CC BY
70
УДК 342.352
В.В. Полянский* ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ (ЧАСТЬ 1)**
В статье анализируются причины и условия возникновения и существования коррупционных явлений в системе публичной власти, предлагаются экономические, правовые, организационные и иные меры противодействия коррупционным правонарушениям.
Ключевые слова: публичная власть, коррупция, политическая коррупция, причины коррупции, способы противодействия коррупции.
В истории развития государственно-организованного общества коррупция была непременным спутником функционирования публично-властного механизма. Не является исключением и Россия на всех этапах ее существования. Общество и государство стремятся вырабатывать разнообразные методы борьбы с этим злом, в том числе и юридические, на основе общего и специального законодательства. Модернизированное российское законодательство отражает в наиболее конкретных формах государственную политику в области борьбы с коррупцией, создает правовую базу контроля со стороны государства и общества за деятельностью институтов публичной власти в целях предотвращения деяний, имеющих корыстную составляющую.
Основой политики в сфере борьбы с коррупцией является стремление повысить эффективность публично-властного управления и создать условия для защиты прав, законных интересов человека и гражданина, которые в конечном итоге и страдают от коррупционных явлений. На предотвращение этих фактов и направлена политика совершенствования механизмов власти.
Однако современные реалии функционирования российского государства, всего его публичновластного механизма демонстрируют серьезные несовершенства политической и социально-экономической организации, одним из проявлений которых является коррупция. Статистика, отчеты
о фактах коррупции в России, связанной с публичной властью и экономическими процессами, не дают оснований для оптимизма в успешности борьбы с ней. Высочайшая степень опасности этого разрушительного явления признается как политиками самого высокого ранга, так и рядовыми гражданами.
Начиная с 90-х годов прошлого столетия — в переломный момент новой российской истории —
перехода от социалистического к капиталистическому, основанному на господстве частной собственности укладу жизни и до недавних пор в политико-правовой сфере утверждалось, что бороться с коррупцией юридическими способами невозможно, поскольку в законодательстве отсутствовало само понятие коррупции. В этом была значительная доля политического и юридического лукавства. Борьба с коррупцией в принципе не требует четкой формулировки этого явления, коррупция не может определяться в качестве конкретного правонарушения с законом установленным составом, влекущим конкретное наказание. Понятие коррупции, прежде всего, социальное, политико-нравственное, собирательное, охватывающее систему правонарушений, связанных с использованием служебного положения государственных и муниципальных должностных лиц.
Латинский термин «коррупция» (соггирНо) имеет несколько значений: 1) совращение, подкуп; 2) порча, упадок; 3) извращенность, превратность; 4) расстройство, расшатанность, плохое состояние. Все они означают отклонения от позитивных принципов поведения человека, групп людей и всего общества. Связанность таких состояний с публичной властью со временем стала устойчивой, и в последние столетия она рассматривается как преступная (правонарушительная) деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в корыстных интересах. В Российской Федерации коррупция — это совокупность целого ряда должностных преступлений: взяточничество, злоупотребление служебным положением и др., а также и других видов неправомерной деятельности с участием должностных лиц — в административной сфере, гражданско-правовой и т. д. Но такие пра-
* © Полянский В.В., 2013
Полянский Виктор Владимирович (polansky.v@gmail.com), кафедра государственного и административного права Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.
**Статья подготовлена при поддержке РГНФ, проект №13-13-63001.
вонарушения, в том числе и преступления, как основания для привлечения к юридической ответственности закреплялись и в советском законодательстве — были такие составы уголовного преступления, как мошенничество (оно часто сопряжено с использованием служебного положения), дача взятки, получение взятки, злоупотреблением служебным положением и т. д.
К настоящему времени в России имеется легальное определение коррупции [1], Закон установил, что коррупция — это: «а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».
Между тем наличие законом закрепленного понятия коррупции не привело к заметным позитивным результатам в борьбе с коррупцией. Президент России и иные высшие должностные лица государства констатируют факт того, что коррупция — одно из главнейших и опаснейших явлений, не позволяющих эффективно функционировать публичной власти, решать глобальные задачи модернизации общественной жизни, прежде всего в экономике.
Увеличение коррупции, как показывает практика, связано с расширением экономической свободы, допуском частной инициативы, а следовательно, и формированием частной собственности — это подтверждается практикой НЭПа в Советской России, кооперации в 80-е годы прошлого столетия.
В РСФСР коррупционные преступления рассматривались как контрреволюционная деятельность, каравшаяся по всей строгости революционных законов. Известна особая непримиримость к подобным преступлениям Феликса Дзержинского, отличавшегося личной честностью, неподкупностью. Методы, использовавшиеся в тот период, не отличались деликатностью, но были эффективны. Ф. Дзержинскому удалось навести порядок на транспорте примерно за год системной борьбы с воровством. Однако язва коррупции возрождалась, охватывала все новые и новые сферы, в том числе и сельскую местность.
На всех этапах существования Советского государства в уголовном законодательстве предусматривалась ответственность за коррупционные преступления, меры наказания отличались в раз-
ные периоды, но степень строгости наказания была весьма высока. На последних этапах существования СССР хищения социалистической собственности наказывались смертной казнью.
Понимание опасности преступлений, связанных с использованием политической власти в корыстных интересах, для строительства социализма присутствовало в партийных и государственных институтах власти, поэтому принимались специальные документы, направленные на усиление ответственности работников органов государственной власти, партийных комитетов за служебные злоупотребления. Неоднократно принимались и постановления Пленума Верховного суда РСФСР по вопросам борьбы со взяточничеством. Вместе с тем, применительно к Советскому государству, «в целом говорить о коррупции как о системе, пронизавшей всю страну по вертикали и горизонтали, оснований не было» [2, с. 45].
На начальном этапе постсоветской истории коррупция получила свое политическое признание как реальный факт, но при этом заявляли, в основном либерально настроенные политики, публицисты, что в России отсутствует законодательная основа для борьбы с коррупцией, так как самого понятия коррупции не выработано, оно, мол, не закреплено в уголовном законе, отсюда не может быть и ответственности именно за коррупцию. Умалчивалось, что коррупция — понятие собирательное, наполненное конкретными правонарушениями должностных лиц публичной власти. Не уточнялось, что одного юридического состава под названием «коррупция» как такового не существует — она выражается, как правило, во взяточничестве, злоупотреблении служебным положением (разных вариантах) и т. п. Именно эти правонарушения и процветали под сенью разговоров о сущности коррупции, якобы не имеющей в России юридического смысла. Усугубилось положение с коррупцией и в связи с запретом рассмотрения анонимных обращений в конце 80-х годов прошлого века. Указом Президиума ВС СССР от
2 февраля 1988 г. №° 8422-Х1 [3] было установлено, что «письменное обращение гражданина должно быть или подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит». Гуманная идея принесла, по сути, отрицательный результат для борьбы с коррупцией. Особенно это было опасно в условиях либерализации государственной и общественной жизни, когда параллельно развивалась система кооперации [4], основанной на корыстном использовании государственных ресурсов, в том числе и с
использованием служебного положения служащих в органах государственной власти. Летом 2013 года внесены некоторые уточнения относительно характеристики анонимности обращений, что говорит о понимании публичной властью значимости информации, содержащейся и в анонимных обращениях [5]. Правда, сам чиновник определяет эту значимость, а при диспозитивности правомочий польза от решения чиновника для общества может быть минимальной.
Сферы распространения коррупции как в России, так и в других государствах чрезвычайно широки. Практически во всех подсистемах государственной и муниципальной власти существуют собственные «коррупционные ресурсы», они имеют место и в политических партиях, и иных общественных объединениях, которым законодательством предоставляются какие-либо возможности по содействию гражданам в получении от государства, муниципалитетов соответствующих услуг, помощи.
Международная организация Transparency International, ведущая мониторинг коррупционности в странах мира, сформулировала собственное понятие коррупции на основе обобщения сложившихся форм ее проявления в различных сферах функционирования в государственно-организованном обществе. Коррупция рассматривается как социальное явление, включающее совокупность этических и правовых нарушений, выражающихся в использовании служащими (государственными, муниципальными или иными публичными служащими либо служащими коммерческих или иных организаций, в том числе международных) своего статуса в целях незаконного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а также предоставление им таких благ и преимуществ [6, с. 8].
Политическая коррупция как незаконные действия, неэтичные поступки, возникающие конфликты интересов должностных лиц и государства, муниципалитетов, не соответствующие интересам общества, охраняемым правам и свободам граждан в сфере политики, носит обширный характер. Нередко ее трудно идентифицировать в таком качестве, поскольку она, как правило, в конечном итоге является средством получения незаконной экономической выгоды.
Политическая коррупция проявилась в России прежде всего при формировании партийных избирательных списков. В соответствии с законами России политические партии имеют право участвовать в формировании и контроле деятельности публичной власти. В частности, они через пропорциональную систему выборов проводят своих депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания (100% — 450 человек), не менее половины депутатов законодательных (представитель-
ных) органов субъектов Федерации. Кроме того, и муниципалитеты в определенных ситуациях (количество депутатов 20 и более) обязаны формировать свои представительные органы на основе пропорциональной избирательной системы (не менее половины). Составление списков является, по сути, временем «продажи» части мест в партийном списке кандидатам за немалые средства, которые идут в кассу партии в качестве легального взноса на поддержку политической деятельности партии и в избирательный фонд. И неизвестно, сколько средств платится нелегально. В любом случае «проходные» места в партийном списке становятся объектом именно коррупционного торга (возможно, не всегда успешного), поскольку будущее пребывание в представительном органе в качестве депутата используется для лоббирования интересов различных субъектов экономической, политической деятельности, при формировании бюджета, принятии законов, имеющих отношение к какой-либо форме доходной деятельности. Учитывая коррупционную составляющую формирования партийных списков в избирательном процессе, следует поддержать идею восстановления смешанной избирательной системы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, которая вновь озвучена представителями «Единой России», несмотря на то что и мажоритарная система выборов не исключает политической коррупции.
С точки зрения Международной организации Transparency International , «свобода прессы — это, как говорил Томас Джефферсон, «вечная бдительность» — постоянный долг ограждать собственное правительство от коррупции» [7, c. S]. Вместе с тем пресса тоже может быть коррумпированной — этому мы находим подтверждение в аналитике западных специалистов по изучению коррупции. В частности, взятка журналисту, чтобы не публиковать разоблачительный материал, рассматривается в качестве формы коррупционной связи журналистики с публичной властью [S, с. 26]. Россия в этом отношении — не исключение. Примеры коррумпированности прессы проявляются с особой яркостью в периоды избирательных кампаний по формированию органов государственной и муниципальной власти.
Коррупция в современных условиях является частью общественного сознания, она если и не признается позитивным явлением, то и не осуждается безоговорочно. Например, выдвигаются предложения по законодательному закреплению допустимости «благодарности» чиновникам со стороны граждан за «качественное» выполнение публичной услуги (следовательно, предполагается, что всякая дополнительно не оплаченная (сверх официального тарифа) услуга не может быть качественной). Предлагаются варианты откупа от служ-
бы в Российской армии (и это при сохранении конституционной обязанности каждого служить в армии!).
Частная собственность наряду с позитивными имеет и свои негативные качества, вследствие чего экономические отношения, строящиеся на ней, нередко становятся благоприятной почвой, источником коррупции. Коррупционная составляющая экономики весьма зрима, угрожающе велика, поскольку она соответствует масштабам оборачивающихся в экономике материальных и финансовых ресурсов. Коррупционному воздействию подвержены приватизация, бюджетный процесс, таможенная и налоговая сфера, лицензирование и т. д. Проблема коррупционности существует и в судебной власти, рассматривающей экономические споры — не без участия судей укоренилось такое явление, как рейдерство.
Наиболее коррумпирована система исполнительной власти (в том числе и из-за большого количества служащих, обширности функций ее институтов, полномочий по распоряжению огромными финансовыми и материальными ресурсами, непосредственного управления финансированием других институтов публичной власти), в институтах которой реализуются самые изощренные способы постановки граждан, юридических лиц в зависимость от чиновничества, его произвола. Способствует этому несовершенство законодательства, наличие большого количества диспозитивных норм, позволяющих конкретным должностным лицам действовать на основе своего усмотрения (дискреции), а также сложные юридические и организационные процедуры и т. д.
Самыми коррупционно емкими являются экономическая сфера, предпринимательство, где в обороте находятся наиболее масштабные материальные и финансовые ресурсы, которые и становятся объектом коррупционного интереса чиновничества и источником его удовлетворения. И если в 90-е годы прошлого века дамокловым мечом над добросовестным (и не только) бизнесом был уголовный бандитизм, то в последние годы наиболее серьезным препятствием для свободного развития бизнеса является административный ресурс в системе исполнительной власти.
Часто встречающимися в исполнительной власти являются такие коррупционные факты, как содействие заинтересованным субъектам хозяйственной деятельности в давлении на конкурентов — контрольные проверки «с пристрастием» в целях затруднения деятельности и в конечном счете доведение до банкротства, взятки за выдачу справок, разрешений и т. п., за беспрепятственное лицензирование и регистрацию предпринимательской деятельности. Коррупционными являлись (да и в настоящее время не исключаются) размещение и проведение банковских операций с бюд-
жетными средствами в особых банках (наиболее распространено это было в 90-х годах прошлого века, когда шел процесс накопления капитала в коммерческих банках за счет государственных и муниципальных бюджетов). Взятки (либо «откаты» — от 30 до 50 % от сумм госзаказа — цифры были озвучены Президентом В.В. Путиным на Совете по противодействию коррупции 30 октября 2013 г. [9]) требуют за предоставление льготных либо без должной гарантии государственных и муниципальных кредитов, которые нередко не возвращались и списывались на форс-мажорные обстоятельства, с объявлением банкротства и просто исчезновением заемщика. Мзду требуют за получение экспортных квот, за искусственно создаваемые преференции на конкурсах по закупке товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств, за строительство и ремонт самых разных объектов (дороги, общественные здания и сооружения) за счет бюджетных средств. И как сообщает пресса, даже государственные ресурсы, направляемые на борьбу с коррупцией, становятся объектом коррупционных правонарушений.
В настоящее время огромные бюджетные средства расходуются на закупки для государственных и муниципальных нужд — до 5 трлн рублей. До 20 % этих средств уходит на коррупционные цели. «Возможная экономия может составить порядка 1 трлн рублей. Это означает, если выражаться простым русским языком, объем воровства можно снизить на триллион рублей», — заявил Президент на совещании по исполнению поручений главы государства 29 октября 2010 года. По его словам, «уже сейчас понимаем, что в этой сфере гигантские суммы присваиваются чиновниками и недобросовестными коммерсантами <.. .> 10 млн контрактов заключается, и значительная часть из них содержит «откаты», «спиливаются» деньги», — перечислил глава государства [10].
Об этом говорил Президент России В.В. Путин и на очередном совещании по выработке мер противодействия коррупции 30 октября 2013 г. [9]. Несмотря на снижение показателей по привлечению к ответственности за коррупционные преступления, потери от нее в экономике не уменьшаются. Президент отметил, что «.количество выявленных преступлений коррупционной направленности в этом году сократилось. Если в первом полугодии 2012 года их было зарегистрировано более 34 тысяч, если точнее — то 34 049, то в первом полугодии 2013 года — 29 501. Конечно, нужно внимательно проанализировать эти цифры. Никакой самоуспокоенности здесь быть не должно — с учетом скрытого, латентного характера коррупционных преступлений. И потом, конечно, нужно на статистику внимательно смотреть. Я надеюсь, что прокуратура за этим внимательно наблюдает. Далее. Число привлеченных к
ответственности взяточников за этот же период времени выросло почти на треть — 32 процента. За первую половину текущего года за получение взятки осуждено почти 700 человек — 692, если быть более точным. Между тем, и на это хотел бы обратить внимание особо, только 8 процентов взяточников осуждены к реальным срокам лишения свободы. Большинство приговорены к штрафам, которые преступники не платят, находят всевозможные нормативные лазейки» [9].
Правоохранительные органы вопреки своим прямым функциям совершают деяния, подпадающие под общее определение коррупционных. В этой системе возбуждаются и прекращаются уголовные дела без должных законных оснований при личной заинтересованности следователей, стимулируемой, в свою очередь, интересами третьих лиц. И все это против интересов государства и общества, а не только против интересов отдельных физических и юридических лиц, права которых в таком случае нарушаются.
В образовательной сфере коррупция проявляется при создании облегченных условий прохождения государственной аттестации, лицензирования и аккредитации коммерческих и государственных (муниципальных) высших учебных заведений. Систематические изменения алгоритма проведения подобных учредительных и контрольных мероприятий фактически ведут к сохранению коррупционных условий в указанной сфере. Существует устойчивая практика покупки экзаменационных оценок в высших учебных заведения (в некоторых случаях она получила характер «сетевого маркетинга»), дипломов о высшем образовании. В одном из районов Самарской области в процессе проведения выборов был выявлен факт представления фальшивого диплома о высшем аграрном образовании одним из кандидатов на должность главы муниципального района. Распространены покупка результатов ЕГЭ в выпускных классах общеобразовательных школ, поступление в дошкольные воспитательные учреждения (распространилась практика либо денежного взноса, как правило, в нелегальной форме, либо выполнение работ по благоустройству, строительству силами и средствами родителей ребенка).
В сфере охраны здоровья помимо мелких поборов с пациентов имеют место злоупотребления в процессе закупки оборудования и лекарств по завышенным ценам. За не предусмотренную законодательством плату выдаются не соответствующие действительности медицинские справки (в том числе для отсрочки службы по призыву в армии — иногда по сговору с военными комиссариатами), больничные листы, предоставляется внеочередное медицинское обслуживание, проводятся медицинские операции за неучтенную дополнительную плату.
Налоговые органы не исключаются из коррупционных процессов. Самые разные возможности используются в коррупционных целях, в том числе всякого рода схемы оптимизации налогообложения, налоговые вычеты, отсрочки, соучастие в рейдерстве и т. д.
Притчей во языцех стала деятельность органов ГИБДД, служащие которых используют свое должностное положение для получения «откупных» за несоставление протокола о дорожно-транспортном происшествии либо микширование состава правонарушения и т. д. Коррупционноемкость данной сферы весьма высока, и, что особенно важно, в нее втягиваются в качестве пассивных субъектов коррупционной деятельности огромное количество автомобилистов. Это ведет к снижению уровня правосознания, правовому нигилизму. Правда, несколько ограничиваются возможности коррупции в связи с введением технических средств контроля движения транспортных средств, когда сокращается непосредственный контакт водителей и служащих полиции.
Учитывая невысокий эффект от проведенной переаттестации сотрудников милиции при ее переименовании в полицию, необходимо сформировать практику открытости аттестации сотрудников органов внутренних дел, размещения на специальных сайтах информации о предстоящем приеме на службу, аттестации при ее прохождении, обеспечения возможности гражданам ознакомиться с характеристиками кандидатов и высказывать свое мнение о принимаемых на работу, об аттестуемых. Такой подход может использоваться и при подборе, аттестации кадров для судебной власти, в других звеньях правоохранительной, гражданской государственной и муниципальной службы.
Судебная власть подвержена коррупции в силу того, что судьи как часть общества, к сожалению, несут в судебную систему многие пороки общества, кроме того, по-прежнему сильны родственные связи, кумовство, банальная заинтересованность в получении материальной выгоды при применении законодательства, позволяющего судье опираться на свое судейское усмотрение. Серьезно подрывают независимость судей условия их стимулирования — заработная плата, несмотря на сравнительное опережение ее уровня в других сферах государственной службы, пока еще не настолько адекватна экономическим условиям жизни, когда они не в состоянии, например, приобрести жилье на добросовестной основе. Поэтому бывают случаи связанности обязательствами перед банками-кредиторами, дела которых судьи рассматривают после получения кредитов на облегченных условиях. В этой связи требуется особое внимание к материальному обеспечению судей в целях усиления гарантий их независимости от сто-
рон, участвующих в рассматриваемых уголовных, административных, гражданских делах. Особо пристальное внимание должно быть уделено выявлению мотивов принятия судьями противоположных решений при совпадающих основаниях и предметах исков в различных ветвях судебной власти. В таких случаях не исключаются коррупционные мотивы. Нужна политическая воля и настойчивость при расследовании рейдерства, осуществляемого при содействии судов (и других органов государства). В связи с этим видится некоторый антикоррупционный смысл в предстоящем объединении арбитражных судов и судов общей юрисдикции, объявленном Президентом РФ. Повышению ответственности судей за свою профессиональную деятельность перед гражданами может содействовать введение выборов судей — мировых, федеральных городских и районных (за исключением Московского и Санкт-Петербургского городских судов).
В практике привлечения судей к дисциплинарной ответственности по отдельным фактам нужно отойти от жесткого правила — если решение привлекаемого к ответственности судьи не отменено, судья не может быть наказан (практика Дисциплинарного судебного присутствия). Должны учитываться все обстоятельства, дающие основание сомневаться в его добросовестности, честности. Как известно, рейдерство совершается с участием правоохранительных органов. На современном этапе борьбы с рейдерством не столь важно определение понятия рейдерства и его значения в законе, сколько необходима политическая воля власти в сфере функционирования правоохранительных, в том числе судебных, органов. Антикоррупционной проверке должны подвергаться те решения суда, прокуратуры, следствия, других органов государственной и самоуправленческой власти, которые используются недобросовестными участниками экономической деятельности для захвата и удержания чужой собственности. В частности, должно меняться отношение к актам прокурорской деятельности, в частности по возбуждению уголовных дел, которые впоследствии не подтверждались решениями судов — такие акты прокуратуры должны оцениваться с точки зрения коррупционной составляющей в процессе их вынесения либо проверки профессиональной пригодности прокуроров.
Необходима радикальная реформа оплаты труда государственных и муниципальных должностных лиц (не только полиции и других правоохранительных органов) с соответствующим ужесточением наказания за коррупционные правонарушения. Оплата труда служащих правоохранительных органов должна быть адекватной их особо значимой функции по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению законности, при этом следует в должной мере ценить и труд сотрудников аппарата (в судах, например, зарплата секретарей, помощников судей чрезвычайно низка)1. В качестве одной из мер предупреждения коррупции в правоохранительных органах необходимо создать систему кредитования (возможно, льготного) сотрудников правоохранительных органов, в том числе судебных, через государственные банки. Способствуют коррупции родственные связи сотрудников правоохранительных органов (как и всех других органов государства, местного самоуправления), поэтому должны быть введены более строгие ограничения на их службу не только в одном органе, но и во всей системе правоохранительных органов, по крайней мере в соподчиненных, территориально связанных органах, например, прокуратуры, суда. Должен быть законодательно введен запрет на представительство адвокатов в судах, в которых работают их близкие родственники.
При формировании государственного и муниципального аппарата «решающие» должности, позволяющие иметь неправомерный доход от исполнения должностных полномочий, зачастую становятся объектом купли-продажи. К сожалению, партийная основа формирования аппарата не исключает коррупционной составляющей при подборе кадров для государственной и муниципальной службы. Вызывает вопросы и методология формирования кадрового резерва для государственной службы из числа представителей коммерческих, предпринимательских структур. Здесь нужна особая щепетильность, поскольку даже опытный коммерсант, скопивший немалые капиталы в условиях сомнительной приватизации и основанной на ней экономической деятельности, как правило, коммерческой, вряд ли будет абсолютным альтруистом на государственной низкооплачиваемой службе.
Национальное российское законодательство включает в себя обширный перечень законов и
1 В своем исследовании Институт проблем правоприменения сделал вывод, что «действующих сотрудников полиции <...> слишком много и они слишком мало зарабатывают. Эта ситуация предсказуемо способствует распространению коррупции. В России примерно 547 полицейских на сто тысяч человек населения, тогда как в странах Европы на те же сто тысяч их не больше 450 (за исключением Белоруссии). Бюджетные расходы на одного полицейского, по данным авторов концепции, в России составляют 20,4 тысячи долларов в год (сюда входит не только зарплата, но и средства, выделяемые на помещения, автомобили, оргтехнику и так далее). Это даже меньше, чем в Болгарии (25,3 тысячи долларов в год), не говоря, например, о Франции (74,2 тысячи долларов) или Эстонии (80,2 тысячи долларов). Больше всех в Европе зарабатывают норвежские полицейские — из бюджета на одного сотрудника в среднем выделяется 247,2 тысячи долларов в год» [11].
иных актов нормативного характера. Базовым законом является упомянутый ранее Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», который внес многочисленные изменения в действующее законодательство, в том числе о государственной и муниципальной службе, статусе судей и др.
Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. N° 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [12] стал одним из правовых средств противодействия коррупции в системе государственного и муниципального аппарата, позволил сделать более открытой его деятельность. Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [13] создал законодательную базу для предотвращения коррупционного потенциала принимаемых органами государственной власти и самоуправления нормативных актов.
В целях развития законов и их эффективной реализации Президент России издал ряд указов по вопросам организации работы в области противодействия коррупции, в частности Указ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 гг.» [14].
В Правительстве России, министерствах и ведомствах разработаны антикоррупционные программы и планы противодействия коррупции, созданы специальные подразделения по координации деятельности по противодействию коррупции, в том числе в исполнительных органах субъектов Федерации. Правительство РФ утвердило Типовое положение о подразделении по профилактике коррупционных и иных правонарушений кадровой службы федерального государственного органа.
Антикоррупционной теме посвящаются заседания различных советов, комитетов при органах государственной власти, призванных вырабатывать рекомендации по борьбе с коррупционными правонарушениями. Активная озабоченность государства разрастанием коррупции в стране выразилась не только в принятии специальных документов, но и в создании совещательных органов. Был создан Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией, действовавший в 2003—2007 гг., образованный в целях оказания содействия Президенту Российской Федерации в реализации его конституционных полномочий. На смену этому Совету с 2008 г. пришел действующий в настоящее время Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Специальные подразделе-
ния по противодействию коррупции созданы также в аппарате исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципалитетов.
Однако потери от коррупции для государства и общества значительно не снизились. Состояние коррупции и борьбы с ней красноречиво характеризуют следующие факты и высказывания должностных лиц государства. Президент России Д.А. Медведев на заседании Совета по противодействию коррупции 30 сентября 2008 г. заявил, что «коррупция в нашей стране приобрела не просто масштабный характер, она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь в нашем обществе» [15].
Должностные лица разного уровня по-прежнему участвуют в коррупционных связях. Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка в отчете перед Государственной Думой заявил о том, что в 2008 году за различные преступления коррупционной направленности к уголовной ответственности было привлечено около 200 мэров городов и глав районных администраций. По его словам, в настоящее время «сложилось положение, когда значительной части общества выгоднее заплатить недобросовестному чиновнику, чем жить и поступать по закону» [16]. Не произошло серьезных сдвигов в борьбе с коррупцией и в последующем. По словам Чайки, «за преступления коррупционной направленности в первом полугодии были осуждены 532 должностных лица органов госвласти и местного самоуправления, из них 191 глава муниципальных образований, местных администраций, 11 руководителей, замруководителей органов исполнительной власти, 41 депутат местных органов самоуправления» [17]. Пессимизм относительно успехов в деле борьбы с коррупцией в различных сферах сохраняется постоянно [18; 19].
Как видно, с учетом степени распространения коррупции перед российским обществом, государством стоят серьезные задачи по выработке и применению эффективных мер противодействия этому злу. При этом следует учитывать некоторые особенности условий экономического, политического, социально-психологического, нравственного бытия России.
Библиографический список
1. Часть 1 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
2. Похмелкин А., Похмелкин В. Вертикаль и горизонт свободы: Очерки современной российской государственности. М.: Издательство «УЕЯТЕ», 2010. С. 45.
3. Указ Президиума ВС СССР от 02.02.1988 г. № 8422-Х1 «О внесении дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмот-
рения предложений, заявлений и жалоб граждан» // Ведомости ВС СССР. 1988. № 6. Ст. 94.
4. Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР» // Ведомости ВС СССР. 1988. № 22. Ст. 355.
5. Федеральный закон Российской Федерации от
2 июля 2013 г. №182-Ф3 «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”» // Российская газета. 2013. 5 июля.
6. Книга по борьбе с коррупцией. Transparency International, 1999. С. 8.
7. Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения) / науч. ред. С.В. Максимов. М., 1999. С. 8.
8. Кин Элли. Борьба с коррупцией через образование. Венгрия, 2001. С. 26.
9. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/19516 (дата обращения: 11.10.2013).
10. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/9368 (дата обращения: 11.10.2013).
11. Перетягивание палки. Эксперты предложили радикальную реформу правоохранительной системы в России. URL: http://lenta.ru/articles/2013/11/11/ socallthepolice (дата обращения: 11.11.2013).
12. Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
13. Собрание законодательства РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
14. Собрание законодательства РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.
15. Борьба с вредной привычкой. Дмитрий Медведев провел первое заседание Совета по противодействию коррупции // Российская газета. 2008. 1 октября.
16. Побеждая коррупцию. URL: http://
www.interfax.ru/politics/txt.asp?id=42427 (дата обращения: 12.11.2013).
17. Тамара Шкель. Трое в лодке. Рашид Нургалиев, Александр Бастрыкин и Юрий Чайка рассказали депутатам о коррупции // Российская газета. 2009. 8 октября.
18. Стенографический отчет о заседании Совета законодателей 14 июля 2010 года. URL: http:// www.kremlin.ru/transcripts/8343 (дата обращения:
11.11.2013).
19. Неприкосновенных поймали за руку // Российская газета. 2010. 29 октября.
V.V. Polyanskiy * POLITICAL AND LEGAL ASPECTS OF CORRUPTION COUNTERACTION IN THE SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITY (PART 1)
In this article causes and conditions of emergence and existence of corruption phenomena in the system of public authority are analyzed; economic, legal, organizational and other measures for corruption offenses counteraction are suggested.
Key words, public authority, corruption, political corruption, causes of corruption, means of corruption counteraction.
* Polyanskiy Viktor Vladimirovich (polansky.v@gmail.com), the Dept. of State and Administrative Law, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.
