CC BY
162
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2011, № 4 (1), с. 269-274
269
УДК 434
ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
© 2011 г. Е.В. Капралова, В. Ф. Голованова
Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского
vgolovanova@jur.unn.ru
Пнступила иуедакцию 21.06.2011
Рассматриваются вопросы правового регулирования российских высших учебных заведений в дореволюционной России, которые определялись и регламентировались законодательными актами Российской империи. Также дается периодизация истории российских высших учебных заведений.
Ключеиые слниа: высшие учебные заведения, периоды истории, университет, факультет, устав, попечитель.
Целью нашей работы является описание истории возникновения, развития и правового регулирования высших учебных заведений в России, которые определялись и регламентировались законодательными актами Российской империи (Уставами).
Обеспокоенность данным вопросом не случайна, так как уровень социально-экономического развития любой страны отражает состояние национальной системы образования в прошлом [1]. В результате ряда реформ, проведенных в современной России, резко изменились система и структура управления образованием и вузовским сектором науки на федеральном уровне. Однако, прежде чем исследовать столь сложный вопрос, обратимся к истории возникновения и развития в России правового управления высшими учебными заведениями.
Становление и развитие отечественной высшей школы от основания Московского университета до наших дней - сложный и противоречивый процесс, в ходе которого менялись темпы и формы университетского строительства, но неизменным оставался государственный курс на укрепление позиций культуры и образования, намеченный Петром I.
В литературе предпринимались попытки периодизации развития высшего образования. Попытаемся и мы предложить периодизацию, ориентируясь на объективные признаки, отражающие реальные процессы развития системы образования в дореволюционный период, стремительный рост высшей школы и частую смену ее правовых форм. К числу таких признаков относится механизм управления высшей школой как часть государственной работы. Опытом России доказано, что лишь государство может привлечь к работе лучшие национальные силы
и материальные ресурсы и обеспечить рост и достойное качество образования на основе обобщения и усвоения лучшего отечественного и мирового опыта.
Высшая школа России была частью государственности, и вначале правовая основа ее деятельности включала в себя акты о создании учебных заведений и документы, регламентирующие их статус в соответствии с государственными целями. По мере развития системы образования законодательство становилось разнообразнее. Законодательство, регламентировавшее высшее образование в России до Октябрьской революции 1917 г., отражало все этапы истории отечественного высшего образования [2, с. 9].
В России имелся собственный опыт строительства негосударственной высшей школы в лице Киево-Могилянской академии (1632 г.) и созданной по ее подобию Славяно-греколатинской академии (1687 г.). И он бесспорно свидетельствовал о том, что России без активного участия государства в университетском строительстве не догнать ушедшие вперед страны Запада. Поэтому Петр I, создавая Академию наук и университет с гимназией при ней, опирался на опыт западных стран.
Таким образом, можно сказать, что активное становление и развитие системы образования началось при Петре I. Важным элементом государственной политики стало внедрение в сознание людей понимания необходимости знаний. Петр I направлял боярских, дворянских, купеческих детей на обучение в Европу и активно привлекал зарубежных специалистов к преподаванию [3].
Построение системы высшего образования было целиком возложено на государство, по-
этому при Петре учеба рассматривалась как служба, обучавшийся получал жалованье, а за неисполнение своих обязанностей подвергался взысканиям. Петр ввел даже нечто вроде «учебной повинности», запретив недорослям жениться, не получив должного образования [4, с. 154].
В отличие от западноевропейского эволюционного пути становления вузов, в России высшее образование насаждалось сверху. Общество оказалось не подготовленным к этим преобразованиям. Поэтому на первых этапах государство вынуждено было параллельно с созданием вузов проводить активную политику, направленную на формирование потребности общества в знаниях [5, с. 12].
Но и этот опыт оказался неудачным. Потребовались новые усилия, пока не была осознана необходимость экстраординарных организационных мер и прямой материальной поддержки в форме особого попечения со стороны государства. Это время было не историей русской высшей школы в прямом смысле, а скорее предысторией. Традиционно считается, что начало истории высшего образования положило открытие Московского университета в 1755 г.
Первый этап, продолжавшийся с момента образования Московского университета до учреждения Министерства народного просвещения, можно назвать младенчеством русских университетов [2, с. 9, 10].
Широкое развертывание системы народного образования привело к признанию необходимости открытия университетов, способных принять желающих продолжить обучение. Так, своим указом от 29 февраля 1786 г. Екатерина II повелела приступить к разработке проекта учреждения по всей территории страны университетов и гимназий. В указе подчеркивалось, что «при сочинении проекта об университетах и гимназиях комиссия имеет правило, что управление оных, подчиненность их, права и преимущества их соглашены были с учреждениями государственными» [4, с. 198].
Вслед за Петром I Екатерина II шла по линии адаптации, приспособления заимствованных форм и принципов к условиям русской жизни, и университетское строительство сразу направлялось в русло государственности.
Университет, согласно проекту, делился, как и предлагал в свое время М.В. Ломоносов, на три факультета - философский, юридический и медицинский. Философский факультет был общим для всех поступавших в университет. Именно здесь посредством «учения философского» интегрировались знания, полученные в «главных народных училищах» или гимназиях, с «высшими науками», преподававшимися на двух других факультетах [4, с. 213].
Во главе факультетов стоял «надзиратель факультетов» - декан. В проекте провозглашалась свобода научных воззрений. В нем было сказано, что профессора «не подвергаются принуждению ни в рассуждении правил науки, ни в рассуждении книг учебных: свобода мыслей способствует вообще знаниям, но при такой науке, к коей ежедневно являются новые разрешения и новые открытия, нужна она особливо» [6].
Одним из главных итогов первого этапа стало осознание недостаточности предпринятых мер и необходимости умножения усилий по созданию и развитию высшей школы.
Второй этап, берущий начало от первого университетского устава (1804 г.), продолжался до 1835 г., когда был принят второй устав. Это было время создания системы высшего образования и рождения образовательной политики в точном смысле слова.
Большинство положений Устава университета 1804 г. заимствовано из нормативных документов германских вузов, что в исторической литературе дореволюционного периода объясняется преобладанием в российских вузах того периода германских ученых, которые распространяли свои взгляды на высшее образование вообще и строение вузов в частности. Необходимо учесть объективные факторы: в конце XVIII - начале XIX века германские вузы достигают своего расцвета, в то время как другие старейшие вузы Западной Европы переживают значительный упадок [5, с. 13].
Устав 1804 г. позволил сконцентрировать большую часть положений о вузе в одном документе, поэтому отпала необходимость тратить время на поиски нормативных документов, регулирующих деятельность вузов. В условиях того времени появление Устава было объективно необходимым.
Главной особенностью русского университетского строительства стала идея государственности. Устав начинается с провозглашения конституирующего принципа отечественной образовательной системы, и в его первой статье значится: «Народное просвещение в Российской империи составляет особую государственную часть, вверенную министру сего отделения и под его ведением распоряжаемую Главным училищ правлением» [7].
В стране создавалась единая и целостная система учебных заведений, состоявшая из четырех звеньев: 1) училища церковных приходов; 2) уездные училища; 3) губернские училища или гимназии и 4) университеты. В основу ее была положена идея общеобразовательной школы, необходимая «для нравственного образования граждан» [8, с. 154,155].
В шести учебных округах учреждались университеты. Причем если в Москве, Вильнюсе и Дерпте университеты уже существовали, то в Санкт-Петербурге, Казани и Харькове их предстояло открыть. Таким образом, нормативная база отечественного образования нередко обгоняла текущую практику и не только служила для ее закрепления, но и была формой развития, импульсом, побуждавшим движение вперед. Данная особенность нормативно-правовой базы русской школы - ее отличительная черта на протяжении всей истории [2, с. 9].
Другие статьи первой главы закрепляют организационные формы, отношения управления и подчинения, регулируют основную деятельность университетов. Среди них выделяются статьи об округах и их попечителях. Так, согласно ст. 13, учебные округа составляются из «нескольких соседних губерний, сходных между собой в местных обстоятельствах». Каждый из округов «подведомствен одному из членов Главного училищ правления». Ст. 19 гласит: «Главное училищ правление состоит из попечителей университетов и их округов с другими членами, определяемыми от имени Императорского Величества», т.е. это своего рода коллегия при министре. Так выстраивалась единая управленческая вертикаль снизу, от приходских и уездных училищ и университета до самого верха, через ректора, попечителя и министра [8, с. 171-174].
Создав систему учебных округов, Россия не пошла по пути копирования западного опыта. Наиболее существенным отступлением от принятых на Западе норм университетской демократии являлось наличие в образовательной системе страны особой фигуры - попечителя учебного округа, полномочного представителя центральной власти, ответственного за постановку работы образовательной системы на вверенной ему территории. Попечители и обеспечили в конечном счете единство государственной образовательной политики на территории необъятной страны, стали надежной преградой на пути нежелательных явлений, в частности ведомственного бюрократизма и еще более опасного местного автономизма и сепаратизма. Весь XIX в. прошел под знаком попечителя учебного округа - надежного гаранта успехов русских университетов, которые к исходу столетия ввели Россию в один ряд с передовыми университетскими державами [9, с. 7].
По мере развития и укрепления образовательной системы открывались новые университеты, с ними число округов постоянно увеличивалось, в разное время появились следующие учебные округа: Белорусский, Варшавский, Вологодский, Западно-Сибирский, Кавказский,
Киевский, Новороссийский (Одесский), Оренбургский, Саратовский. Нетрудно вывести и принцип построения округов: они объединяли более или менее обширные территории, располагавшие определенным минимумом культурных сил и ресурсов, при наличии организующего, системообразующего центра в лице университета - принцип самодостаточности [10, с. 176].
Как видим, первый устав XIX в. начинается с главного, что отличает российские университеты, - с провозглашения государственного статуса и практического предназначения университета как высшего учебного заведения для подготовки высококвалифицированных работников для государственной службы. В ст. 2 четко определено особое место, занимаемое университетом в системе государственного управления: содержится указание на высочайшее покровительство, на подчинение университетов министру народного просвещения. В статье также упомянут попечитель, на которого возлагалось ведение университетских дел. Заметим, что в уставе, в отличие от последующих, отсутствует раздел, посвященный попечителю, которому в истории российских университетов была отведена особая роль. Пока же фигура попечителя лишь намечена в преамбуле устава как члена Главного правления училищ, состоявшего из назначенных императором видных персон и игравшего роль коллегии при министре, которому (лицу) вверялось «попечение» над университетом. В последующих уставах этот пробел будет восполнен [11].
В ст. 3 содержится краткое указание на организационную структуру университета, перечисляется личный состав университета, включая студентов. Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что в структуре университета отсутствует упоминание о таком важном звене, как кафедра, и устав ограничивается упоминанием о профессорах, ординарных и экстраординарных. Очевидно, это объяснялось отсутствием необходимого практического опыта и крайним недостатком педагогических кадров, вследствие чего многие кафедры долгое время оставались незаполненными, некоторые из них объединялись под руководством одного профессора. Первое упоминание о кафедре как одном из основных подразделений университета находим лишь в третьем уставе. В ст. 4, 5 и 6 сформулирована общая управленческая схема университета, указаны организационные формы и сферы компетенции каждой, а также управленческая вертикаль или иерархия руководящих органов. При этом обращает на себя внимание замечание о сфере компетенции общего собрания университета, которое «располагает учебной частью университета и его округа».
Университеты являлись центрами организации и управления всеми учебными заведениями округа, и это нашло отражение в первом уставе, вследствие чего при каждом университете создавались училищный комитет и педагогический институт для управления гимназиями, уездными и иными учебными заведениями округа и обеспечения их педагогическими кадрами. Этот порядок просуществовал недолго, и уже второй университетский устав (1835 г.) освободил университеты от несвойственных им функций управления образовательными учреждениями учебного округа.
Первый параграф свидетельствует о том, что устав является типовым, или общим, поскольку остальные уставы совпадают с Московским. Это выделяет русские университеты из ряда западноевропейских, имевших собственные уставы. Заметим, что подобная практика в России возродилась и позже, когда после целой полосы коммунистических экспериментов, в 1938 г. был принят типовой устав высшего учебного заведения, отразивший основные признаки, конституирующие русскую модель высшего образования. «Ученое сословие» университета разделялось на четыре отделения или факультета: нравственных и политических наук, физических и математических наук, медицинских наук и словесных наук. В силу крайней бедности педагогических кадров их состав на факультетах не был четко регламентирован, во многом определялся наличием профессуры и был неодинаков во всех трех университетах [8, с. 173].
Также в уставе отсутствует самостоятельный раздел, содержащий нормы, регулирующие основную деятельность университета. Университетское образование было направлено прежде всего на обеспечение интересов государства и удовлетворение государственных нужд. Чиновники обязывались иметь свидетельство об окончании университета по установленной программе. Требовалось знать один иностранный язык, естественное, римское и гражданское право, отечественную историю, географию, статистику, уголовные законы, иметь сведения по математике, физике. Так начинались российские государственные образовательные стандарты. В отличие от Г ермании, исповедовавшей идеи В. Гумбольдта о характере университетского образования, готовившего ученых и мыслителей, но не специалистов в какой-либо конкретной области деятельности и знания, в России с первых шагов определилась линия на профессионализацию университетского знания [8, с. 175].
Русский университет изначально составил важную часть государственного механизма для
воспроизводства квалифицированных кадров специалистов различных отраслей народного хозяйства и культуры и чиновников для государственной службы и потому располагал заметными правами и привилегиями. Отсюда проистекали такие важные, конституировавшие русскую модель признаки, как русское толкование принципов академических свобод и университетской автономии, обусловленное профессиональной направленностью университетов ограничение свободного выбора учебных курсов едиными общеобязательными учебными планами и программами, а также «русская трактовка автономии, ограниченной всесильным попечителем учебного округа как недремлющего ока и щедрой длани государевой» [9, с. 8].
Третий этап начинается со второго устава и длится до принятия третьего в 1863 г. Данный период отличается заметным усилением государственного присутствия в университетах. Этот период проходил под знаком фунда-ментализации образования, отмечен открытием новых технических вузов, когда к классическим университетам присоединился набиравший ускорение и быстро развивавшийся корпус профессиональной высшей школы, возглавляемый Московским императорским техническим училищем. К тому времени был накоплен опыт руководства учебным ведомством на местах, а образовательная система претерпела глубокую реорганизацию. Университеты освобождались от руководства общеобразовательной школой, которое перешло в руки попечителя. В уставе появился раздел, посвященный попечителю, где были конкретизированы его права и полномочия. Если ранее он (попечитель), отвечая за вверенный его попечению университет, жил в столице и не вмешивался в деятельность, то теперь, как «начальник университета», должен был жить в университетском городе и через ректора и совет управлять университетом и образовательными учреждениями округа. Существенно расширялись и правомочия ректора как второго руководителя университета.
Три главные новации выражены в преамбуле устава 1835 г., а затем конкретизированы в соответствующих разделах устава: высокий государственный и общественный статус университета, система управления и подчинения, регламентация учебно-воспитательного процесса [8, с. 170]. Устав открывается провозглашением высокого статуса университетов: «Все российские университеты состоят под особым покровительством его императорского величества и потому носят имя императорских». Особое покровительство главы государства и есть начало русской модели университета, заложенное Петром Великим.
По новому уставу, возрастало значение административной вертикали, прежде всего попечителя учебного округа и ректора как его представителя в университете. Ректору предоставлялось право контролировать ход и качество преподавания. Совет университета был освобожден от не свойственных ему хозяйственных дел и сосредоточен на разрешении проблем основной, т.е. учебной и научной деятельности. В целом, управление университетом упростилось и стало более действенным. Попечителю была отведена центральная роль и в университетской иерархии. Он по своему усмотрению назначал заседания совета и мог взять на себя функцию председательствующего.
Устав 1835 г. настолько радикально перестроил университетское образование в России, что можно говорить о первой по-настоящему глубокой вузовской реформе.
Четвертый этап охватывает период с 1863-го по 1884 год. Назревшие глубокие социально-экономические и политические преобразования в России не могли не затронуть область высшей школы. Высшая школа, подчиняясь общему движению страны к буржуазным порядкам и рыночным отношениям, до времени сохраняла черты традиционного централизма в сочетании с вузовской демократией в пределах, определяемых политической целесообразностью. Начало 60-х годов стало рубежом в судьбе России, и вслед за освобождением крестьян, земской, городской, судебной и военной реформами на повестку дня встал университетский вопрос.
В литературе данный устав характеризуется как образец университетской демократии [12, с. 275]. Устав несколько ослабил управленческую вертикаль за счет усиления позиций профессорской корпорации, но сделано это было так, чтобы не утратить главного, и государство сохранило свое присутствие в университетах, оставаясь учредителем и гарантом высшего образования.
Из раздела «Общие положения» исчезла важная норма о государственной принадлежности университетов. Она перенесена в последний раздел «О правах и преимуществах университетов». Очевидно, по мысли составителя, это означало нечто вроде молчаливого, но принципиального отмежевания от официальных властей или отказа от государственного руководства университетами. Государство авторы устава видели лишь в роли казначея и источника разного рода привилегий и гарантий [12, с. 280].
Согласно новому уставу существенно снижался статус ректора, за которым остались лишь представительские функции и роль ис-
полнителя решений совета. Из текста исчез и раздел «О попечителе», но его права и полномочия по-прежнему оставались весьма сильными, и за ним сохранялось своего рода право вето или последнее слово в решении наиболее важных управленческих, прежде всего кадровых, вопросов [9, с. 9]. Из преамбулы устава было убрано указание на государственную принадлежность университета вместе со званием «Императорский», которое было перенесено в конец устава и разместилось в разделе «О правах и преимуществах университета». Сохранив за университетами права и привилегии «государевой службы», законодатель продекларировал университетскую автономию, однако под предлогом автономии университеты отнюдь не освобождались от «обременительной государственной опеки», а заодно и от государственной дисциплины и ответственности за качество образования [8, с. 201].
Таким образом, автономия оказалась ограниченной рамками государственности. По поводу университетской автономии потребовалось даже специальное разъяснение Правительствующего Сената, опубликованное в 1908 г., где говорилось, что «самую автономию надо понимать только в смысле применения выборного начала, но отнюдь не в смысле самостоятельности университета и независимости его от Министерства просвещения» [12, с. 116]. Устав нес на себе следы острых противоречий, накопившихся в обществе и школе, что и предопределило его недолговечность, и в 1884 г. он был заменен новым, более адекватным уставом.
Пятый этап продолжался с 1884-го до 1917 г. Устав университетов вводил конкурсный порядок выборов профессоров, ведших лекционные курсы, а для участия в конкурсах допускались наряду с профессорами и приват-доценты. Более того, студенту предоставлялась свобода выбирать преподавателя, у которого он предпочитал слушать лекции или участвовать в практических занятиях. Для поощрения лучших профессоров вводилась система гонораров, составлявшая внушительную часть зарплаты, а у наиболее популярных профессоров она существенно превышала основной оклад. Отменялись обязательные экзаменационные сессии, ставшие во многом формальными. Наконец, вводился новый порядок, согласно которому факультеты разрабатывали два учебных плана (облегченный и углубленный), в зависимости от выбора студента, дававшие право на получение диплома первой или второй степени и соответственно 10-го или 12-го класса по существовавшей табели о рангах. Иными словами, вводилось многоуровневое образование, принятое во всем образованном мире [13].
В 1911 г. статус высших учебных заведений получили Московские, Петербургские, Киевские, Казанские, Одесские, Харьковские, Томские и Варшавские женские курсы. К 1917 г. в России насчитывалось до 30 общественных и частных высших женских учебных заведений. Три образовательных учреждения - Медицинский и Педагогический институты в Петербурге и Высшие женские богословские курсы в Москве - давали женщинам высшее образование на основе государственного обеспечения.
Заметим, что дипломы, выдававшиеся частными вузами, котировались значительно ниже государственных. Вот как пишет об этом В.И. Жуков: «“Неправительственная” высшая школа России, получившая бурное развитие в 1900-1917 гг., создавалась в ответ на неспособность государственных образовательных учреждений удовлетворять формирующиеся потребности в знаниях, необходимых обществу. Инициаторами создания “вольной” высшей школы стали в начале XX в. представители буржуазной интеллигенции, либеральная профессура, активисты в области защиты прав женщин. Так появились общественные и частные высшие учебные заведения. Первые стремились к просветительской деятельности, вторые были рассчитаны на получение прибыли за счет оказания платных образовательных услуг» [14]. Таким образом, устав 1884 г. представлял собой отнюдь не тормоз или преграду дальнейшему развитию университетов, напротив, он послужил формой и фактором университетского прогресса, который был прерван катаклизмами 1917 г.
Итак, одной из особенностей российского высшего образования в XIX в. была недолговечность университетских уставов, причем основанием для их пересмотра служили не потребности системы, а политические события [2, с. 9].
Необходимо отметить, что все изменения уставов вузов в основном касались изменения структуры и компетенции органов управления вузом. Однако идеальную структуру вузов, по мнению дореволюционных ученых, лишь предстояло найти. Их строение должно было способствовать формированию единого сообщества преподавателей и студентов, объединенных
единой целью - желанием обучать и получать знания [15]. Были предприняты попытки выработать новые положения устава с учетом этой основной идеи, но события 1917 г. помешали этому процессу.
Список литературы
1. Калинкин Е.В. Высшая школа в системе непрерывного образования. Минск: Педагогика 1990. С. 5.
2. Барабанова С.В. Правовое положение вузов Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996.
3. Зайцева Л.А. Генезис государственного управления высшим образованием в России // Основы государства и права. 2006. № 2. С. 73.
4. Карамзин Н.М. Записки о древней и новой России // Сборник материалов по истории исторической науки в СССР. М., 1990.
5. Суровцева М.Н. Государственный вуз как юридическое лицо: Дисс. ... канд. юрид. наук. Томск, 2004.
6. Геллер М.Я. История Российской империи: В 3 т. Т. 3. М.: МИК, 1997. С. 321.
7. Полное собрание законов Российской империи. Т. VII. СПб., 1830. С. 69.
8. Отечественные университеты в динамике золотого века русской культуры / Под ред. докт. юрид. наук Е.В. Олесеюка. СПб.: Союз, 2006.
9. Татур Ю.Г. Образовательная система России. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1999.
10. Озеров И.К. К реформе образования. М.: Изд. В.М. Саблина, 1907.
11. Кинелев В.Г. Объективная необходимость. История, проблемы и перспективы реформирования высшего образования в России. М.: Республика, 1995. С. 12.
12. Высшее образование в России до 1917 г. Очерк истории. М., 2004.
13. См., напр.: Bologna Declaration. Joint Declaration of the European Ministers of Education Convened in Bologna on the 19th of June 1999; Message from Salamanca. Shaping the European Higher Education Area. Salamanca, 29-30 March 2001; Towards the European Higher Education Area. Communique of the Meeting of European Ministers in Charge of Higher Education in Prague. May 19th, 2001.
14. Жуков В.И. Российское образование. Истоки, традиции, проблемы. М.: Изд-во МГСУ «Союз», 2001. С. 183, 184.
15. Щетинина Г.И. Университеты в России и устав 1884 г. М.: Наука, 1976. С. 5.
POLITICAL AND LEGAL REGULATION OF HIGHER EDUCATION INSTITUTIONS IN RUSSIA
BEFORE THE 1917 REVOLUTION
E. V. Kapralova, V.F. Golovanova
The paper deals with issues related to the legal regulation of Russian higher education institutions, which were defined and governed by the legislative acts of the Russian Empire before the 1917 Revolution. The paper also offers a periodization of the history of Russian higher education.
Keywords: higher education institutions, periods of history, university, faculty, statute, trustee.
