CC BY
76
П.В. Пашковский
ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И СТРАТЕГИИ
Институт обеспечения национальной безопасности представляет собой комплексное явление, организационно охватывающее всю систему правоохранительных органов, а также используемую ими систему политико-правовых средств и способов, реализующих государственную функцию охраны интересов государства, организаций и граждан от внешних и внутренних угроз. Объектами национальной безопасности выступает экономическое, социальное, духовное, культурное, правовое, политическое и т.п. благополучие страны и ее граждан [1].
В то же время, говоря о столь многоплановом понятии, как «национальная безопасность», не следует забывать и о том, что оно является суммой отдельных слагаемых более узких систем, а именно: экономической, военной, политической, культурно-духовной и иных подсистем общей безопасности. Отсюда следует, что успешность реализации такой масштабной цели, как обеспечение национальной безопасности, прежде всего, зависит от эффективного организационного, правового и политического оформления конкретной узкой деятельности госорганов. Более того, столь же значимым в плане организации национальной системы безопасности является вертикальное, межуровневое разделение, гарантирующее эффективный режим обеспечения национальной безопасности в локальных пространствах. Таким образом, из общей системы национальной безопасности логически выделяется ее подсистема, а именно, региональная безопасность РФ.
При этом следует отметить, что термин «региональная безопасность» используется в двух значениях. Во-первых, под региональной безопасностью понимается безопасность отдельного геополитического региона, где речь идет о международных отношениях и обеспечении общих интересов отдельных государств*. Во-вторых, региональная безопасность рассматривается на уровне отдельно взятых субъектов РФ или их совокупности как подсистема общей системы национальной безопасности Федерации [2, с. 17— 21].
К сожалению, в ключевых федеральных нормативных и доктринально-концептуальных актах региональная подсистема безопасности страны вообще не выделяется, хотя отдельными нормативными актами и акцентируется внимание на региональном уровне угроз национальной безопасности [1]. Между тем национальная и региональная системы безопасности полностью не совпадают по объему и различаются содержательно. Так, если речь идет о системе национальной безопасности, то здесь главным становятся стратегическое планирование, комплексный и отраслевой контроль и координирование всех подсистем общей системы безопасности. На уровне национальной безопасности важным является геополитический мониторинг, учет мировой и внутригосударственной политической конъюнктуры. Несколько иная ситуация складывается в рамках региональной безопасности, где акцент смещается в сторону тактического планирования, выработки конкретных административных механизмов реагирования на специфические региональные угрозы, вызванные наличием геополитического расположения региона, национально-этническими факторами, типовыми видами региональных угроз. В этом плане система региональной безопасности более опредмечена и требует формирования конкретных отлаженных механизмов административного и политического реагирования.
Поэтому система обеспечения региональной безопасности должна быть на порядок детализированней общей системы национальной безопасности. К тому же формирование режима региональной безопасности заложено в самой природе и специфике чрезвычайных ситуаций, которые привязаны к определенным территориям Федерации. Тот же ФКЗ «О чрезвычайном положении» [3] четко определяет возможность введения чрезвычайного положения как правила на отдельных территориях, глобальный же уровень чрезвычайных ситуаций предусматривается как исключение из правил. В добавление к этому аргументу следует также указать на реально проводимую программную политику федеральной власти в организации системы безопасности на региональном уровне.
Так, Правительством РФ была разработана особая целевая программа, фактически направленная на формирование регионального режима безопасности в сфере чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [4]. В то же время остальные сферы региональной безопасности по-прежнему
крайне слабо разработаны на федеральном уровне и остаются в рамках законодательных инициатив самих субъектов РФ. Между тем разноплановость региональных угроз и степень их сложности стимулируют неоднородную активность в плане формирования региональной системы безопасности каждого субъекта РФ [5]. Как следствие этого отдельными субъектами РФ были разработаны фрагментарные нормативные акты, призванные разрешить собственные, наиболее острые проблемы. Таким образом, несмотря на то, что многие упомянутые нами нормативные акты содержат целевые установки на формирование подразделений федеральных органов государственной власти, входящих в систему обеспечения национальной безопасности, полноценного института региональной безопасности на текущий момент не сформировано.
В этой связи видятся необходимыми концептуализация и нормативное оформление основ региональной безопасности, выработки нормативно-правовых рамочных конструкций, обеспечивающих политикоправовое ориентирование высших органов государственной власти субъектов на разработку и внедрение адаптированных региональных систем безопасности.
Обеспечение региональной безопасности происходит по нескольким направлениям: 1) федеральная и региональная политика (оформленная в официальных концепциях и фактических политических практиках) [6]; 2) правовое регулирование (федеративными нормативными актами и нормативными актами субъектов РФ); 3) административное управление (организация госорганов и их контроль в сфере обеспечения безопасности)*.
По этим ключевым направлениям построения системы региональной безопасности существует ряд крайне сложных, но однотипных проблем, находящих свое отражение в государственном управлении любого региона России. Так, среди них следует выделить, во-первых, проблему концептуализации построения системы региональной безопасности в субъектах РФ. Очевидно, что субъектам РФ необходимо разработать и принять региональные концепции, формулирующие основные положения подсистем региональной безопасности по таким ключевым направлениям, как: социально-экономическая,
политическая, культурно-духовная, продовольственная, энергетическая, общественная безопасность.
Во-вторых, сложились объективные предпосылки для активного федерального и регионального нормотворчества в рассматриваемой нами сфере. Отсюда следует, что необходимо издание ключевых нормативных актов федерального и регионального уровней, которые стали бы основой для формирования полноценной системы обеспечения региональной безопасности РФ.
В-третьих, налицо проблема административной и политической управляемости и подотчетности региональной государственной власти Федеральному центру. Например, зачастую региональные органы власти скрывают объективную информацию о произошедших ЧП не только от граждан, но и от высшей государственной власти РФ, рассчитывая справиться с чрезвычайной ситуацией собственными силами и средствами. При этом затягивание предоставления достоверной информации часто становится причиной развития регионального ЧП до более сложного, масштабного уровня.
В этом контексте следует понимать, что Федеральный центр - такой же полноправный субъект системы региональной безопасности, как и органы государственной власти субъектов РФ, поскольку в отношении отдельных видов угроз именно Федеральный центр обладает необходимыми политическими, военными, административными и экономическими ресурсами. Такая двойственность региональной безопасности указывает на необходимость воспринимать систему региональной безопасности как органическую часть общей системы национальной безопасности, неразрывно с ней связанную. Поэтому говорить о региональной безопасности имеет смысл только в том случае, когда мы рассматриваем ее как подсистему общей национальной безопасности, более детализированную в организационном плане и адаптированную к особенностям конкретного региона.
Вычленение и обособление региональной безопасности из общего национального контекста чревато не только понижением эффективности данной системы, но и использованием на местах комплекса чрезвычайных мер и средств в антидемократических и антигосударственных целях. В этом смысле необходима реализация намеченной ранее федеральной властью политики по интеграции федеральных подразделений госорганов, обеспечивающих национальную безопасность, в систему органов государственной власти, отвечающих за обеспечение региональной безопасности.
Подобная организационно-административная мера позволит Федеральному центру оперативно получать достоверную информацию о состоянии региональной безопасности. Не менее значима и структурная упорядоченность соответствующей системы госорганов: 1. Каждый из указанных органов должен быть нацелен на обеспечение адекватной его возможностям и компетенциям видам безопасности.
2. Их общую деятельность должен координировать отдельный компетентный орган. 3. Наравне с Советом Безопасности РФ, обеспечивающим сбор и анализ информации о возникновении и развитии опасностей в рамках всех регионов, необходимо создание его подразделений в рамках каждого субъекта РФ.
Подводя итог сказанному, следует обратить внимание на то, что формирование региональной системы безопасности является логическим продолжением развития национальной системы безопасности России. В федеральном законодательстве просматриваются отдельные тенденции к формированию подобной системы. Очевидно, что существуют и вполне реальные предпосылки к подобным инновациям, среди которых можно назвать не только специфические виды региональных опасностей, но и растущие общественные требования к качеству и оперативности обеспечения государственных, корпоративных и частных законных интересов.
Литература
1. Концепция национальной безопасности РФ (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2000 г. № 24) // Российская газета. 2000. 18 января.
2. Кирьянов А.Ю. Региональная безопасность в условиях современной России // Адвокатская практика. 2005. № 5.
3. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» (в ред. федеральных конституционных законов от 30.06.2003 г. № 2-ФКЗ, от 07.03.2005 г. № 1-ФКЗ) // Система Консультант Плюс, 2008.
4. Федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» (в ред. постановлений Правительства РФ от 14.07.2006 г. № 425, от 28.07.2006 г. № 465, от 12.06.2007 г. № 370) // Система КонсультантПлюс, 2008.
5. Международная безопасность и проблемы терроризма / Под ред. А.Г. Володина, В.Н. Коновалова. М., 2002.
6. Основные положения региональной политики в Российской Федерации (утверждены Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803) / Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.
