CC BY
179
Квашис Виталий Ефимович
Полиция Японии: организация и эффективность
В статье рассматриваются вопросы становления системы общественной безопасности Японии, ее современной организации, структуры, эффективности деятельности японской полиции.
Ключевые слова: общественная безопасность, полиция, закон, профилактика, преступность, киберпреступность.
Police of Japan: organization and efficiency
The article deals with the issues of the formation of the public safety system of Japan, its modern organization, structure and effectiveness of activity of police of Japan.
Key words: public safety, police, law, prevention, crime, cybercrime.
В 1872 г. правительство Японии направило суперинтенданта Т. Кавайи в Европу для изучения опыта создания национальной системы полиции. На основе европейского опыта в Министерстве внутренних дел Японии уже в 1874 г. был сформирован столичный департамент полиции. По сути, в системе государственной власти это был новый орган, ставший прообразом современной системы полиции. После Второй мировой войны в качестве высшего органа полиции в 1948 г. была учреждена Комиссия общественной безопасности, руководившая системой национальной и муниципальной полиции на основе принципов демократизации и децентрализации управления. Практика функционирования полиции на этой основе оказалась неэффективной по многим причинам, в том числе из-за многочисленных противоречий между национальным правительством и региональными властями в сфере организации, управления и финансирования полиции. Поэтому в 1954 г. был принят принципиально новый Закон о полиции, на основе которого в настоящее время действует строго централизованная система в виде Национального агентства полиции.
Согласно Конституции Японии полиция является самостоятельным государственным учреждением, подчиненным правительству, но не входящим в какие-либо министерства и ведомства. На вершине пирамиды полицейской системы страны стоит Национальная комиссия общественной безопасности (в нее входят пять членов во главе с председателем в ранге министра), которая с одобрения премьер-министра назначает главу Национального агентства полиции - Генерального комиссара НПА. По такому же принципу строится органи-
зация полиции во всех 47 префектурах страны с той разницей, что в них комиссии общественной безопасности, состоящие из представителей органов местного самоуправления и общественности, подчиняются губернатору, который утверждает согласованную с НПА кандидатуру шефа полиции префектуры. Деятельность полиции префектур координируется НПА, что еще раз подчеркивает статус полиции как единой централизованной системы.
Помимо собственно полицейских служб (общественной безопасности, следствия, безопасности дорожного движения и др.), в структуру НПА также входят Национальная академия полиции, НИИ полицейских наук и Штаб-квартира национальной гвардии, функции которой сосредоточены на обеспечении безопасности императорской семьи.
В организационном плане «ниже» НПА находятся управления 7 округов - региональные полицейские бюро, в каждое из которых входит полиция нескольких префектур (за исключением префектур Токио и Хоккайдо, напрямую подчиненных НПА). Полиции префектуры подчинены отделения (Police station) - основные «рабочие» органы системы; отделения полиции руководят работой полицейских пунктов в городах в сельской местности.
В столице функционирует большое самостоятельное подразделение - Metropolitan Police Department - с такими же правами, как у полиции префектуры, действующее в пределах своей юрисдикции. Шеф столичной полиции, как и руководитель НПА, назначается по представлению Национальной комиссии общественной безопасности после утверждения его кандидатуры премьер-министром страны. Таким образом, в Японии выстроена строго
9
централизованная вертикаль полицейской службы.
В столице и в префектурах юрисдикция полиции делится на округа и районы, в каждом из которых для наблюдения за порядком функционирует своеобразная система полицейских «будок» («КоЬап»), основанная еще в эпоху Мейдзи в 1874 г. Ныне в них постоянно дежурят 20-25 сотрудников полиции из четырех смен (суточное дежурство, смена суточного отдыха и две смены дневной работы), наблюдающих за порядком по многочисленным телемониторам и с помощью радиосвязи. В 9-миллионном Токио действуют около 110 отделений полиции, на каждое из которых «замыкаются» 10-15 «КоЬап»; к началу 2017 г. в столице функционировали около 1200 таких полицейских «будок». Согласно действующим нормативам в крупных городах дежурный полицейский должен прибыть к месту происшествия не позднее трех минут после телефонного звонка или вызова по рации. В районах с меньшей концентрацией населения и в сельской местности функционируют такие же полицейские пункты («Chuzaisho») с той разницей, что в них работает и, как правило, там же проживает один сотрудник полиции (его функции во многом сходны с функциями российского участкового). Считается, что именно такие полицейские пункты, расположенные по всей территории страны и интегрированные в окружающие кварталы (ныне в Японии действуют 6300 «КоЬап» и 6400 «Chuzaisho»), выполняют основную роль в поддержании общественной безопасности на локальном уровне; в них работает до 60% всего личного состава полиции. Это означает, что основная работа по предупреждению и пресечению правонарушений сосредоточена именно в низовом звене. Именно эти пункты обеспечивают высокие показатели эффективности японской полиции за счет ее тесной связи с населением, формирования все более широкой сети ее добровольных помощников и высокого уровня доверия граждан к полиции.
«КоЬап» всегда были символом общественной безопасности и помощи в каждом районе и в каждой общине; они придают чувство уверенности населению в своей защищенности и безопасности. Полицейские, работающие в «КоЬап» и «Chuzaisho», нацелены не только на охрану порядка, но и на помощь гражданам при любых затруднениях. Успеху их деятельности способствует и кропотливая работа по повышению авторитета полиции населения. Японские и зарубежные исследователи высоко оцени-
вают деятельность таких пунктов, называя их адаптивными институтами, характер которых определяется их окружением. Считается, что они нечто большее, чем источник помощи при чрезвычайных обстоятельствах, они, по сути, стали учреждениями коммунальной службы.
Эффективное функционирование таких полицейских пунктов дополняется работой национальной службы срочной помощи «Dial 110»; в специально созданные во всех префектурах командные центры коммуникации («ССС») ежегодно поступает свыше 9 млн звонков, которые тут же передаются в ближайшие «Koban» и мобильные группы автопатрулей. Показательно, что из общего количества звонков населения лишь 4,5% приходятся на сообщения, связанные с преступлениями, 33% составляли звонки, связанные с ДТП, а остальные носят справочный характер. В особо криминогенных местах сотрудники патрульно-постовой службы обеспечивают защиту граждан, следят за подозрительными лицами, за поведением несовершеннолетних, помогают в розыске потерявшихся детей и лиц, находящихся в состоянии опьянения. На долю сотрудников ППС приходится до 65% всех задержанных правонарушителей.
Основные функции полиции состоят в поддержании общественного порядка, противодействии преступности, организации и обеспечении безопасности движения дорожного транспорта, осуществлении ряда административных режимов (например, специальных мер контроля за оборотом наркотиков, за соблюдением строгого запрета на огнестрельное оружие, за пребыванием иностранцев и т.д.). В сфере борьбы с преступностью на полицию возложены профилактические, оперативно-розыскные и следственные функции. Существуют и профильные специализированные службы полиции, чьи подразделения ведут, например, наблюдение за политическими организациями, «представляющими угрозу безопасности общества».
Во всех руководящих документах, начиная с Закона о полиции 1954 г., при определении задач, стоящих перед полицией, говорится о «предупреждении» и «предотвращении» преступлений. Реализовать эти задачи крайне сложно без тесного сотрудничества с населением и множеством общественных организаций, с жителями подведомственных районов. В инструкциях по работе «Koban» подчеркивается, что важнейшей задачей полиции является развитие контактов с населением и
10
общественными организациями района. Эта огромная по своим масштабам работа координируется создаваемым при каждом отделении полиции «советом связи с населением», куда входят представители общественных организаций, органов местного самоуправления, администрации больших жилых комплексов, руководители групп волонтеров и т.д. Вместе с другими специализированными общественными организациями (Ассоциацией волонтеров пробации, Женской ассоциацией помощи, Ассоциацией адвокатов, группами поддержки жертв преступлений и т.д.) такие советы принимают активное участие в многочисленных кампаниях по поддержанию порядка на местном уровне и в масштабах префектур, а также в ежегодно проводимой при поддержке Министерства юстиции июльской кампании («Brighter Society Campaign» - Community Power to Prevent Offences and Delinquencies and Support Reabilitation) по предупреждению преступлений, правонарушений несовершеннолетних, поддержке лиц, находящихся под надзором служб пробации, и т.д. Проведение такого рода кампаний строится с опорой на многочисленные группы добровольных помощников полиции, число которых ежегодно растет. Сейчас в стране насчитывается около 45 тыс. групп, в которые входят более 3 млн волонтеров. На основе такого сотрудничества с населением и общественными организациями повышается и уровень доверия полиции [1].
Среди ряда направлений деятельности полиции по предупреждению преступлений следует особо выделить принятие мер в отношении малозначительных деяний. По малозначительным правонарушениям полиция может сама разрешать дела, не передавая их в органы прокуратуры. Что дают такие меры? Во-первых, при декриминализации части таких деяний полиция решает чисто практические задачи - с сокращением числа деяний, не относимых к преступным (например, в силу причинения незначительного ущерба при краже или присвоении оставленного имущества), снижаются показатели преступности, прямо влияющие на снижение нагрузки на полицию и систему уголовной юстиции в целом. Во-вторых, такие меры позволяют избежать неблагоприятных для виновного и членов его семьи последствий стигматизации; они призваны способствовать ресоциализации правонарушителя в условиях, когда государство в лице уполномоченных на то органов с учетом обстоятельств дела отказывается от уголовного
преследования и применения наказания к виновному лицу и ограничивается тем, что ему выносится официальное предостережение. Именно полиция выносит такие официальные предостережения, как правило, заручившись поручительством семьи или (и) администрации предприятия, где работает правонарушитель. Надзор за практикой применения полицией таких мер по малозначительным делам осуществляет прокурор. Отметим, что в последние 12-15 лет количество дел, разрешаемых указанным путем, увеличивается, и, вероятно, такая практика себя оправдывает.
В 2017 г. общая численность полиции страны составила 295,7 тыс. человек, в том числе непосредственно в Национальном агентстве полиции занято 7800 человек (2100 офицеров полиции, 900 сотрудников императорской гвардии и 4800 вольнонаемных сотрудников). Таким образом, общая численность полиции 47 префектур страны составляет 287,9 тыс. человек (259,5 тыс. - офицеры полиции и 28400 -вольнонаемные сотрудники). В общем числе офицеров полиции в стране 22000 - женщины (12%), кроме того, женщины составляют треть всех (12700) вольнонаемных сотрудников.
Если в развитых странах Европы и в США численность полицейских в последние годы растет, то в Японии этот показатель практически не меняется. Соответственно, стабильным является и финансирование. Бюджет полиции состоит из двух пропорциональных частей -национального и бюджета префектур. К 2017 г. бюджет Национального агентства полиции составлял 287,476 млн иен, из которых 24,7% предназначались на субсидии для полиции префектур; оставшиеся 75,3% средств - на собственные расходы НПА, в том числе 31% -на зарплату сотрудников и 22,5% - на расходы по снаряжению, оборудованию, средства связи, транспорт и т.д. В том же году бюджет полиции префектур - она финансируется главным образом властями префектур - составлял 3333,972 млн иен; из них 80,4% расходуются на зарплату сотрудников полиции [2].
В отличие от стабильной штатной численности полиции такой важный в практическом (в криминологическом) плане показатель, как «нагрузка на одного полицейского», по мере повышения эффективности и укрепления авторитета полиции постепенно менялся; в 1990-х гг. он составлял 1:556, в 2009 г. - 1:490, в настоящее время - 1:430 человек. Это в полтора раза выше, чем в ФРГ и США, в два раза выше, чем в Швеции и Швейцарии, в три раза
11
выше, чем в Финляндии. По сравнению с Японией в России общая численность полиции в 3 раза выше, а нагрузка на полицейского (1:197) в 2,2 раза ниже; однако следует иметь в виду, что средняя плотность населения в Японии в десятки раз выше, чем в России (а в ряде регионов Сибири и Дальнего Востока - в сотни раз). Схожая в этом отношении ситуация и в Канаде (1:194). Поэтому не совсем корректно напрямую связывать «нагрузку» с результативностью деятельности полиции, абстрагируясь от плотности населения и других особенностей ситуации в тех или иных странах (уровень криминальной напряженности, правосознание населения, роль семьи и других институтов государства и общества, состояние экономики, расслоение населения, социальная защищенность граждан и т.д.). Тем более, когда речь идет о стране, которая, по всеобщему признанию, во многих отношениях (по масштабам, характеру, структуре, динамике преступности и т.д.) представляет собой уникальный криминологический феномен.
В Японии давно поняли, что оценить состояние преступности можно лишь на основе достоверных статистических данных. Полицейская статистика (она публикуется в ежегодной «Белой книге полиции») здесь, по общему признанию, является действительно достоверной и информативной. Тем более, что при оценке работы подразделений учитывается, прежде всего, тщательность регистрации, причем не только правонарушений, но и заявлений о предпосылках возможных нарушений уголовного закона [3].
Эффективности работы японской полиции можно было бы посвятить самостоятельную статью, а если анализировать работу ее различных служб и направлений деятельности, то и несколько статей. Поэтому с учетом прошлых публикаций ограничимся лишь указаниями на тенденции в борьбе с преступностью и ближайшие перспективы. Укажем, в частности, что уже в 2015 г. общее число преступлений в стране за 12 лет снизилось почти в три раза (в 2002 г.-2,85 млн преступлений; в 2015 г. - 1,09 млн; соответственно, коэффициент преступности снизился с 22,39 до 8,65). В 2016 г. впервые за послевоенную историю страны число преступлений упало ниже миллионной отметки (за год снизилось на 9,4% - до 996120). В последние семь лет ежегодное снижение общего числа преступлений составляет в среднем более 8%. В 2017 г. зарегистрировано уже 915042 преступления (снижение за год - 8,1%), при этом
впервые зафиксировано заметное снижение числа краж, годами составлявших три четверти всей преступности в стране [4; 5]. Отметим, наконец, что в Японии общее количество преступлений снижается 15 лет подряд.
Сегодня Япония по праву считается одной из самых безопасных стран в мире (в чем автор мог убедиться во время многократных поездок в эту страну за последние 25 лет). Общепринятый индикатор состояния общественной безопасности в любой стране -число и уровень убийств. За последние
15 лет число убийств в Японии снизилось в 1,7 раза, а уровень убийств - почти в 3 раза. Еще три года назад в 37 (из 47) префектурах этот уровень был ниже - 1,0, в том числе в 26 -от 0,8 до 0,5, а в 10 префектурах - от 0,5 до 0,17. Сегодня, по разным источникам, уровень убийств в Японии составляет 0,5-0,3 - это в
16 раз меньше, чем в России [6].
Для исследователей латентной преступности могут представить интерес сравнительные данные о темпах снижения числа убийств в Японии и в России. В Японии в 2006 г. было зарегистрировано 1339 убийств; в 2007 г. - 1243; в 2009 г. - 1149; в 2010 г. - 1103; в 2012 г. - 1054; в 2014 г. - 933; в 2015 г. - 909; в 2016 г. - 898 убийств. В России зарегистрировано (ст. 105 УК РФ): в 2006 г. - 27031; в 2007 г. - 21896; в 2009 г. - 17414; в 2010 г. - 15324; в 2012 г. -13059; в 2014 г. - 11766; в 2016 г. - 10315 убийств.
В предыдущих публикациях отмечалось, что минимальные по сравнению с другими странами показатели убийств в Японии во многом обусловлены строжайшим уголовно-правовым запретом и не менее строгим контролем за хранением и использованием огнестрельного оружия [7]. К сказанному ранее добавим лишь несколько самых «свежих» данных. За последние 8 лет в Японии от огнестрельного оружия погибли 42 человека. В 2017 г., по данным японской полиции, в результате 22 преступлений с использованием огнестрельного оружия (в 13 из них участвовали члены преступных группировок) погибло 3 (три!) человека и 5 получили травмы. В том же году от таких преступлений в США погибли 15612 человек. Многолетнее снижение такого рода преступлений связано как с общим сокращением нелегального оборота оружия, так и с резким сокращением количества членов преступных группировок (на их долю приходится большинство указанных преступлений); в 2017 г. число членов таких группировок впервые за 60 лет сократилось до
12
34,5 тыс. человек, хотя еще пять лет назад их насчитывалось более 63 тыс. [8].
Среди других позитивных результатов деятельности японской полиции следует назвать значительное сокращение сферы и масштабов преступности несовершеннолетних; активизацию борьбы с незаконным оборотом наркотиков; повышение уровня следственной работы (общий уровень раскрываемости преступлений на сегодня составляет 33%, а по тяжким преступлениям - более 90%). Заметной является и активизация усилий полиции в деле выявления и противодействия компьютерной преступности, тем более, что растет число различных видов мошенничества, предъявления поддельных платежных счетов, несанкционированных доступов к компьютерам, краж персональных данных и других «интеллектуальных» преступлений, которые находятся в сфере деятельности специализированных служб японской киберполиции (The Cybercrime Division и HighTech Crime Technology Division).
Все большее значение придается широкому привлечению граждан к профилактике правонарушений. С этой целью еще с 2007 г. в Японии вступила в действие система поощрения (в том числе денежного вознаграждения) граждан, информирующих о серьезных правонарушениях (Special Reward System). Продолжая активное наступление на организованную преступность, полиция вместе с местными властями и при участии жителей префектур предпринимает все возможные меры по вытеснению полулегальных и легальных криминальных структур из различных проектов по совершенствованию инфраструктуры и удалению представительств этих структур от центров общественной жизни, особенно от детских учреждений.
В стране с высоким уровнем автомобилизации большой объем работы полиции направлен на обеспечение безопасности дорожного движения. Об эффективности этой работы говорят ежегодно снижающиеся показатели ДТП и жертв ДТП. В 2013 г. число погибших в ДТП составило 5151 человек, в 2016 г. их число снизилось до 3,9 тыс.
Традиционными направлениями борьбы с преступностью деятельность японской полиции не ограничивается. В апреле 2007 г. при Национальном центре финансовой разведки была создана полицейская служба финансовой разведки (Financial Intelligence Unit), в задачи которой входит анализ подозрительных отчетов о финансовых операциях. Ее усилия ограничили свободу финансовых операций организованных преступных формирований.
В Японии действуют и иные спецподразделения полиции, выполняющие задачи, непосредственно не связанные с контролем за преступностью. Речь идет о функциях полиции по поддержанию общественной безопасности в экстремальных ситуациях. Одна из разновидностей таких подразделений - Riot Police Unit -создана для борьбы с массовыми беспорядками и террористическими актами. Необходимость создания и поддержания боеготовности другого вида спецподразделений полиции связана с особыми природными условиями страны, которая постоянно находится в зоне риска стихийных бедствий (ураганов, землетрясений, цунами и т.п.). Речь идет о спецподразделениях полиции (Disaster Relief Operation) по охране порядка, защите и помощи населению в районах стихийных бедствий.
С 11 июля 2017 г. в Японии вступил в силу Закон об ответственности за подготовку к преступлениям. В этой новелле, принятой в преддверии Олимпийских игр в Токио в 2020 г. в целях противодействия терроризму, речь идет о 277 правонарушениях, подготовка к которым будет влечь за собой наказание в виде лишения свободы на срок от 2 до 5 лет. Принятие закона вызвало в стране столь мощные протесты (оппозиция заявляла, что он делает объектом слежки все население страны), что правящая партия потерпела поражение на выборах в законодательное собрание столицы и ряда префектур.
С 2018 г. японская полиция начинает экспериментальную работу с использованием систем искусственного интеллекта для прогнозирования и предупреждения преступлений. Эксперимент будет проводиться в одном из самых густонаселенных районов (префектура Канагава), примыкающем к Токио. Речь идет о самообучающейся компьютерной системе, которая на основе самых современных методов математической статистики будет анализировать огромные пласты разнородной и не связанной между собой информации. Разумеется, компьютерный анализ применялся и раньше, когда, например, с его помощью определялись районы, где требовались дополнительные патрульные силы, однако задача по «предсказанию» преступлений до сих пор не ставилась. Предполагается, что эксперимент наряду с использованием опыта, уже накопленного в США, поможет выявлять лиц, причастных к преступлениям, предсказывать их следующие шаги, место и время новых преступлений.
13
1. Квашис В. Е., Морозов Н.А. Полиция Японии: организация, функции, эффективность // Науч. портал МВД России. 2015. № 1.
2. White Paper on Police 2016. Tokyo, April 18, 2017; Police of Japan 2017. Tokyo, November 17, 2017.
3. Тебин Н. Страна восходящего правопорядка // Независимая газ. 2018. 23 янв.
4. Квашис В., Генрих Н. Сравнительное исследование преступности и правоприменительной практики в России и Японии // Общество и право. 2016. № 2.
5. White Paper on Crime 2016. Tokyo, 2018; URL: www.nippon.com/ru/features/h00176/
6. Квашис B.E. О тенденциях в динамике самоубийств и убийств в Японии //Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 6.
7. Генрих Н.В., Квашис В.Е. К итогам новейших исследований убийств // Науч. портал МВД России. 2014. № 4.
8. URL: www.nippon.com/ru/features/h00178
1. Kvashis V.E., Morozov N.A. Police of Japan: organization, functions, efficiency // Sci. portal of the Ministry of the Interior of Russia. 2015. № 1.
2. White Paper on Police 2016. Tokyo, April 18, 2017; Police of Japan 2017. Tokyo, November 17, 2017.
3. Tebin N. The country of the ascending law and order // Independent newsp. 2018. Jan. 23.
4. Kvashis V., Genrih N. Comparative research of crime and law-enforcement practice in Russia and Japan // Society and law. 2016. № 2.
5. White Paper on Crime 2016. Tokyo, 2018; URL: www.nippon.com/ru/features/h00176/
6. Kvashis V.E. About tendencies in dynamics of suicides and murders in Japan // Magazine of the foreign legislation and comparative jurisprudence. 2017. № 6.
7. Genrih N.V., Kvashis V.E. To results of the latest researches of murders // Sci. portal of the Ministry of the Interior of Russia. 2014. № 4.
8. URL: www.nippon.com/ru/features/h00178
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Квашис Виталий Ефимович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России; e-mail: kvashis@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
V.E. Kvashis, Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of the Russian Federation, Chief Researcher of the National Research Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: kvashis@ mail.ru
14
