CC BY
161
гарантируется право говорить что угодно, и лишь немногие умеют делать это ответственно, что социально значимо и необходимо, неотлаженность механизмов демократического управления, неуважительное отношение к правовым и моральным нормам приводят к разгулу анархии, беспорядку, стремлению защищать ростки демократии недемократическими средствами.
Политическая элита обязана обладать демократической культурой, что означает умение отстаивать демократические формы человеческой жизни демократическими способами.
Литература
1. Липсет С. М. Политический человек. Социальные основы политики // Политическая наука. 2011. №> 3.
2. Переход к демократии стран Центральной и Восточной Европы. Донецк, 2001.
3. Шапиро И. Три способа стать демократом // Полис. 1992. № 1-2.
4. Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце XX века. М., 2003.
© 2014 г. Л. П. Рассказов, А. С. Жиленко
ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ РОЛЬ ВЕРХОВНОГО ТАЙНОГО СОВЕТА В РАЗВИТИИ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ В ГОДЫ ПРАВЛЕНИЯ ЕКАТЕРИНЫ I И ПЕТРА II
В статье рассматривается проблема политико-правовой роли Верховного тайного совета в развитии отечественной государственности в годы правления Екатерины I и Петра II. Авторы приходят к следующему выводу: Верховный тайный совет являлся легитимным органом власти, поскольку был учрежден по указу императрицы. В своей деятельности Верховный тайный совет осуществлял как законодательные, так и исполнительные функции, т. е. являлся органом общей компетенции. Будучи немногочисленным по составу, он более оперативно, чем Сенат, решал многие государственные задачи, и в этом смысле можно говорить о позитивной составляющей, если оценивать роль этого органа в развитии российской государственности.
Ключевые слова: Верховный тайный совет, Сенат, орган государственной власти, российская государственность, система абсолютистской власти.
Состоявшийся 8 февраля 1726 г. Именной Указ «Об учреждении Верховного тайного совета» [1] знаменовал собой важный этап в развитии российской государственности, поскольку был создан орган власти, который по своим полномочиям уступал только самой императрице Екатерине I (равно как восшедшему на престол вслед за ней императору Петру II). Мы полагаем, что это решение по своему масштабу вполне сопоставимо с учреждением в 1711 г. Сената. Следует заметить, что в обоих случаях учреждение новых органов власти было осуществлено путем издания соответствующих монарших указов, т. е. уже была определена тенденция формирования властных структур строго на формальной основе, что, безусловно, следует относить к позитивным изменениям, поскольку такой подход позволяет более объективно оценивать политико-правовую роль Верховного тайного совета в развитии российской государственности.
В этой связи следует заметить, что значительную часть дел относительно государственного управления члены Верховного тайного совета разрешали самостоятельно, что следует из анализа протоколов заседаний данного учреждения, ведение которых согласно отмеченному Указу было обязательным. Однако несмотря на делегированные важнейшие государственные полномочия, Верховный тайный совет оставался органом, существующим при монархе, который по-прежнему обладал абсолютной властью. Так, при недостижении согласия по какому-либо вопросу члены Верховного тайного совета должны были обращаться к императрице, т. е. формально он не менял основы системы абсолютистской власти.
Это подтверждается рядом актов самой императрицы, в частности, при разработке проекта указа о создании Верховного тайного совета Екатерина I собственноручно исключила пункт о том, что все «рапорты и доношения подаются только в
Верховный тайный совет», а в случае возникновения разногласий между его членами имела право решающего голоса [2, с. 20], т. е. даже при том, что в борьбе за власть среди высшего истэблишмента Екатерина I взяла сторону партии Меншикова, она не позволила этому фавориту сделать Верховный тайный совет органом, где сосредотачиваются все нити управления государством и низвести себя до уровня, используя современную терминологию, председателя правительства.
Кроме этого, именно императрица единолично могла назначать членов Верховного тайного совета. Вместе с тем часть полномочий верховной власти действительно делегировалась Верховному тайному совету, но, подчеркнем, именно делегировалась, а не переходила в качестве собственных полномочий, иными словами говоря, Верховный тайный совет не обладал властной независимостью. Да и в самом указе об учреждении Верховного тайного совета указывалось, что «сие определение на первое время служить имеет», а «впредь как тому быть... сочинить явственное и обстоятельное определение». Как отмечается в литературе, во исполнение этого предписания согласно Указу Верховного тайного совета от 1 января 1727 г. он действовал от имени и по распоряжению верховной власти, при этом все решения, принятые в Верховном тайном совете, подлежали утверждению императрицей, без подписи которой постановления Верховного тайного совета не имели законной силы, а его основной функцией являлось законотворчество. Так, он мог издавать указы относительно различных вопросов внутренней и внешней политики. Но было бы неверно сводить действия Верховного тайного совета только к законотворчеству и управлению: слабость верховной власти этого периода определяла и иные полномочия Верховного тайного совета, в частности, он занимался также вопросами двора и царской семьи [3, с. 24-28]. Одновременно компетенция другого государственного органа - Сената все более ограничивалась вопросами высшей судебной юрисдикции, и этот еще недавно могущественный государственный орган терял свое влияние в системе властеотношений в российском государстве.
С Сенатом получилось так, что этот орган в 1725 г., после смерти Петра I, провозгласивший Екатерину I самодержавной императрицей (совместно с Синодом и Генералитетом) [4], ею же был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул «правительствующего» (стал называться «высоким») [5]. Такой поворот событий
дал основание для выдвижения в историко-пра-вовой литературе предположения о том, что с созданием Верховного тайного совета в российском государстве существенным образом изменилась конфигурация властей. Особенно это проявилось в связи с известными «кондициями», составленными и предложенными Верховным тайным советом Анне Иоанновне при ее воцарении, которые она, как известно, сначала подписала, а затем, утвердившись императрицей, отказалась от них, предрешив тем самым упразднение Верховного тайного совета.
Нужно отметить, что «кондиции», подписанные императрицей Анной Иоанновной 30 января 1730 г. [6], стали первым известным, и, главное, подлинным актом некоторого (несостоявшегося) ограничения самодержавной власти в России. В «кондициях» (объемом в два листа) в преамбуле было заявлено намерение делать все «к благополучию всего нашего государства и всех верных наших подданных». С этой целью, указывалось в документе от имени Анны Иоанновны, «наикрепчайше обещаемся, что наиглавнейшее мое попечение и старание будет не токмо о содержании, но и о крайнем и всевозможном распространении православныя нашия веры греческого исповедания». Мы намеренно привели эту цитату: она показывает, что именно вера обозначалась предметом «наикрепчайшего обещания» и «наиглавнейшего попечения». И затем вдруг, без какого-либо логического перехода, в тексте «кондиций» следуют обещания императрицы ограничить свою же власть.
Как нам представляется, на это обстоятельство в научной литературе не обращается должного внимания, учитывая, что ограничения были весьма существенными, если не сказать, по меркам того времени, фундаментальными. Так, новая императрица должна была взять на себя обязательства не выходить замуж без разрешения верховников и не назначать наследника, решать дела в государстве только при участии Верховного тайного совета [7, с. 39].
Но в контексте нашего анализа более важными представляются обещания в сфере текущих властеотношений. Основываясь на весьма странном положении («понеже целость и благополучие всякого государства от благих советов состоит»), императрица, по мысли составителей «кондиций», т. е. членов Верховного тайного совета, должна была этот совет «в восми персонах всегда содержать», то есть, ни много ни мало, «верховники» пытались обеспечить свою неприкосновенность, причем как персональную, так и должностную.
Наконец, в завершающей части «кондиций» ограничения были конкретизированы. Указывалось, что без согласия Верховного тайного совета императрица обещала: 1) ни с кем войны не начинать; 2) не заключать мира; 3) не отягощать подданных новыми податями; 4) не жаловать чиновников в «знатные чины» выше полковничья ранга, а «гвардии и прочим полкам» следовало находиться под ведением Верховного тайного совета; 5) не «отымать» у шляхетства без суда «живота и имения и чести»; 6) не жаловать вотчины и деревни; 7) не производить без совета Верховного тайного совета в придворные чины, причем как русских, так и иноземцев; 8) не употреблять государственные доходы в расход.
Обобщение было таким: «Всех верных своих поданных в неотменной своей милости содержать». И тут же определялась ответственность -«буде чего по сему обещанию не исполнено», то, написано было в «кондициях» от имени Анны Ио-анновны, «лишена буду короны российской». И хотя попытка членов Верховного тайного совета ограничить самодержавие Анны Иоанновны потерпела неудачу, прецедент для будущих многочисленных проектов государственного устройства России был создан. В немалой степени он был связан с возникшим новым кризисом престолонаследия после смерти единственного прямого наследника Петра I по мужской линии - Петра II - в ночь на 19 января 1730 г. «Верховники» (канцлер граф Г. И. Головкин, вице-канцлер барон А. И. Остер-ман, князья Д. М. Голицын, В. Л. Долгорукий и
A. Г. Долгорукий, а также привлеченные к участию к обсуждению данного вопроса В. В. Долгорукий и М. М. Голицын) после долгих совещаний пришли к решению пригласить на престол племянницу Петра I курляндскую герцогиню Анну Иоанновну, одновременно ограничив ее власть, после чего приступили к написанию черновика «кондиций». Основную роль при этом играли Д. М. Голицын и
B. Л. Долгорукий. Текст этого документа был окончательно согласован 19 января 1730 г
В Митаве 25 января, накануне коронации, Анна Иоанновна «кондиции» подписала и отправилась в Москву. Ознакомление высших чинов и «знатного шляхетства» с содержанием «кондиций» и других документов, выработанных «верховника-ми», привело к протесту большей части дворянства, чем и воспользовалась Анна Иоанновна, политический потенциал которой «верховники» явно недооценили, не учтя, в частности, поддержки, которая оказывалась новой императрице политическими оппонентами «верховников». Без особого труда она сумела восстановить самодержавие под предлогом обращения к ней груп-
пы дворянства с пожеланием отмены «кондиций». И 25 февраля 1730 г. в Кремлевском дворце «кондиции» были «изодраны» императрицей на глазах «верховников» и дворян.
Затем, 4 марта 1730 г. состоялся Манифест «Об уничтожении Верховного тайного совета и Высокого Сената, и о восстановлении по прежнему Правительствующего Сената» [8]. Здесь говорилось о том, что необходимо объявить все о том, что императрица «отставила» Верховный тайный совет. О причинах такого решения не сообщалось. Одновременно было принято решение восстановить в своем значении Сенат, который вновь стал «правительствующим». И, вероятно, чтобы предотвратить попытки создания новых органов власти, подобным Верховному тайному совету, посмевшему императрице сделать предложение ограничить ее власть, Анна Иоанновна повелела в этом Манифесте принести членам Сената присягу на верность императрице, за нарушение которой, говорилось в Манифесте, «виноватый жестоко будет наказан». Так была поставлена точка как в деятельности Верховного Тайного Совета, так и в его попытке изменить некоторым образом абсолютизм российской государственности.
Между тем появление и содержание «кондиций» было столь неординарным событием, что дало основание для мнения о том, что «довольно отчетливо вырисовывались контуры разделения властей, что бесспорно является одним из важнейших признаков конституционализма» [9, с. 435]. Схожая позиция у О. Е. Кутафина, который считает, что данные «кондиции» («пункты») следует рассматривать как проявление элементов первого в истории российского государства дворянского конституционного проекта [10, с. 63]. Однако здесь имеется ряд обстоятельств, не позволяющих однозначно судить о «разделении» властей в современном понимании этого термина. Так, «кондиции» составили представители части правящей элиты, уже находящейся у власти, и они же оставались у власти по этим «кондициям». Что действительно было новым - так это некоторый отход от установившегося к тому времени жесткого абсолютизма, при котором поданные не смели ставить условия будущей императрице. И тем не менее такие условия были поставлены. О том, что такое решение «верховникам» давалось нелегко, указывает, в частности, Д. А. Корсаков, который выяснил, что до нас дошло три редакции «пунктов». Варианты «кондиций» свидетельствуют о размышлениях и напряженной работе «вер-ховников», главной целью которых было составление документа, предусматривающего ограни-
чения власти монарха с возможно максимальным расширением полномочий Верховного тайного совета.
Однако такой подход нельзя отнести к принципу разделения властей, поскольку последнее предполагает некий баланс властей, сформированных таким образом, что, по меньшей мере, одна ветвь власти избирается народом. Здесь же ничего подобного не было. Верховный тайный совет не избирался населением, сформирован в свое время Екатериной I по субъективным признакам, где в числе важнейших были знатность рода и преданность монарху. Он являлся рабочим коллегиальным органом при императоре. В свое время Петр I учредил Сенат и также делегировал ему значительные полномочия, при этом Сенат как коллегиальный орган решал вопросы также голосованием, однако последнее слово в любом случае оставалось за императором.
В этом контексте между названными государственными органами нет принципиальной разницы, поскольку при любом монархе всегда создаются различные органы управления, которым монарх делегирует часть своих полномочий, в том числе органы, действующие на коллегиальной основе, поскольку единолично он не в состоянии решать все вопросы государственного управления, но при этом при абсолютизме (а в России имел место абсолютизм, и среди историков государства и права в этом разногласий нет) за монархом оставалось окончательное решение, т. е. он мог отменить любое решение любого созданного им же органа [2, с. 22]. Как отмечал Д. А. Корсаков, Верховный тайный совет находился в каком-то промежуточном состоянии, копируя то ли царя, то ли Боярскую думу [11, с. 16]. В данных обстоятельствах сам по себе факт учреждения Верховного тайного совета не дает оснований выделять какие-либо признаки конституционализма.
Важно учесть еще одно обстоятельство. Как только началось отмеченное выше совещание Верховного тайного совета 19 января 1730 г., Дмитрий Михайлович Голицын предложил выбрать из прославленной семьи Романовых и никакой другой, а поскольку мужская линия этого дома полностью прервалась в лице Петра II, то следует обратиться к женской линии и выбрать одну из дочерей царя Ивана (Иван V - старший брат и соправитель Петра Великого в 1682-1696 гг. оставил после себя трех дочерей: Екатерину, герцогиню Мекленбургскую, Анну, герцогиню Кур-ляндскую, и Прасковью, царевну). Голицын предложил в императрицы среднюю - Анну, учитывая, что Анна вдова, но еще в брачном возрасте и в состоянии родить наследников и, самое глав-
ное, она рождена от русской матери в старой царской семье [12, с. 118-119]. Такой вариант устроил всех членов Верховного тайного совета после того, как тот же Голицын сделал и вторую часть своего предложения. И эта вторая часть касалось того, чтобы «себе полегчить, воли себе прибавить», ограничив власть новой государыни в пользу Верховного тайного совета [13, с. 153]. Такой расклад основывался на том, что Анну никто не опасался, наоборот, все надеялись извлечь из ее воцарения немалую для себя пользу.
Как видно, речь шла не о разделении властей, а о перераспределении властных полномочий среди представителей высшего аристократического сословия, причем, судя по масштабу заявленных Верховным тайным советом изменений полномочий в свою пользу, можно говорить, на наш взгляд, лишь о попытке дворцового переворота. Однако эта попытка была обречена на неудачу. Так, не был учтен такой важнейший фактор, как традиции российского самодержавия, в рамках которого был сформирован менталитет российских поданных, не исключая дворянства, в соответствии с которым Россией должен править единолично царь. Кроме того, трудно представить себе руководителя государства того времени, который добровольно передает значительную часть своей власти другим чиновникам, претензии которых на эту власть были весьма сомнительны. Как язвительно отмечал по поводу этих событий В. О. Ключевский, «пьеса ставилась на шаткие подмостки», и на сцене в обстановке поддельной законности имела место «простенькая неподдельная придворная плутня» [14, с. 456]. В этой связи говорить о разделении властей не приходится. К этому следует добавить, что на властеотношения того времени сильное влияние оказывал фаворитизм, который долгое время во многом определял развитие всей российской государственности [7, с. 42].
Таким образом, можно констатировать, что Верховный тайный совет являлся легитимным органом власти, поскольку был учрежден по указу императрицы. В своей деятельности Верховный тайный совет осуществлял как законодательные, так и исполнительные функции, т. е. являлся органом общей компетенции. Будучи немногочисленным по составу, он более оперативно, чем Сенат решал многие государственные задачи, и в этом смысле можно говорить о позитивной составляющей, если оценивать роль этого органа в развитии российской государственности. Вместе с тем нужно иметь в виду, что как учреждение Верховного тайного совета, так и его упразднение были результатом политической борьбы кон-
курирующих аристократических кланов, в среде которых даже и не ставился вопрос об иных источниках власти, кроме родовитости происхождения и приближенности к монарху.
Литература
1. Именной Указ от 08.02.1726 «Об учреждении Верховного тайного совета» // ПСЗ-1. № 4380.
2. Демьяненко М. А. Особенности абсолютизма как формы государственного правления и развитие правовой системы в период властвования императрицы Анны Иоанновны (1730-1740 гг.): дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2013.
3. Назаренко Н. И. О «Кондициях» к Анне Иоанновне // История государства и права. 2011. № 16.
4. Манифест от 20.02.1725 «О кончине императора Петра I и о вступлении на престол Императрицы Екатерины I» // ПСЗ-1. № 4643.
5. Указ «О должности Сената» от 07.03.1726 // ПСЗ-1. № 4847.
6. Кондиции, подписанные Анной Иоанновной
30 января 1730 г. // РГАДА. Ф. 3. Оп. 1. Д. 6. Л. 12а-12б.
7. Рассказов Л. П., Демьяненко М. А. «Дело Волынского» в контексте властеотношений в Российском государстве в годы царствования Анны Иоанновны // Общество и право. 2012. № 5.
8. Манифест от 04.03.1730 «Об уничтожении Верховного тайного совета и Высокого Сената, и о восстановлении по прежнему Правительствующего Сената» // ПСЗ-1. № 5510.
9. Таловеров С. Ю. Верховный тайный совет в системе высших государственных учреждений Российской империи (1726-1730 гг.) // Пробелы в российском законодательстве. 2008. № 1.
10. Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008.
11. Корсаков Д. А. Воцарение императрицы Анны Иоанновны. Казань, 1880.
12. Мусский И. А. 100 великих заговоров и переворотов. М., 2004.
13. Костомаров Н. И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей. М., 1997.
14. Ключевский В. О. Русская история: полный курс лекций: в 2 кн. М., 2000. Кн. 2.
© 2014 г. А. И. Овчинников
КОНСТИТУЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Статья посвящена рассмотрению ценностей социального государства, их правовому закреплению в Конституции РФ. Автор, рассматривая отражение ценностей социального государства в конституциях зарубежных стран, предлагает ориентироваться не на либеральный идеологический и ценностный проект, а на нравственно-консервативный как наиболее приемлемый в условиях отечественной правовой культуры.
Ключевые слова: социальное государство, социальная справедливость, социальное равенство, социальная правовая политика, Конституция, конституционализация социального государства, право частной собственности.
Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Однако в современной России уровень жизни населения оставляет желать лучшего: каждый пятый россиянин имеет доход ниже прожиточного минимума или на его грани. Расслоение общества является главной проблемой нашей страны. Разница в доходах 10 % самых бедных и 10 % самых богатых в России достигает 20 раз, а, например, в Москве, по некоторым оценкам, 50 раз. Для сравнения: социальная хартия Евросоюза не до-
пускает кратность выше 7 раз [1]. В связи с бедностью в России за последние годы резко ухудшилось здоровье населения. Больными рождаются или заболевают сразу после рождения около 40 % детей. До 1992 г. больными появлялись на свет 12 % малышей. При этом отток капитала за рубеж в 2013 г. составил около 60 млрд долл.
Во многом социально-экономическое положение народа в России определяется действующим законодательством, основой которого является Конституция РФ. Несмотря на провозглашение социального государства в качестве одной из целей, в Основном законе отсутствуют явные га-
