ч. 2, 3 ст. 450 УПК РФ). Следует отметить, что само избрание меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении названных лиц осуществляется в общем порядке, однако фактическое исполнение данной меры пресечения возможно только после получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.
Нормативное регулирование обыска вызывает определенные вопросы.
Во-первых, трудно объяснить, чем вызваны отличия в процессуальной регламентации обыска и иных следственных действий, многие из которых имеют даже большую степень проникновения в личную жизнь граждан (например, контроль и запись телефонных и иных переговоров).
Во-вторых, вызывает большие сомнения необходимость установления столь сложных процедур для назначения следственных действий, которые, в отличие от задержания и мер пресечения, являются прежде всего средствами доказывания, а не принудительными мерами. А.С. Шаталов правильно отмечает, что «обре-
тение разного рода иммунитетов от уголовного преследования лицами, совершающими или уже совершившими преступления, существенно осложняет процесс их изобличения и наказания за содеянное» [3, с. 61]. В результате ситуация может пойти по замкнутому кругу: для установления виновности или невиновности лица требуется производство следственных действий, а это невозможно без согласия органа, которому для принятия данного решения необходимы сведения о причастности лица к совершению преступления.
Думается, что получение судебного разрешения на производство следственных действий является необходимой гарантией, позволяющей обеспечить как обоснованность проведения следственного действия, так и соблюдение прав граждан. В связи с этим представляется целесообразным изменение УПК РФ путем исключения из него норм о необходимости получения согласия палаты Федерального Собрания для производства следственных действий в отношении ее членов.
В-третьих, палаты Федерального Собрания участвуют в процедуре возбуждения уголовного дела в отношении Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий.
В соответствии со ст. 91 Конституции Российской Федерации, действующий Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью от уголовного преследования. Привлечение к уголовной ответственности лица, занимающего должность Президента, возможно исключительно после его отрешения от должности. Основанием отрешения Президента от должности является только совершение им государственной измены или иного тяжкого и особо тяжкого преступления.
Процедура отрешения Президента от должности носит конституционно-правовой характер и включает в себя 4 этапа:
1. Выдвижение обвинения Государственной Думой.
2. Заключение Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков соответствующего преступления.
3. Заключение Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении порядка выдвижения обвинения.
4. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности (ст. 93 Конституции Российской Федерации).
Отрешение Президента от должности носит конституционно-правовой характер и не является уголовным преследованием.
136
Президент, прекративший исполнение своих полномочий, продолжает обладать неприкосновенностью от уголовного преследования, причем не только в отношений преступлений, совершенных во время занятия должности Президента, но и в отношении тех деяний, которые совершены им после прекращения полномочий главы государства.
Возбуждение уголовного дела в отношении бывшего Президента производится только Председателем Следственного комитета Российской Федерации (п. 8 ч. 1 ст. 448 УПК РФ).
Вопрос о лишении бывшего Президента неприкосновенности от уголовного преследования вправе ставить только Председатель Следственного комитета Российской Федерации независимо от состава преступления и предметной подследственности дела.
Процедура лишения бывшего Президента неприкосновенности и возбуждения уголовного дела в отношении него включает в себя несколько этапов.
1. Внесение Председателем Следственного комитета в Государственную Думу представления о лишении бывшего Президента неприкосновенности. Данное представление должно быть внесено в течение 3 суток после вынесения постановления о возбуждении уголовного дела (ч. 7 ст. 448 УПК РФ).
2. Дача Государственной Думой согласия на лишение бывшего Президента неприкосновенности.
В случае если Государственная Дума отказывает в даче согласия на лишение бывшего Президента неприкосновенности, соответствующая процедура немедленно прекращается и
выносится постановление об отказе в возбуждении уголовного дела или о прекращении уголовного преследования (ч. 7 ст. 448 УПК РФ).
3. Направление представления Председателя Следственного комитета и решения Государственной Думы в Совет Федерации. Указанные документы должны быть направлены в Совет Федерации в течение 3 суток с момента получения соответствующего согласия Государственной Думы (ч. 3 ст. 448 УПК РФ).
4. Принятие решения Советом Федерации. Срок принятия решения - не позднее 3 месяцев со дня вынесения постановления Государственной Думой.
Совет Федерации вправе принять одно из двух решений:
а) о лишении бывшего Президента неприкосновенности;
б) об отказе в лишении бывшего Президента неприкосновенности (ч. 7 ст. 448 УПК РФ).
Если Совет Федерации принимает решение об отказе в лишении неприкосновенности, уголовное преследование бывшего Президента прекращается на основании п. 6 ч. 1 ст. 27 УПК РФ (ч. 7 ст. 448 УПК РФ). О любом из принятых решений Совет Федерации в течение 3 суток извещает Председателя Следственного комитета (ч. 7 ст. 448 УПК РФ).
В качестве итога необходимо отметить, что участие высших органов законодательной власти в уголовном судопроизводстве отнюдь не является «ручным управлением», а позволяет обеспечить необходимый баланс ценностей и интересов и вполне соответствует общепринятой практике развитых государств мира.
1. Скутина Е.В. Амнистия в уголовном судопроизводстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009.
2. Баранникова И. Г. Институт амнистии в России: конституционно-правовые начала: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владикавказ, 2010.
3. Шаталов А. С. Современное состояние процессуального механизма уголовного преследования специальных субъектов и вопросы его оптимизации // Человек: преступление и наказание. 2015. № 1. С. 57-70.
1. Skutina E.V. Amnesty in criminal proceedings: auth. abstr.... Master of Law. Ekaterinburg, 2009.
2. Barannikova I.G. Institute of amnesty in Russia: constitutional and legal principles: auth. abstr. ... Master of Law. Vladikavkaz, 2010.
3. Shatalov A.S. The current state of the procedural mechanism for the prosecution of special subjects and questions of its optimization // Man: crime and punishment. 2015. № 1. P. 57-70.
137
