CC BY
178
18 См.: Хвостов В. М. Указ. соч. С. 255; Римское частное право: Учеб. / Под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского. М., 1994. С. 194; Маслов В. Ф. Осуществление и защита права личной собственности в СССР. М., 1961. С. 191; Сафронова Т. Н. Проблемы владения в гражданском праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 208.
19 См.: ШаговаВ. В. Титульное владение по российскому гражданскому праву: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 159.
20 См.: Агарков М. М. Указ. соч. С. 70-73.
21 См.: Пункт 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» от 25 февраля 1998 г. № 8 // Вестн. Высш. Арбитраж. Суда РФ. 1998. № 10.
22 См.: Сенчищев В. И. Объект гражданского правоотношения // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. М. И. Брагинского. М., 1998. С. 139; Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 65; Лапач В. А. Система объектов гражданских прав. СПб., 2002. С. 107; Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 116; Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т. М., 1982. Т. II. С. 156.
23 См. напр.: Новоселова А. А. Вещные правоотношения: содержание и развитие: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2007. С. 7.
24 См.: Иоффе О. С. Указ. соч.
25 См.: Братусь М. Б. Вещно-правовые способы защиты права собственности и владения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 95-96.
26 См.: Иоффе О. С. Указ. соч.
27 См.: АлександровН. Г. Указ. соч. С. 117; ТолстойЮ. К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 65; Ровный В. В. Проблемы объекта в гражданском праве. Иркутск, 1998. С. 88; Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 214; Алексеев С. С. Указ. соч. С. 154; Агарков М. М. Указ. соч. С. 22-23.
28 См.: Санникова Л. В. Об объекте обязательственного правоотношения // Государство и право. 2004. № 10. С. 60.
29 См.: Черепахин Б. Б. Указ. соч. С. 177; Агарков М. М. Указ. соч. С. 156-157; Генкин Д. М. Указ. соч. С. 183.
30 См.: Иоффе О. С. Указ. соч.
С. А. Бурмистрова
полномочия органов местного самоуправления по вводу в эксплуатацию объектов капитального строительства
Рассматривается один из наиболее острых вопросов современного жилищного и гражданского законодательства — ввод в эксплуатацию жилых комплексов. Приводится анализ действующих норм не только в рамках отдельных регионов, но и всей страны в целом.
Ключевые слова: объект капитального строительства, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.
Завершение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства требует получения разрешения на его ввод в эксплуатацию, которое представляет собой документ, удостоверяющий выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта данного объекта в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, а также соответствие построенного, реконструированного,
отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации.
Статья 55 Г радостроительного кодекса РФ1 (далее — ГрК РФ) предусматривает качественно иной порядок ввода объекта в эксплуатацию в отличие от порядка, предусмотренного Градостроительным кодексом РФ 1998 г.2 и принятыми на его основе нормативными правовыми актами. Прежде всего, исключается порядок приемки объектов государственными приемочными комиссиями. Кроме того, предусматривается единый порядок ввода объекта в эксплуатацию независимо от особенностей отдельных видов объектов.
Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается тем же специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, которым было выдано разрешение на строительство. Поскольку в общем объеме выдаваемых разрешений на строительство доля разрешений, выдаваемых органами местного самоуправления, составляет большинство, органы местного самоуправления обладают широкими полномочиями и в сфере выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию.
Статья 55 ГрК РФ устанавливает перечень документов, представляемых для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, в него входят: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; разрешение на строительство; акт приемки объекта капитального строительства; документы, подтверждающие соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта требованиям технических регламентов, проектной документации, техническим условиям; схема, отображающая расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта, расположение сетей инженерно-технического обеспечения и планировочную организацию земельного участка; заключение органа государственного строительного надзора о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации. Указанный перечень не носит исчерпывающего характера, он может быть расширен Правительством РФ в целях получения в полном объеме сведений, необходимых для постановки объекта капитального строительства на государственный учет.
Наибольшее затруднение среди строителей вызывает акт приемки объекта капитального строительства3.
Орган, выдавший разрешение на строительство, в течение десяти дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию обязан обеспечить проверку наличия и правильности оформления представленных документов, осмотр объекта капитального строительства и принять решение о выдаче заявителю разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или об отказе в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа. В случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства осуществляется государственный строительный надзор, осмотр такого объекта органом, выдавшим разрешение на строительство, не проводится.
Форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию утверждена постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2005 г. № 698 «О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию»4.
В юридической литературе подчеркивается, что установление в законодательстве нового порядка ввода объекта в эксплуатацию обусловлено необходимостью четко разделить компетенцию органов власти. Так, органы местного самоуправления, выдающие
разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, должны проверять его соответствие проектной документации, требованиям разрешения на строительство и градостроительного плана земельного участка. Соответствие же построенного, реконструированного, отремонтированного объекта техническим регламентам, его оценка с точки зрения надежности и безопасности — предмет деятельности специально уполномоченных органов (прежде всего, органов государственного строительного надзора)5.
Основаниями для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию являются: отсутствие документов, представление которых для получения на ввод объекта в эксплуатацию обязательно; его несоответствие требованиям градостроительного плана земельного участка либо требованиям, установленным в разрешении на строительство; несоответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации (данное основание не применяется в отношении объектов индивидуального жилищного строительства).
Вопрос о необходимости проверки соответствия построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям разрешения на строительство является одним из наиболее дискуссионных6. Как известно, в соответствии со ст. 222 ГрРФ строительство объектов недвижимости без разрешения, если такое разрешение необходимо, влечет признание построенного, реконструированного, отремонтированного объекта самовольной постройкой.
Согласно распространенному мнению7, которого придерживается также И. Плотникова, при отсутствии разрешения на строительство здание, строение, сооружение не должно вводиться в эксплуатацию. Данное требование предлагается четко отразить в законодательстве (например, градостроительном). Кроме того, предлагается внести изменения в ст. 25 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»8, устанавливающие необходимость предоставления разрешения на строительство наряду с разрешением на ввод объекта в эксплуатацию как основание возникновения прав на объект строительства9. Эти же изменения необходимо будет внести и в ч. 10 ст. 55 ГрК РФ, которая определяет положение о том, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, а также в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства.
Наряду с приведенной позицией по усилению государственного контроля в области строительной деятельности, в научной литературе получает развитие подход, отстаивающий необходимость расширения свободы застройщика, облегчения бремени чрезмерного правового регулирования. В частности, С. В. Малета предлагает внести в ГрК РФ норму, предоставляющую органам местного самоуправления право выдавать разрешение на ввод в эксплуатацию реконструированных объектов капитального строительства, если предварительное разрешение на реконструкцию не было оформлено, но реконструированный объект не нарушает действующих градостроительных норм и правил, независимо от срока, который истек с момента реконструкции. При этом утверждается, что в подавляющем большинстве случаев споры о признании права собственности на самовольно реконструированные объекты носят чисто формальный характер и сводятся к рассмотрению судом документов, подтверждающих соответствие реконструированного объекта действующим градостроительным и строительным нормам и правилам, в то время как формальные ответчики — органы местного самоуправления — признают
исковые требования в полном объеме и просят рассмотреть дело без их участия. Поэтому данное законодательное решение позволило бы разгрузить судебные органы от несвойственной им работы10. Сходную точку зрения высказывает и Л. И. Савенко11.
Примирить указанные диаметрально противоположные точки зрения можно на основе исследования последних изменений правового регулирования строительной деятельности. Эти изменения носят двойственный характер. С одной стороны, принимаются законодательные меры по облегчению прохождения застройщиком процедуры оформления необходимых разрешений, предшествующих началу работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов. С другой стороны, указанные меры не должны приводить к неконтролируемой застройке территорий, нарушению требований градостроительной документации, экологических, строительных, технических и иных специальных норм и правил. Соблюдение застройщиками таких специальных требований обеспечивается проведением государственной экспертизы проектной документации до начала строительства, а также государственным строительным надзором в процессе производства работ. Соответственно, документами, подтверждающими соблюдение требований, являются положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и заключение органа государственного строительного надзора о соответствии объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.
В зависимости от степени государственного вмешательства в деятельность застройщика по строительству, реконструкции, капитальному ремонту все объекты капитального строительства необходимо подразделить на две группы. Первую составляют объекты, в силу особой социальной значимости которых при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте государство в лице органов государственной экспертизы проектной документации и государственного строительного надзора берет на себя функцию обеспечения безопасности окружающей среды, жизни и здоровья человека. Круг таких объектов составляют объекты, в отношении проектной документации которых является обязательным проведение государственной экспертизы проектной документации (ст. 49 ГрК РФ), а также осуществление государственного строительного надзора (ст. 54 ГрК РФ).
Вторую группу составляют объекты, за обеспечение безопасности которых для жизни, здоровья человека, окружающей среды несет ответственность застройщик. К ним относятся объекты, для строительства, реконструкции, капитального ремонта которых не требуется получения разрешения на строительство, а также объекты индивидуального жилищного строительства, для которых не требуется подготовки проектной документации, но согласно ст. 51 ГрК РФ необходимо разрешение на строительство.
По нашему мнению, содержание деятельности органов местного самоуправления существенно различается на стадии ввода в эксплуатацию указанных групп объектов.
Для объектов первой группы чрезвычайно важное значение имеет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта в соответствии с разрешением на строительство, соответствие объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Причем орган местного самоуправления, выдавший разрешение на строительство указанных объектов, не может принять решение
о вводе в эксплуатацию указанных объектов без заключения органа государственного строительного надзора о соответствии объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.
Из числа объектов второй обозначенной нами группы разрешения на ввод в эксплуатацию требуют только объекты индивидуального жилищного строительства, поскольку
только для них необходимо получение разрешения на строительство (ст. 51, 56 ГрК РФ, это положение следует также из норм Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Для объектов индивидуального жилищного строительства не требуется проведения государственного строительного надзора. Следовательно, при выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объектов индивидуального жилищного строительства орган местного самоуправления оценивает строительство объекта в соответствии с разрешением на строительство, а также проверяет соответствие объекта градостроительному плану земельного участка. При этом принципиальное значение имеет соответствие указанного объекта именно градостроительному плану земельного участка, а не разрешению на строительство. Этот вывод подтверждают последние изменения федерального законодательства, направленные на расширение свободы граждан — законных обладателей земельных участков — видоизменять принадлежащие им объекты индивидуального жилищного строительства.
Так, Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 93-Ф3 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», вступившим в силу 1 сентября 2006 г.12, в ст. 222 ГрК РФ были внесены изменения, впервые предусматривающие возможность приобретения права собственности на самовольную постройку, осуществленную лицом без соответствующих разрешений, во внесудебном порядке. При этом введен следующий принцип: право собственности на такую постройку может быть признано только за законным правообладателем земельного участка.
Существенные изменения были внесены и в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Он был дополнен ст. 25.3, определяющей, что документами, подтверждающими факт создания объекта индивидуального жилищного строительства и содержащими его описание, являются технический паспорт такого объекта и разрешение органа местного самоуправления на его ввод в эксплуатацию. В случае, если объект индивидуального жилищного строительства является объектом незавершенного строительства, требуется разрешение на строительство. До 1 января 2010 года технический паспорт объекта индивидуального жилищного строительства является единственным документом, подтверждающим факт создания такого объекта на указанном земельном участке и содержащим его описание. Истребование у заявителя дополнительных документов для государственной регистрации права собственности гражданина на указанный объект недвижимого имущества не допускается.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»13 до 1 января 2010 г. не требуется получения разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию, а также представление данного разрешения для осуществления технического учета (инвентаризации) такого объекта, в том числе для оформления и выдачи его технического паспорта.
Таким образом, все построенные, реконструированные, отремонтированные без разрешений на строительство законными обладателями земельных участков объекты индивидуального жилищного строительства как до введения в действие указанных изменений, так и после, но не позже 1 января 2010 года, могут быть поставлены на технический учет в заявительном порядке. На основании технического паспорта объекта и правоустанавливающих документов на земельный участок осуществляется регистрация права собственности на объект индивидуального жилищного строительства.
С 1 января 2010 г. документами, подтверждающими факт создания объекта индивидуального жилищного строительства, будут являться технический паспорт такого объекта и разрешение органа местного самоуправления на его ввод в эксплуатацию. Поскольку принципиальное значение при вводе в эксплуатацию объектов индивидуального жилищного строительства имеет соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта градостроительному плану земельного участка, а оценка такого соответствия входит в компетенцию органов местного самоуправления, считаем целесообразным с 1 января 2010 г. предоставить органам местного самоуправления полномочие выдавать разрешение на ввод в эксплуатацию объектов индивидуального жилищного строительства, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществлены в полном объеме без разрешения на строительство.
Предоставление органу местного самоуправления полномочия выдавать разрешения на ввод в эксплуатацию возведенных, реконструированных, отремонтированных индивидуальных жилых домов позволило бы оценивать соответствие таких объектов установленным в градостроительном плане земельного участка требованиям в процессе приемки объектов индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию. При этом необходимость обращения в суд возникла бы только в одном случае: если бы орган местного самоуправления пришел к выводу о несоответствии объекта индивидуального жилищного строительства установленным требованиям и настаивал на приведении его в прежнее состояние, а собственник объекта требовал бы оставить его в измененном состоянии.
При этом мы считаем обоснованным положение Федерального закона о том, что документами, подтверждающими после 1 января 2010 года факт создания объектов индивидуального жилищного строительства, являющихся объектами незавершенного строительства, должны быть технический паспорт и разрешение на строительство. Отсутствие возможности зарегистрировать во внесудебном порядке право собственности на объект индивидуального жилищного строительства, являющийся объектом незавершенного строительства, и, соответственно, распоряжаться им, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт такого объекта начаты без разрешения на строительство, должно будет предостеречь граждан от пренебрежительного отношения к требованию ст. 51 ГрК РФ о получении разрешения на строительство до начала работ.
Таким образом, индивидуальные жилые дома являются первыми объектами капитального строительства, в отношении которых, несмотря на их высокую значимость для жизни, здоровья, безопасности граждан, законодателем реализован подход усиления частно-правовых начал в регулировании строительства, реконструкции, капитального ремонта, выражающийся в отсутствии необходимости подготовки и согласования проектной документации, проведения государственного строительного надзора. Внесенное автором предложение о введении в эксплуатацию объектов во внесудебном порядке распространяется только на объекты индивидуального жилищного строительства, построенные, реконструированные, отремонтированные без разрешения на строительство, поскольку законодательные меры, расширяющие свободу застройщика, должны вводиться осторожно, с учетом положительных и отрицательных результатов практики их осуществления. Предложения автора не идут вразрез с проводимыми в Российской Федерации реформами в области местного самоуправления и градостроительной деятельности. Полагаем, что в дальнейшем органам местного самоуправления может быть предоставлено полномочие выдавать разрешение на ввод в эксплуатацию также иных объектов капитального строительства, выдача разрешений на ввод в эксплуатацию которых отнесена к ведению органов местного самоуправления, в том числе построенных,
реконструированных, отремонтированных без разрешения на строительство при условии представления застройщиком документов, подтверждающих соответствие объекта требованиям технических регламентов, санитарным, экологическим и иным специальным требованиям, техническим условиям.
Примечания
1 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. // Рос. газ. 2004. 30 дек.
2 Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. // Собр. законодательства РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.
3 См., напр.: Комментарий к Градостроительному кодексу РФ // Строительство и право. 2005. № 12. С. 48; Кровяков Ю. Парламентские слушания о проекте Градостроительного кодекса Российской Федерации // Городское управление. 2004. № 11. С. 34; Проблема безопасности возводимых объектов и сооружений // Городское управление. 2004. № 11. С. 9; Бандорин Л. Заложен фундамент градостроительства // Строительство и право. 2005. № 10. С. 54.
4 См. также: Приказ Министерства регионального развития РФ «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию» от 19 октября 2006 г. № 121 // Бюл. норматив. правовых актов федерал. органов исполн. власти. 2006. № 48.
5 См.: Комментарий к Градостроительному кодексу РФ. С. 48; Бандорин Л. Указ. соч. С. 54.
6 См.: ЕршовЮ. Проблемы статуса самовольных построек // Юрист. 2006. № 11. С. 12; КиминчижиЕ. Н. Запутанное регулирование самовольных построек // Рос. юстиция. 2007. № 2. С. 37.
7 См., напр.: Толчеев Н. Признание судом права собственности на самовольную постройку // Рос. юстиция. 2003. № 5. С. 46; Головнина Е. Н. Самовольная постройка // Экон. правосудие на Дал. Востоке России. 2006. № 4. С. 9.
8 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
9 См.: Плотникова И. Новая постройка: самовольная или нет? // Строительство и право. 2005. № 1. С. 41.
10 См.: Малета С. В. Последствия самовольной реконструкции объектов недвижимости // Строительство и право. 2005. № 10. С. 78.
11 См.: СавенкоЛ. И. Самовольная постройка. Проблемы правоприменительной практики // Вестн. Федерал. арбитраж. суда Сев.-Кавказ. округа. 2005. № 5. С. 17.
12 Собрание законодательства РФ. 2006. № 27. Ст. 2881.
13 Российская газета. 2004. 30 дек.
В. В. Захаров
реформирование способов исполнения судебных решений В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
Рассматриваются вопросы сущностной характеристики такого института гражданского процессуального права, как принудительное исполнение требований. Данное понятие представлено в рамках его исторического развития.
Ключевые слова: кредитор, взыскание с кредитора, удовлетворение претензий кредиторов.
Эффективность исполнительного производства не в последнюю очередь зависит от способов принудительного исполнения. Их исследование приобретает актуальность в связи с реформированием механизма исполнения юрисдикционных актов в России.
