CC BY
32
Курдюк Петр Михайлович Упоров Иван Владимирович Архиреева Анастасия Сергеевна
Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению избирательных прав жителей муниципального образования
Рассматриваются основные виды и содержание полномочий органов местного самоуправления по обеспечению избирательных прав граждан с точки зрения их законодательного регулирования. Анализируются нормы Конституции РФ, избирательное законодательство федерального и регионального уровней, акты муниципального правотворчества в данной сфере общественных отношений. Делается вывод о том, что избирательные права жителей муниципальных образований еще не имеют необходимого эффективного обеспечения со стороны муниципальной власти. Обосновываются предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего полномочия органов местного самоуправления в сфере функционирования избирательных комиссий.
Ключевые слова: избирательные права, органы местного самоуправления, полномочия, конституция, закон, указ, комиссия, вопросы местного значения.
Powers of local self-government bodies to ensure the electoral rights of residents of municipalities
The main types and content of the powers of local self-government bodies to ensure the electoral rights of citizens are considered from the point of view of their legislative regulation. The norms of the Russian Constitution, electoral legislation of the federal and regional levels, acts of municipal lawmaking in this sphere of public relations are analyzed. It is concluded that the electoral rights of residents of municipalities do not yet have the necessary and effective support from the municipal authorities. Proposals on improving legislation regulating the powers of local self-government bodies in the sphere of functioning of election commissions are substantiated.
Key words: electoral rights, local self-government bodies, powers, constitution, law, decree, commission, local issues.
Избирательные права граждан России довольно четко сформулированы в Конституции России (ч. 2 ст. 32). Эти права, так же как и другие права и свободы человека и гражданина, провозглашенные в гл. 2 Конституции России, «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления» (ст. 18). Е.И. Сидорова не без оснований указывает, что данные конституционные нормы свидетельствуют о том, что у соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления (и их должностных лиц) возникают корреспондирующие обязанности по обеспечению отмеченных прав [1, с. 17]. Вместе с тем в текущем законодательстве, регулирующем соответствующие обязанности органов публичной власти, в том числе по защите избирательных прав граждан, имеется ряд неоднозначно толкуемых положений, требующих, на наш взгляд, более четкого разрешения. Рассмотрим несколько подробнее этот
аспект применительно к органам местного самоуправления, образующим в совокупности публичную власть на местном (муниципальном) уровне, которая является властью общей компетенции и, соответственно, осуществляет свою деятельность по многим направлениям социально-экономической и общественно-политической жизни муниципальных образований в соответствии с теми вопросами местного значения, которые определены в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (далее -ФЗ 2003 г.).
Прежде всего, отметим, что в вопросах местного значения (ст. 14-16.2 ФЗ 2003 г.), обязательных для исполнения органами местного самоуправления всех видов муниципальных образований, находят отражение многие конституционные права граждан, гарантирование которых является компетенцией органов местного самоуправления (наряду с органами государственной власти). В частности, в городских
156
округах право на жилище (ст. 40 Конституции России) реализуется в виде «обеспечения проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организации строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создания условий для жилищного строительства...» [2] (п. 6 ч. 1 ст. 16 ФЗ 2003 г.).
Однако конституционные избирательные права жителей муниципальных образований не находят отражения в вопросах местного значения, что представляется неправильным, учитывая, что, собственно, сам институт местного самоуправления основывается на народном волеизъявлении (ч. 2 ст. 130 Конституции России). Как справедливо отмечает Т.М. Бялки-на, «население должно иметь возможность самостоятельно формировать состав выборных органов из числа наиболее достойных своих представителей» [3, с. 63]. К этому следует добавить, что обеспечить народное волеизъявление на местном уровне как раз и должны органы местного самоуправления. Так, в ФЗ 2003 г. в числе полномочий органов местного самоуправления (п. 5 ч. 1 ст. 17) закреплено, в частности, полномочие, связанное с организационно-техническим обеспечением муниципальных выборов (равно референдума и других видов голосования) [2], а в ч. 2 ст. 22, ч. 2 ст. 23, ч. 5 ст. 24 ФЗ 2003 г. указывается на обязанность представительного органа назначить муниципальные выборы (референдум и другие виды голосования) согласно срокам и условиям, указанным в уставе муниципального образования.
Однако, на наш взгляд, это полномочие, во-первых, не сформулировано как обязанность; во-вторых, полномочие по обеспечению столь важнейших конституционных прав, как избирательные права, в перечне полномочий органов местного самоуправления поставлено не на первое место, как должно быть исходя из значимости указанных избирательных прав, а только лишь после полномочий в виде установления официальных символов муниципального образования, создания муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, установления для них тарифов, регулирования тарифов в сфере ЖКХ, полномочий в сфере теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения и др.
Учитывая, что результаты муниципальных выборов (местного референдума и других видов голосования) существенным образом определяют качество последующего после их проведения развития муниципального образования и соответствующий уровень благополучия его жителей, а также имея в виду, что затраты на проведение муниципальных выборов (референдума и т.д.) финансируются исклю-
чительно из бюджета, мы полагаем целесообразным отразить в ФЗ 2003 г. более полно и императивно указанную обязанность органов местного самоуправления. С этой целью предлагается перечень вопросов местного значения для городских округов и муниципальных районов дополнить вопросом местного значения в следующей формулировке: «организация и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования». При этом из перечня полномочий органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 17 ФЗ 2003 г.) полномочие, связанное с муниципальными выборами, исключить, поскольку предлагаемый вопрос местного значения предполагает соответствующую обязанность органов местного самоуправления, соответственно, должен находиться в перечне вопросов местного значения.
Важнейшие полномочия органов местного самоуправления по обеспечению избирательных прав связываются с формированием и функционированием избирательных комиссий муниципальных образований (далее - ИКМО). Сразу следует заметить, что статус ИКМО уже длительное время остается недостаточно определенным. В ФЗ 2003 г. наличие ИКМО закреплено в ст. 39 гл. 4, причем из смысла ст. 39 в начальной ее редакции в сопоставлении с другими статьями гл. 4 ФЗ 2003 г. следовало, что ИКМО относилась к органам местного самоуправления. Однако согласно изменениям, внесенным в 2005 г. [4], ИКМО были обозначены как муниципальные органы, которые не являются частью системы органов местного самоуправления. При этом ни аутентичного, ни иного формального толкования понятия «муниципальный орган» не имеется. Конституция России также не предусматривает органов, не являющихся органами местного самоуправления. В литературе в связи с этим, в частности, отмечается, что «законодатель допускает существование органа, не являющегося органом государственной власти или органом местного самоуправления, но имеющего публично-властные полномочия» [5, с. 284]. Согласно другой точке зрения «избирательные комиссии -это не органы власти, они действуют соответственно уровню выборов и референдумов в качестве государственных или муниципальных избирательных органов и независимы в своей деятельности от органов государственной власти и органов местного самоуправления» [6, с. 32].
157
Ситуация действительно неоднозначная, подтверждением чему является то, что начиная с 1990-х гг. на федеральном уровне неоднократно менялась позиция на этот счет в правовых актах, регулировавших избирательный процесс (в их числе следует назвать Указ Президента РФ от 20 декабря 1993 г. «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации», федеральные законы от 6 июня 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и др.).
В действующем законодательстве подробный статус ИКМО определяется не в ФЗ 2003 г., а в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [7] (далее - Федеральный избирательный закон) и конкретизируется в уставе муниципального образования с учетом законов субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 13 ст. 20 Федерального избирательного закона «решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции» [7], обязательны для всех субъектов избирательного процесса. А согласно ч. 10 ст. 20 Федерального избирательного закона решения, принятые вышестоящей избирательной комиссией, являются обязательными для нижестоящих избирательных комиссий [7].
Как видно, публично-властный элемент в статусе избирательных комиссий налицо. При этом специфика ИКМО заключается в том, что эти избирательные комиссии формируются на нижнем (местном) уровне публично-властных отношений, это позволяет, как представляется, полагать ИКМО не муниципальными органами, а органами местного самоуправления, что корреспондирует с вышеприведенным предложением ввести в ФЗ 2003 г. вопрос местного значения о муниципальных выборах.
Как представляется, в этом случае не будет противоречия с дефиницией органа местного самоуправления, законодательно закрепленной в п. 13 ч. 1 ФЗ 2003 г. Здесь возможна аналогия с контрольно-счетным органом, который на муниципальном уровне является органом
1. Сидорова Е.И. Место и роль органов местного самоуправления в системе субъектов обеспечения прав и свобод человека и гражданина // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 4. С. 14-18.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
местного самоуправления, а не муниципальным органом. Также представляется необходимым, чтобы при формировании состава ИКМО в обязательном порядке учитывалось мнение главы муниципального образования, поскольку он имеет определенный мандат доверия от населения (избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования), и то обстоятельство, что на федеральном и региональном уровнях высшие должностные лица (Президент РФ, губернаторы) имеют право утверждать часть состава соответствующих избирательных комиссий (ЦИК, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации). На наш взгляд, глава муниципального образования должен иметь возможность представлять на утверждение депутатскому корпусу не менее четвертой части от общей численности ИКМО.
Помимо указанных, в вопросах формирования и статуса ИКМО имеется ряд других актуальных проблем. В частности, как отмечается в литературе, «на практике избирательная комиссия муниципального образования зачастую не формируется, ее полномочия ... могут возлагаться на территориальную комиссию или участковую комиссию» [5, с. 285]. Мы разделяем эту озабоченность и полагаем, что в муниципальных образованиях должны формироваться свои полноценные избирательные комиссии -в противном случае ставится под сомнение конституционный принцип самостоятельности института местного самоуправления. Помимо этого во многих муниципальных образованиях нет четкости в сфере финансового и материально-технического обеспечения деятельности избирательных комиссий, особенно в части обязанности предоставлять избирательным комиссиям на безвозмездной основе со стороны публичных органов, государственных и муниципальных учреждений необходимые помещения, транспортные средства, средства связи, техническое оборудование и т.д. (ч. 16 ст. 20 Федерального избирательного закона). Эти вопросы также очень важны, они требуют самостоятельного исследования и решения, поскольку влияют на содержание полномочий органов местного самоуправления по обеспечению избирательных прав жителей муниципальных образований.
1. Sidorova E.I. The place and a role of local governments in the system of subjects of ensuring the rights and freedoms of the person and citizen // State power and local self-government. 2017. № 4. P. 14-18.
2. About the general principles of the organization of local government in the Russian
158
федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 18 апр. 2018 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ. правовой системы «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 20.06.2018).
3. Бялкина Т.М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 60-64.
4. О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ (в ред. от 1 июня 2017 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.06.2018).
5. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / под ред. И. В. Бабичева, Е.С. Шугри-ной. М., 2015.
6. Миронов Н. Институт избирательных комиссий в России: тенденции развития и роль в избирательном процессе // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2. С. 31-34.
7. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 1 июня 2017 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс» (дата обращения: 20.06.2018).
Federation: fed. law d.d. Oct. 6, 2003 № 131-FL (as amended on Apr. 18, 2018) [Electronic resource]. Access from the legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 20.06.2018).
3. Byalkina T.M. Realization of the constitutional principle of democracy in the system of local government of the Russian Federation // Constitutional and municipal law. 2013. № 1. P. 60-64.
4. About amendments to acts of the Russian Federation for elections and referenda and other acts of the Russian Federation: fed. law d.d. July 21, 2005 № 93-FL (as amended on June 1, 2017) [Electronic resource]. Access from the legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 20.06.2018).
5. The comment on the Federal law «About the General Principles of the Organization of Local Government in the Russian Federation» (itemized) / ed. by I.V. Babichev, E.S. Shugrina. Moscow, 2015.
6. Mironov N. Institute of election commissions in Russia: trends of development and a role in electoral process // Comparative constitutional review. 2007. № 2. P. 31-34.
7. About the main guarantees of electoral rights and the rights for participation in a referendum of citizens of the Russian Federation: fed. law d.d. June 12, 2002 № 67-FL (as amended on June 1, 2017) [Electronic resource]. Access from the legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 20.06.2018).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Курдюк Петр Михайлович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина; e-mail: mail@kubsau.ru;
Упоров Иван Владимирович, доктор исторических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; тел.: +78612581426;
Архиреева Анастасия Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина; тел.: +79181293444.
INFORMATION ABOUT AUTHORS
P.M. Kurdyuk, Doctor of Law, Professor, Head of the Chair of Administrative and Financial Law of the Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin; e-mail: mail@kubsau.ru;
I.V. Uporov, Doctor of History, Professor, Professor of the Chair of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; ph.: +78612581426;
A.S. Archireyeva, Candidate of Law, Assistant Professor of the Chair of Administrative and Financial Law of the Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin; ph.: +79181293444.
159
