CC BY
0Закон и право. 2024. № 11. С. 43-48. Law and legislation. 2024;(11):43-48.
Научная статья УДК 342.922
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-11-43-48 EDN: https://elibrary.ru/RBPEID
NIION: 1997-0063-11/24-548 MOSURED: 77/27-001-2024-11-748
Полиция, МВД и правовое регулирование печати Российской империи в XIX веке
Нодари Дарчоевич Эриашвили1, Наталия Львовна Феднева2
1 Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия;
Государственный университет управления, Москва, Россия
2 Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия
Аннотация. Статья посвящена не получившему специального освещения вопросу о роли и месте полиции и МВД в системе правового регулирования периодической печати и книгопечатания в Российской империи XIX века. Авторы показывают, что формировавшаяся в XIX веке общая система управления Российской империей содержала новые (публичные) формы взаимодействия власти и общества; возникли правовые институты регулирования этих отношений, включавшие не только законодательные акты правительства, но и учреждения, призванные исполнять закон и наказывать за его нарушение. Такими учреждениями стали органы полиции и образования.
Как и в странах Западной Европы, в Российской империи произошло это в силу предшествующего исторического развития, в ходе которого в период просвещенного абсолютизма центральная власть постепенно принимала на себя функцию защиты безопасности подданных, в том числе в информационной сфере, и функцию распространения образования.
В первой половине XIX века органы полиции и образования тесно взаимодействовали на основе Уставов о цензуре 1804, 1826, 1828 годов. Цензурные комитеты Министерства просвещения осуществляли предварительную цензуру. Особенная канцелярия министерства полиции (1811 — 1819) и Третье отделение собственной его императорского величества канцелярии (1826 — 1863) осуществляли надзор над действенностью предварительной цензуры и применяли санкции за нарушения законодательства. В пореформенный период на основе Временных правил о цензуре и печати 1865 года предварительная цензура была упразднена. Функции карательной цензуры были сосредоточены в МВД, в составе которого было создано Главное управление по делам печати (ГУДП МВД), просуществовавшее до февраля 1917 года.
Ключевые слова: Министерство внутренних дел, уставы о цензуре, полиция, правовое регулирование печати, императивные и диспозитивные нормы, Российская империя.
Для цитирования: Эриашвили Н.Д., Феднева H.A. Полиция, МВД и правовое регулирование печати Российской империи в XIX веке // Закон и право. 2024. № 11. С. 43—48. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-11-43-48 EDN: https://elibrary.ru/RBPEID
Nodari D. Eriashvili1, Natalia L. Fedneva2
1 Moscow University of the Ministry of internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot, Moscow, Russia; State University of Management, Moscow, Russia
2 Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia
© Эр^lаwв^lп^l H.fl., OeflHeBa H.H. M., 2024.
Original article
The police, the Ministry of Internal Affairs
and the legal regulation of the press of the Russian Empire in the XIX century
LAW & LEGISLATION • 11-2024
Abstract. The article is devoted to the issue of the role and place of the police and the Ministry of Internal Affairs in the system of legal regulation of periodicals and printing in the Russian Empire of the XIX century, which has not received special coverage. The authors show that the general system of government of the Russian Empire, which was formed in the XIX century, contained new (public) forms of interaction between government and society; legal institutions for regulating these relations arose, which included not only legislative acts of the government, but also institutions designed to enforce the law and punish its violation. Police and educational agencies have become such institutions.
As in the countries of Western Europe, this happened in the Russian Empire due to the previous historical development, when during the period of Enlightened absolutism, the central government gradually assumed the function of protecting the security of subjects, including in the information sphere, and the function of spreading education.
In the first half of the 19th century, the police and educational authorities worked closely together on the basis of the Censorship Statutes of 1804, 1826, and 1828. The censorship committees of the Ministry of Education carried out preliminary censorship. The Special Office of the Ministry of Police (1811 — 1819), the Third Branch of His Imperial Majesty's own Chancellery (1826 — 1863) monitored compliance with the law and carried out punitive censorship. In the post-reform period, on the basis of the Provisional Rules on Censorship and the Press of 1865, the functions of punitive censorship were transferred to the Ministry of Internal Affairs, which included the Main Directorate for Press Affairs (GUDP of the Ministry of Internal Affairs), which existed until February 1917.
Keywords: Ministry of Internal Affairs, censorship statutes, police, legal regulation of the press, imperative and dispositive norms, Russian Empire.
For citation: Eriashvili N.D., Fedneva N.L. The police, the Ministry of Internal Affairs and the legal regulation of the press of the Russian Empire in the XIX century // Law and legislation. 2024;(11):43—48. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-11-43-48 EDN: https://elibrary.ru/RBPEID
Начало XIX в. в Российской империи характеризуется складыванием объективных условий, заложивших фундамент для принятия нормативных правовых актов, системно регламентировавших взаимодействие полиции, с одной стороны, и средств массовой информации и книгоиздания — с другой.
На протяжении предшествующего XVIII в. уже появились первые нормативные акты, определившие задачи полиции как органа общего управления в сфере книгопечатания, книготорговли и распространения информации. Указы, подписанные императорами — от Петра I до Павла I, основывались на нормах публичного и частного права.
С одной стороны, в них вводилось императивное регулирование книгоиздания и выпуска периодической печати по части их содержания в целях укрепления информационного суверенитета Российского государства.
С другой стороны, ими предписывался надзор за выполнением диспозитивных норм, регулирующих договорные отношения субъектов издательского дела между собой и с потребителями. Полиции в городах вменялось в обязанности применять императивные нормы в части недопущения и пресечения распространения информации, признанной законом угрожающей основам безопасности государства и нравственности общества. Вместе с тем управы благочи-
ния обеспечивали защиту прав субъектов правоотношений в сфере печати на основе диспози-тивных норм [14].
На протяжении XIX в. количество печатных средств массовой информации непрерывно возрастало, усиливалась их специализация, возникали отраслевые журналы и газеты. Появились издания по административной, научной, экономической тематике. Издавались энциклопедические, музыкальные, женские, детские, театральные, педагогические и иные журналы и альманахи.
Политические события начала XIX в. в стране (воцарение Александра I, проведение либеральных реформ) и за рубежом (установление авторитарного режима во Франции и начало Наполеоновских войн) высветили возросшую роль печати в формировании общественного мнения, а также в подготовке кадров государственного управления.
После восшествия на престол Александра I указом Сенату 1802 г. был восстановлен уведомительный порядок создания типографий с оповещением управ благочиния. Вместе с тем в специальном распоряжении Сената от 1 мая 1803 г. управам благочиния предписывалось продолжать наказывать за нарушения запрета обращения запрещенных книг, установленного ранее [5, с. 575].
В 1802 г. в России были созданы централизованные органы государственной исполнитель-
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2024
ной власти — министерства, призванные проводить в жизнь императивные нормы и осуществлять контроль над диспозитивными нормами действующего и вновь принимаемого законодательства. Формировавшаяся система управления содержала в той или иной степени новые (публичные) формы взаимодействия власти и общества. Степень публичности этих отношений определялась таким понятием, как «свобода слова», медленно, но неотвратимо входящим в общественное сознание.
При сложившейся форме правления — абсолютной монархии — возможность реализации свободы слова зависела от личных качеств, мировоззрения и настроя императоров и их непосредственного окружения; от уровня управленческой культуры, образования, политических взглядов и нравственности чиновничества; от умения руководства министерств сотрудничать с печатными органами и книжными издательствами.
Постепенно складывались правовые институты регулирования новых публичных отношений, включавшие не только законодательные акты правительства, но и учреждения, в компетенцию которых входило анализировать содержание публикаций на предмет их безопасности для общества и наказывать нарушителей. Такими учреждениями стали органы полиции и образования.
Как и в странах Западной Европы, в Российской империи произошло это в силу предшествующего исторического развития, в ходе которого в период просвещенного абсолютизма центральная власть постепенно принимала на себя функцию защиты безопасности подданных, в том числе в формирующейся сфере обращения информации, а также функцию распространения образования. В первой половине XIX в. органы полиции и образования тесно сотрудничали в сфере исполнения законов, регулирующих свободу печати.
На начальном этапе министерской реформы, предпринятой молодыми друзьями Александра I из Негласного комитета, был сделан акцент на либерализации цензурной политики. Контроль над содержанием книг и иной печатной продукции был возложен на Министерство просвещения. В ведение последнего были переданы типографии частные и казенные, за исключением ведомственных и находившихся под покровительством высочайших особ, а также цензура, издание ведомостей и периодики, народные библиотеки, и музеи [3, с. 243—248, пункт VII].
Министерство просвещения создало цензурные комитеты в учебных округах, в которые вошли профессора и магистры университетов. В Санкт-Петербурге в отсутствие университета был создан Цензурный комитет при гражданском губернаторе, двухлетний опыт деятельности которого был учтен при разработке Устава о цензуре, принятого 9 июня 1804 г.
В преамбуле Устава подчеркивалось, что им «не стесняется свобода мыслить и писать, но взяты пристойные меры против злоупотребления оной» [8, с. 439]. Согласно Уставу функции цензуры в части, касающейся содержания печатной продукции, изымались у полиции и законодательно закреплялись за комитетами из университетских профессоров, осуществлявших их ранее, до принятия Устава благочиния в 1782 г.
На втором этапе министерской реформы, проведенном накануне Отечественной войны 1812 г. в условиях обострения внешней угрозы, законодатель усилил роль полиции по надзору за печатью. Контроль над содержанием печати (предварительная цензура) по-прежнему оставался за Министерством просвещения.
Но в выделенном из состава Министерства внутренних дел в 1811 г. Министерстве полиции, в рамках Особенной канцелярии, была учреждена Цензурная ревизия. В полномочия этого органа входило осуществление надзора за книгопродавцами и типографиями; пресечение обращения книг, журналов и других мелких сочинений, не прошедших цензуру. Цензурная ревизия получила исключительное право на предварительную цензуру и выдачу разрешений на постановку новых театральных пьес. Через Цензурную ревизию в Особенную канцелярию стекались сведения о дозволениях издания новых сочинений и переводов, представлений новых театральных сочинений, о вновь пропущенных из-за границы книгах [7, с. 723].
Таким образом, Министерство полиции получило право применять карательные меры к книгам, хотя и одобренным «предварительной» цензурой, но содержащим места и выражения, «подающие повод к превратным толкованиям, общему порядку и спокойствию противным».
Как отмечает известный либеральными взглядами исследователь цензуры А. М. Скабичевский, ситуации, возникавшие по поводу протестов исполняющего обязанности министра полиции С.К. Вязмитинова в отношении отдельных публикаций, пропущенных цензурой, но отмеченных полицией как нежелательные, разрешались, как правило, в пользу министра полиции [12].
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 11-2024
Министр полиции тем самым фактически являлся высшей контрольной цензурной инстанцией, хотя в соответствии с Цензурным уставом таковой считался министр просвещения.
Новый Устав о цензуре, изданный 10 июня 1826 г. в связи с потребностями укрепления самодержавной власти после восстания 14 декабря 1825 г., содержал положения об усилении контроля со стороны государства над деятельностью средств массовой информации.
Устав исходил из институционального характера цензуры: «Три главнейшие в отношении к цензуре попечения, а именно:
а) о науках и воспитании юношества,
б) о правах и внутренней безопасности и
в) о направлении общественного мнения согласно с настоящими политическими обстоятельствами и видами правительства, определяют состав Верховного цензурного комитета из трех членов: министра народного просвещения, министра внутренних дел и министра иностранных дел, или исправляющих их должности» [9, с. 551].
Цель цензуры была сформулирована следующим образом: «ограждение Святыни, престола, поставленных от него властей, законов отечественных, нравов и чести народной и личной от всякого, не только злонамеренного и преступного, но и неумышленного на них покушения» [9, с. 550-551].
В Уставе было установлено, что «Главный Цензурный комитет будет составлять ежегодно список всех запрещенных им и другими Цензурными комитетами книг, для сообщения к сведению Полиции, через Министра внутренних дел и объявления всем книготорговцам и содержателям библиотек для чтения» [9, с. 554].
Устав 1826 г., получивший в либеральных кругах определение «чугунного» из-за введенных в нем жестких рамок, создающих возможности для полицейского произвола, просуществовал в первичной редакции недолго. Изданный 22 апреля 1828 г. новый Устав о цензуре представлял собой несколько более гибкую модель контроля печатной продукции. Он предписывал создание Главного управления цензуры при Министерстве просвещения в составе товарища министра просвещения, президентов академий наук и художеств, но включал также управляющего Третьим отделением Собственной его императорского величества канцелярии - созданным 26 июля 1826 г. органом политической полиции, который в отличие от министерств не имел вы-
раженной бюрократической структуры и подчинялся лично императору.
При управляющем Третьим отделением А.Х. Бенкендорфе, по его личной инициативе, наряду с контролем над печатью и пресечением нарушений, стала распространяться практика правительственного субсидирования частных газет и журналов. Наиболее показательным примером этой практики стал факт передачи Бенкендорфом 5 тыс. руб. А. С. Пушкину на издание журнала «Современник».
Для контроля за печатью в 1828 г. в Третьем отделении была введена должность цензора, а в 1842 г. учреждена Пятая (цензурная) экспедиция, осуществлявшая общее наблюдение за всеми периодическими изданиями и литературой. Цензоры должны были «негласным образом» сообщать в Третье отделение о вредных в политическом и нравственном отношении книгах и об опасных писателях для установления за ними наблюдения.
Приступив к «Великим реформам», правительство отдавало себе отчет в том, что их успех во многом зависит от общественного мнения, формировавшегося под воздействием печати. Были приняты меры к усилению влияния на печать со стороны правительственных структур, возглавляемых чиновниками-государственниками умеренно либеральных взглядов.
14 января 1863 г. цензурные права из Министерства просвещения были переданы в Министерство внутренних дел, во главе которого на тот момент находился министр П.А. Валуев, известный симпатиями к либералам и имевший личный опыт литературных трудов. Все цензурные подразделения, существовавшие в различных ведомствах Российской империи, перешли в подчинение МВД.
В связи с этим в Министерстве был образован Временный совет по делам книгопечатания при министре внутренних дел. По инициативе П.А. Валуева в члены Временного совета по делам книгопечатания был введен писатель И.А. Гончаров, который принял активное участие в разработке проекта нового законодательного акта о цензуре, отвечающего требованиям пореформенного периода.
Таким актом стали утвержденные 6 апреля 1865 г. Александром II Временные правила о цензуре и печати. Эти правила включили Указ № 41990 «О некоторых переменах и дополнениях действующих цензурных постановлений» и Указ № 41988 «О даровании некоторых облегчений и удобств отечественной печати» [4, т. 40,
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2024
с. 396, 397], представлявшие фактически новую редакцию Устава 1828 г.
При МВД было создано Главное управление по делам печати (ГУДП МВД), которому были переданы функции Пятой (цензурной) экспедиции Собственной его императорской канцелярии. ГУДП МВД просуществовало до февраля 1917 г.
Под эгидой ГУДП в крупных городах были образованы цензурные комитеты и отделения цензуры, а также установлен особый надзор за типографиями и литографиями.
В последующие годы права Министерства внутренних дел в области руководства цензурой были расширены. В соответствии с Законом 1873 г., дополнившим Временные правила о цензуре и печати, министр внутренних дел мог приостановить выпуск любого издания, затрагивавшего вопросы государственной важности, оглашение или обсуждение которых «по соображениям высшего правительства найдено будет неудобным».
После революции 1905 — 1907 гг., отменившей, в частности, предварительную цензуру в условиях дуалистической (Думской) монархии, для повышения эффективности контроля над возросшими информационными потоками, для защиты интересов государства изменяется направление деятельности, структура и компетенция ГУДП МВД — при нем создается Осведомительное бюро.
В условиях Первой мировой войны резко возросло значение информирования населения, в основном органами массовой периодической печати. Для повышения эффективности этого процесса при ГУДП МВД создается Бюро печати. Оно выполняло также задачи информирования органов власти и управления о положении в стране.
Попытки МВД Российской империи инициировать принятие нормативного акта, закреплявшего принципы взаимодействия ГУДП МВД и его подразделений с органами печати, а также другими учреждениями или же создание межведомственного органа, контролирующего печать, остались безрезультатными. Это определяло низкую эффективность информационной политики царизма в годы Первой мировой войны накануне Февральской буржуазно-демократической революции.
ГУДП МВД и его структурные подразделения — Осведомительное бюро и Бюро печати, входившие в состав МВД, не предпринимали никаких специальных организационно-правовых мер с целью оградить полицию от часто несправедливой критики, не способствовали формиро-
ванию положительного образа полиции, полицейского служащего в общественном мнении.
Список источников
1. Законы о печати: Собрание действующих законодательных постановлений о печати, разъясненных по решениям кассационных департаментов Правительствующего сената и циркулярам министра внутренних дел. СПб., 1873.
2. Законы о печати: Собрание действующих законодательных постановлений о печати, разъясненных по решениям кассационного департамента Правительствующего Сената и циркулярам министра внутренних дел. СПб., 1875.
3. Манифест. Об учреждении министерств. 8 сентября 1802 г. // Полное собрание законов Российской империи (далее — ПСЗРИ). Собр. 1. Т. 27. СПб. 1830. № 20406.
4. О некоторых переменах и дополнениях действующих цензурных постановлений; О даровании некоторых облегчений и удобств отечественной печати // ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 40.
5. О строжайшем подтверждении Московским книгопродавцам, дабы никто из них ни тайно, ни явно не дерзали выписывать и продавать запрещенные книги // ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 27. № 20741.
6. Сборник постановлений и распоряжений по цензуре с 1720 по 1862 год. СПб., 1862.
7. Учреждение министерства полиции. Манифест. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 31. СПб. 1830. № 24687.
8. Устав о цензуре // ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 28. № 21388.
9. Устав о цензуре // ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 1.
10. Берви-Флеровский В.В. Свобода речи, терпимость и наши законы о печати. СПб., 1869.
11. Михайлова Н.В. Концепции правового регулирования деятельности средств массовой информации в истории Российского государства // Вестник Моск. ун-та МВД России. 2014. № 9. С. 92—94.
12. Скабичевский А.М. Очерки истории русской цензуры (1700 — 1863). СПб., 1892. С. 119—122.
13. Энгелъгардт Н.А. Очерки истории русской цензуры в связи с развитием печати (1703 — 1903). СПб., 1904.
14. Эриашвили Н.Д., Феднева Н.Л. Правовое регулирование печати и полиция Российской империи в XVIII веке // Гос. служба и кадры. 2022. № 5. С. 44—50.
LAW & LEGISLATION • 11-2024
References
1. Press Laws: Collection of current legislative resolutions on the press, clarified by decisions of the cassation departments of the Governing Senate and circulars of the Minister of Internal Affairs. St. Petersburg, 1873.
2. Press laws: Collection of current legislative resolutions on the press, clarified by decisions of the Cassation Department of the Governing Senate and circulars of the Minister of Internal Affairs. St. Petersburg, 1875.
3. Manifesto. On the establishment of ministries. On September 8, 1802 // The Complete Collection of Laws of the Russian Empire (hereinafter referred to as the PSZRI). Sobr. 1. T. 27. St. Petersburg. 1830. № 20406. Pp. 243-248. Item VII.
4. On some changes and additions to the current censorship regulations; On the granting of some relief and convenience to the domestic press // PSZRI. Sobr. 2. Vol. 40.
5. On the strictest confirmation to Moscow booksellers, so that none of them secretly or explicitly dare to subscribe and sell forbidden books / / PSZRI. Sobr. 1. Vol. 27. № 20741.
6. Collection of resolutions and orders on censorship from 1720 to 1862. St. Petersburg, 1862.
7. Establishment of the Ministry of Police. Manifesto // PSZRI. Sobr. 1. Vol. 31. St. Petersburg. 1830. № 24687.
8. The Statute of Censorship // PSZRI. Sobr. 1. Vol. 28. № 21388.
9. The Statute of censorship // PSZRI. Sobr. 2. Vol. 1.
10. Bervi-Flerovsky V.V. Freedom of speech, tolerance and our laws on the press. St. Petersburg, 1869.
11. Mikhailova N. V. Concepts of legal regulation of mass media activities in the history of the Russian state / / Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs. 2014. № 9. Pp. 92—94.
12. Skabichevsky A.M. Essays on the history of Russian censorship (1700 — 1863). St. Petersburg. 1892. Pp. 119—122.
13. Engelhardt N.A. Essays on the history of Russian censorship in connection with the development of the press (1703 — 1903). St. Petersburg, 1904.
14. Eriashvili N.D., Fedneva N.L. Legal regulation of the press and the police of the Russian Empire in the XVIII century // Civil service and personnel. 2022. № 5. Pp. 44—50.
Информация об авторах
Эриашвили Н.Д. — доктор экономических наук, кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, профессор, профессор кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, профессор кафедры частного права Государственного университета управления, Лауреат премии Правительства Российской Федерации в области науки и техники, Лауреат премии Правительства Российской Федерации в области образования, Почетный работник сферы образования РФ
Феднева Н.Л. — кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры истории государства и права
Вклад авторов: авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Статья поступила в редакцию 01.09.2024; одобрена после рецензирования 08.1 0.2024; принята к публикации 14.10.2024.
Information about the authors
Eriashvili N.D. — doctor of economics, candidate of law, candidate of historical, professor, professor department of the civil and labor law, civil process of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', professor of the department of private law of the State University of management, Laureate of the prize of the Government of the Russian Federation in the field of science and technology, Laureate of the prize of the Government of the Russian Federation in the field of education, Honorary Worker of the education sector of the Russian Federation
Fedneva N.L. — candidate of historical sciences, associate professor, associate professor of the department of history of state and law
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
The article was submitted 01.09.2024; approved after reviewing 08.10.2024; accepted for publication 14.10.2024.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2024
