CC BY
24
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2007. № 4
А.И. Соловьев
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ
В РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Длительный исторический опыт ярко демонстрирует сложную морфологию любой системы государственного управления. Специфическое сочетание институциональных и неинституциональных факторов, наличие множественных уровней и источников влияния на формирующиеся решения, по сути, всегда оставляет открытым вопрос о фактическом центре выработки государственной политики. Поэтому, если не удовлетворяться формально-организационной интерпретацией данного института, необходимо внимательнее посмотреть на взаимодействие его звеньев и механизмов, участвующих в сложном и масштабном процессе государственного регулирования. Причем с учетом как универсальных, так и национальных параметров.
Как известно, наиболее принципиальным характером в государственном управлении обладают политические и административные механизмы целеполагания. Длительная историческая полемика по этому вопросу выкристаллизовала три основные позиции: противопоставляющие, синтезирующие и объясняющие приоритет то одного, то другого элемента.
По нашему убеждению, если рассматривать реальный, а не теоретически приукрашенный процесс выдвижения и реализации государством целей, то в нем неизбежно придется признать и наличие (нередко качественно расходящихся) различных логик движения его институтов, и особые источники и мотивы активности у политиков и госчиновников, и неидентичные формы влияния последних на подготовку официальных документов, и их ориентацию на различающиеся принципы и ценности, и наличие у этих действующих лиц особых зон и характера ответственности, и многие другие, не сводимые к единому знаменателю компоненты. Причем характерные для властно-политической и управленческой подсистем государства формы деятельности неизбежно опираются
* Соловьев Александр Иванович — доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.
4 ВМУ, управление (государство и общество), № 4
на органически присущие этому институту структурные и процессуальные основания. Иными словами, они имеют вневременной, постоянный характер, не зависящий от стадий развития самой государственности.
Кратко останавливаясь на характеристике универсальных оснований существования двух подсистем в государственном управлении, прежде всего укажем на то, что наличие властно-политических структур связано с неизбежной трансформацией социально доминирующих позиций господствующих (профессиональных, этнических, административных, межгосударственных и прочих) групп в целевые установки государства. Задача же этих ориентиров государственной деятельности состоит в обеспечении приоритетного (для принадлежащих к этим общностям лиц) распределения ресурсов и статусов. Коротко говоря, какие социальные группы доминируют на национальной территории, те приоритеты и будут заложены в основание всей системы принятия государственных решений. Соответственно «общенародные» цели в своем политическом измерении— это не столько риторическая фигура общественного дискурса, сколько либо результат ущем-ленности статуса господствующей группировки (вынужденной отступать под давлением своих конкурентов), либо плод сугубо идеологических преференций, самоограничивающих приоритетное положение господствующей группы.
Поскольку в государстве позиции доминирующих групп организованы в форму политического режима, то именно его практические преференции (в немалой степени базирующиеся на ценностно-идеологических позициях лидеров, их я-концепциях) становятся главным идейным основанием распределения государственных ресурсов. Как показывает опыт, любой политический режим постоянно нацелен на решение следующих задач:
• обеспечение своего самосохранения (господствующего положения в политическом пространстве),
• сохранение территориальной целостности государства,
• достижение политической стабильности в обществе на основе соответствующей коммуникации (государственного PR) с гражданскими структурами и влиятельными игроками на сцене мировой политики.
К более частным, но также постоянным задачам правящего режима можно отнести: конституционное закрепление власти; определение ведущих методов борьбы с оппозицией (репрессии, ограничение политического пространства путем применения административного ресурса, переговоры, соучастие во власти и др.);
закрепление общих принципов фактического рекрутинга во властных структурах (выборы, ротация, кооптация, манипулирование и проч.); выбор базовых принципов экономического регулирования (дирижизм, монетаризм и др.); предотвращение системных угроз государству; выбор приоритетов в социально-экономическом развитии и некоторые другие.
Именно в рамках этих приоритетов правящего режима интерпретируют категорию «национальных интересов», вырабатываются конкретные цели управленческой деятельности государства, направляющие его отношения с гражданскими и иными контрагентами. Стоит только напомнить, что основанием принятия решений здесь выступает не рациональная оценка объективных факторов той или иной проблемной ситуации, а учет соотношения сил постоянных и временных контрагентов правящего режима.
Как бы то ни было, но в конечном счете именно интересы самосохранения режима становятся основанием и для интерпретации руководящих ценностей, и для преобразования отношений власти в сугубо управленческие акции. При этом, как можно видеть, по своему содержанию властно-политический формат решений отражает те цели и акции государства, которые претендуют на фундаментальный для общества характер (независимо от того, приняты они в законодательной форме или нет) и обладают правом контролировать ключевые решения. Стоит подчеркнуть и то, что необходимость в политической стабильности часто перевешивает критерии экономичности, т.е. заставляет лиц, говорящих от лица государства, принимать решения в рамках сравнительно ограниченного набора альтернатив.
Коротко говоря, властно-политическая постановка задач государственного управления осуществляется на основе внеэкономических критериев, задаваемых как интересами режима, так и различными идеологическими, мифологическими и иными преференциями. По этой причине политическая власть выносит на управленческий уровень многообразные качественные ориентиры деятельности аппарата управления. В частности, использование концептов «свободы», «справедливости», «демократии», «коммунизма», «защиты отечества», «повышения уровня жизни народа» и других масштабных требований и призывов власти относится к прерогативе именно политических деятелей, таким образом позиционирующих важнейшие приоритеты и направления в развитии государства как в целом, так и в отдельные периоды его жизни. В этом смысле политическое руководство представляет
собой попытку идейными средствами унифицировать способы достижения целей.
За счет повышения плотности и доверительности отношений на базе распространяемых идеологем снижаются управленческие риски (поскольку граждане больше доверяют лидерам и прощают им ошибки управления, терпимее относятся к неудачам), а территориальное единство населения дополняется формами идейной интеграции людей. Так что, поддерживая постановку широких целей общественного развития формами руководства, политика одновременно задает важнейшие приоритеты развития государства, прокладывает курс его действий и формирует социальную базу его реализации.
Как вытекает из этого, государство как оператор политической власти в большей степени ориентируется на механизмы легитимации, идейной или персональной лояльности граждан к выдвигаемым целям или лидерам. Поэтому в политическом плане задача государственных структур состоит в снижении уровня противоречий между ценностями властей и численностью граждан, поддерживающих выдвигаемую руководством альтернативу.
В то же время надо видеть, что установки на легитимацию и выдвижение предельно абстрактных, качественных, т.е. слабо опе-рационализируемых, целей содержат весьма высокий уровень неопределенности (например, такие цели, как «побороть преступность», «сделать жизнь людей достойней» и т.д., не только вызывают затруднения с определением конкретных показателей их реализации, но и могут быть представлены в совершенно разных, а порой даже противоположных по смыслу акциях). Тем самым в систему государственного управления неминуемо привносятся технологии, снижающие (а порой и отвергающие) рациональность и последовательность действий при решении задач. По этой причине механизмы рациональной диагностики применяются здесь отнюдь не повсеместно, а государственное планирование становится на 15-20% дороже, чем в частном секторе.
Поскольку важнейшим способом выработки и продвижения властно значимых целей выступает политическая воля, то надо признать, что именно этот источник запускает механизм селекции проблем для участвующих в принятии решений агентов и установления повестки дня (в том числе и для общественного дискурса), обеспечивает консолидацию институтов государства вокруг поставленных задач, задает стиль и характер действий всех государственных органов и даже выступает формой надзора за общественной деятельностью. При этом политическое давление
лидера — как важнейшего носителя и оператора этой воли — обладает не только вертикальным, но и горизонтальным характером, что нередко лишает государственные органы возможностей предлагать собственные стратегические проекты.
Сказанное демонстрирует, что включение властно-политической подсистемы в механизм государственного управления основано на корпоративных приоритетах режима правления (и в этом смысле лидера и его команды) и находится в постоянном конфликте с процедурами обеспечения законности, легальности, юридически и административно формализованной ответственности. Однако, несмотря на господствующий характер режима правления, государство как субъект политической власти непременно конкурирует с другими политическими агентами, сталкиваясь с множественными центрами влияния и испытывая давление их мифов (идеологий) и гражданской поддержки при принятии решений. Конкурируя с ними (т.е. никогда не являясь монополистом в политическом пространстве), государство вынуждено ограничивать свои притязания на распределение ключевых ресурсов. Более того, со всеми своими возможностями продуцирования интерлокальных ценностей и общеколлективной солидарности государство может и не вписаться в сложившуюся систему спроса и предложения на политические ценности и тем самым лишиться (на властно-политическом уровне) своих управленческих преимуществ.
В то же время следует видеть и то, что при неуклонном нарастании властно-политических подходов к оценке социальных проблем невлиятельные и обездоленные группы неизбежно проигрывают, а централизованный характер государственного правления усиливается. В целом же в каждой конкретной стране возможности властно-политической подсистемы государственного управления непосредственно обусловлены такими формами ее организации, как популизм, авторитаризм, волюнтаризм, корпоративизм, бюрократизм, плюрализм, клиентаризм и др.
Несколько иными принципами и установками руководствуется управленческая подсистема при принятии государственных решений. Присущие ей акторы, структуры и институты в первую очередь ориентированы на следующие задачи:
• сохранение целостности социально-экономического пространства страны;
• сохранение (повышение) конкурентоспособности национальной экономики;
• рациональное ведение распорядительно-хозяйственной деятельности;
• поддержание соответствия административного аппарата экономическому проектированию и некоторые другие цели.
Как можно видеть, здесь главной целью для государства является уже не сохранение власти той или иной группировки правящего класса, а обслуживание населения и интеграция общества как социально-экономического целого. Иными словами, если уровень политической власти формулирует как бы общий вектор развития, подводя под соответствующую деятельность государства некую идейную аргументацию использования власти, то здесь органы управления как бы «разбивают» эту осевую задачу на ряд дискретных задач, относительно которых можно рационально планировать те или иные ресурсы, распределять ответственность между конкретными госструктурами и т.д.
Таким образом, доминирующей осью взаимоотношений государственных структур и их контрагентов становятся отношения не властвующих и подвластных, а управляющих и управляемых. Этот формат отношений предполагает, что органы управления ориентированы на регулирование общественных процессов не путем доминирующего давления режима и его принудительных действий, а стимулирования поведения граждан, которые в свою очередь имеют возможность отклоняться, соглашаться или демонстрировать иные реакции на требования государства. Одним словом, в данном случае государство в основном применяет методы контроля и стимуляции, а силовое принуждение используется только в зоне нарушений конституционно-правовых установлений.
Управленческая подсистема переносит политически обозначенные оценки тех или иных проблем в плоскость практического, точечного распределения и перераспределения ресурсов и кадров (выдвигая дополнительные показатели достижения цели). В связи с этим происходят изменения и в характере доминирующих игроков в поле государственного регулирования: главным действующим субъектом становится правительство, исполнительные органы власти, а основным содержанием их деятельности становятся хозяйственно-распорядительные задачи.
В свою очередь такое положение предусматривает, что структура органов принятия решений должна обладать закрепленным линейно-штабным характером (в том числе сохраняя и наличие определенных сетевых объединений). Это демонстрирует, что министерства, ведомства, агентства и департаменты, а также другие органы государства составляют формально единые иерархи-зованные и субординированные управленческие структуры. Внешние и внутренние связи последних регулируются формальными
нормами и процедурами целеполагания и призваны рационализировать (и даже алгоритмизировать) процесс выдвижения, продвижения и реализации государственных решений.
Радикальным образом здесь меняются ведущие установки и мотивы деятельности госструктур. В частности, исполнительно-распорядительные органы стремятся рационально строить свою деятельность во исполнение общеколлективных интересов и стремления максимально экономно тратить деньги налогоплательщиков, поддерживая политически заданную линию общественного развития. Другими словами, вся система государственного управления на макроэкономическом уровне ориентируется на постановку целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании государственных средств. Такая ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении социальной стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления.
Конечно, и на этом уровне существенным значением обладает позиция «первых лиц» (в правительстве, министерствах и агентствах). Однако в данном случае их возможности к навязыванию повестки дня, доминированию при выработке окончательных приоритетов достаточно ограниченны. Во-первых, в связи с наличием контроля со стороны политических структур, а также действием законодательства и правоприменительной практикой. Во-вторых, по той причине, что соответствующие отдельные области и сферы социальной жизни в большей степени дают возможность применения конкретных показателей успеха, нежели межсекторная область, все общество в целом. В-третьих, существенно более высокую в функциональном отношении роль выполняют эксперты и представители академического сообщества, которые способны формулировать и публично информировать общественность об альтернативных подходах в решении той или иной конкретной задачи.
Специфика данного уровня принятия решений проявляется и в том, что здесь применяются три основных типа регуляторов: политические приоритеты и ценности, экономическая целесообразность, а также действующее законодательство. При этом именно последнее является главным регулятором постановки и реализации общественных целей. При этом политическую ответственность,
как правило, несут только высшие чиновники и часть среднего звена госаппарата. Но в любом случае закон, рациональность, профессиональная компетентность чиновников и экономическая эффективность становятся главными ориентирами в принятии государственных решений, а общественные интересы являются законодательно закрепленными ориентирами деятельности правительства.
В то же время здесь действуют и те факторы, которые могут ослабить качество управленческой деятельности государственных органов, существенно сузить возможности государства как центра принятия эффективных управленческих решений. В частности, к ним можно отнести сложную хозяйственную ситуацию, непрофессионализм работников сферы управления, ограниченность финансовых (материальных) ресурсов государства, противоречивость законодательства, конфликты между мнением политических и хозяйственных руководителей по тому или иному кругу вопросов. Снижают эффективность управления и действия чиновников, стремящихся приватизировать рабочие органы государства. В ряде случаев играет свою негативную роль и нежелание крупных чиновников переходить — в силу масштабности их производственных задач — к более открытой публичной форме своей профессиональной деятельности.
Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриальных странах рост сферы государственного регулирования объективно способствует повышению роли экономических органов государства, которые становятся все более полноправными участниками процесса выработки общезначимых решений. Растет и их автономность, и самостоятельность по отношению к собственно политическим структурам государства. Сегодня государственная администрация обладает несравненно большими возможностями в деле проведения собственной линии, влияющей на позиции политических лидеров. Таким образом, несмотря на то что политические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать их функции и даже вообще прекращать полномочия некоторых из них, структуры экономического планирования неуклонно набирают политический и управленческий вес и укрепляют свои позиции в механизмах принятия решений. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политических условиях, когда приоритеты правящих режимов устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления все больше выходят на первый план в качестве самостоятельного субъекта определения проблем и формулировки общественных целей. Одним словом, структуры хо-
зяйственно-распорядительной деятельности получают сегодня все больше возможностей «делать политику», т.е. вырабатывать приоритеты и цели государственного развития, не привлекая к этому процессу выборных политиков.
Благодаря выделенным различиям легко понять, что между этими регулятивными подсистемами постоянно возникают конфликты и противоречия. Так, к примеру, включение качественных ориентиров общественного развития в управление государством (благодаря ситуативной природе политики) нередко связано не с перспективным планированием, а с реакцией руководства страны на изменение ситуации постфактум. Это ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. И именно такое положение часто сталкивает ценности политической целесообразности с критериями (экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности), которыми не может не руководствоваться государственная администрация. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений.
Итак, можно констатировать, что в любом государстве непременно сосуществуют два центра принятия решений. И хотя такую внутреннюю противоречивость управленческих уровней нельзя преувеличивать (ведь в целом в любой стране все же проводится относительно единая государственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и осуществлением государственных решений), тем не менее конфликтность таких отношений может доходить до крайних значений. Например, при борьбе за власть управление государством может стать частной, третьестепенной задачей, способной предопределить ослабление государственности в целом. Другими словами, даже трансформация административных структур для правящих кругов выступает особой политической задачей, которую правящий режим пытается осуществлять только тогда, когда полностью решен вопрос о власти.
Так как же снизить противостояние, оптимизировать взаимодействие, объединить усилия этих подсистем в процессе государственного управления? И возможно ли это в принципе?
В науке известно немало моделей урегулирования противоречий власти и управления. Например, это модель сохранения устойчиво доминирующих позиций политиков и технической роли
бюрократии, которая была бы годна для любых маневров избираемых населением лиц. Немало сторонников и у противоположной идеи, предполагающей, что корпоративные интересы и позиции бюрократии как профессионального сегмента управления должны преобладать при постановке общеколлективных целей в государстве. Сегодня эти идеи дополнились множественными модернистскими (описывающими деятельность сотрудничающего с гражданскими структурами чиновничества), транзитологиче-скими (утверждающими преимущество стиля деятельности ориентированной на самое себя бюрократии) и прочими моделями, предлагающими собственные рецепты урегулирования их отношений. В этом плане ученые видят успех урегулирования такого рода отношений в поведении партийно ориентированных и политизированных корпусов бюрократии. Другие теоретики предлагают весьма дифференцированные способы урегулирования их отношений, выделяя формально-конституционные модели, где доминирование политиков сочетается со служебной ролью бюрократии; контробразцы официальной версии, в которых фиксируется более высокое позиционирование чиновников; политико-административные, обозначающие бесконфликтный, договорной характер их отношений, а также экономические, указывающие на детерминированность поведения бюрократии законами занятости и другими материальными соображениями. Высказываются идеи преодоления подобных противоречий и за счет коммерциализации системы государственного управления. Вполне применимыми выглядят и предложения более «взвешенного соотношения между экономическими и административными мерами воздействия», обусловленные более дифференцированным подходом к интересам всех участвующих в принятии решений акторов. Ряд ученых предлагают регулировать связи политиков и администраторов в зависимости от типов их функциональных взаимоотношений (дихотомических, конфликтных и др.), характера используемых ими технологий (торга, борьбы, отказа от полномочий и проч.) и влияния на курс государства (изменчивого, стабильного, рационального и т.д.).
Однако в данной связи хотелось бы зафиксировать несколько условий и предпосылок, которые обладают непреходящим значением и способны служить универсальными измерителями эффективности каждой из предлагаемых моделей сглаживания противоречий между обозначенными подсистемами.
Прежде всего следует учесть, что власть как форма социального доминирования в государстве будет иметь постоянное пре-
имущество перед своим конкурентом, и потому поставленная проблема должна решаться как проблема сглаживания властных ин-вективов и диспозиций при решении управленческих задач. Коротко говоря, приоритет всегда остается за властью, а управление государством неизбежно несет по отношению к ней служебную функцию и потому должно подстраиваться под политические цели и ценности.
Взаимоотношения рассматриваемых подсистем зависят от характера режима правления, его устойчивости, наличия решенных или планируемых задач, способных определить параметры государственной политики в целом. В этом плане только совпадение идеологической программатики режима и стратегические проекты стабильного правительства могут создать более широкий коридор для органичного взаимодействия властной и управляющих подсистем.
При сглаживании межсистемных противоречий должны учитываться современные тренды развития национального государства (например, сближение стилей деятельности его аппарата управления и структур управления корпорацией), ведущие мировые тенденции (нарастание сетевых, горизонтальных связей в управлении территориями национальных государств), а также установка на сохранение целостности самого этого института как регулятивной системы.
Каждая из рассматриваемых нами регулятивных подсистем должна включать некие обязательные содержательные параметры. Например, применительно к системе политической власти это означает, что ни гражданское население, ни экспертно-акаде-мическое сообщество, ни политическая оппозиция ни при каких условиях не должны лишаться возможностей влияния на выработку государственных целей. Разрушение (или имитация) их политического диалога является стратегическим фактором распада всей системы целенаправленного регулирования государством общественных отношений и связей. Так что государство всегда должно поддерживать диалог правящего режима с обществом, сохраняя баланс взаимоотношений властвующих/подвластных и находя институциональные формы презентации и позиционирования манифестируемых интересов. Относительно же системы управления можно утверждать, что необходимым условием функционирования этой подсистемы государства является сохранение рационально-экономического подхода к решению задач, а равно обязательное дополнение вертикальных структур государственного регулирования сетевыми.
Особым уровнем самоидентификации рассматриваемых подсистем выступает и сохранение функциональных особенностей различных ветвей власти и управления. Эта грань целостности системы государственного регулирования выражает общие требования к институциональному дизайну, способному обеспечить требуемое по характеру регулирование социальных и экономических процессов с учетом дифференциации интересов как правящего класса, так и населения в целом.
Понимая недостижимость полноценного выполнения сделанных выше оговорок установления оптимальной модели взаимодействия двух регулятивных подсистем, можно утверждать, что сформулированная выше задача согласования действий регулятивных подсистем должна состоять в оптимизации конкретных форм их взаимоотношений, а не в устранении исходных источников конфликта. Это тем более важно подчеркнуть, что нередко то, что способствует повышению эффективности управления, может негативно сказываться на характере функционирования властной подсистемы. И наоборот.
Однако смягчать противоречивость взаимодействия власти и управления можно не только путем применения макросоциаль-ных инструментов, но и за счет ряда чисто технократических приемов. Данные аспекты уже не зависят от содержания политического курса государственной политики в национальном государстве или форм организации власти и в самом общем виде касаются взаимоотношений политиков и чиновников (у которых даже в рамках одной команды возникают неидентичные формы мотивации, ответственности, проектирования целей и проч.).
Общий формат таких связей и отношений задан, с одной стороны, «преимущественным партнерством» политиков по отношению к бюрократии, а с другой — более устойчивой позицией в государственном аппарате кадровых профессионалов-управленцев (которые могут пережить не один состав парламента или кабинета министров). Ну, а основную сложность этим отношениям создают некие пограничные зоны ответственности и сферы размытости компетенций политиков и чиновников различного уровня.
Итак, о каких консенсуальных акциях идет речь? Думается, к ним следовало бы отнести:
1. Усиление ценностной интеграции системы управления, распространение единых идейных оснований политико-государственной деятельности на весь корпус правящего класса (и частично населения). По сути, речь идет о расширении зоны государственного РЯ как в лоне самого аппарата управления, так и в публичном дискурсе.
Для российского общества в данном контексте существует немало моделей деятельности на фоне двух полярно противоположных путей. Первый — это традиционный, активизирующий ценности патриотизма, национального единства и проч. В данном случае, учитывая сложившиеся этноконфессиональные настроения в обществе, а также длительные традиции государственного антисемитизма, минусами такой линии является опасность возобладания консервативной версии воплощения этих идеалов и провоцирование националистических и шовинистических настроений, вспышек ксенофобии и экстремизма. А это способно негативно повлиять на весь комплекс государственной деятельности: от выработки исходных целей до сохранения внутренней стабильности. Еще один способ — это естественное распространение вращающихся в обществе ценностей при сохранении общей гуманистической направленности дискурса. Однако при всей своей позитивной направленности эта логика мультикультурализма будет плохо приживаться в современном российском обществе и не сможет должным образом (особенно в краткосрочной и среднесрочной перспективе) сплотить власть и общество, группы управляющих и управляемых.
Налаживание эффективной убеждающей коммуникации внутри государства (а равно демонстрация обществу открытости правящего режима), постоянное сопровождение политико-управленческих проектов этими информационными методами должно сочетаться с обеспечением гибкого государственного контроля за СМИ и особенно общенациональными телеканалами.
2. Повсеместное усиление в аппарате государственного управления идеологии законности, уважения к праву, духу и букве Конституции, расширение возможностей последней для реализации текущих управленческих задач. В данном случае речь идет о необходимости определенной деполитизации процесса продвижения стратегических проектов правящего режима и тем самым создании дополнительных преимуществ для управленческой подсистемы. Например, в данном аспекте в российском обществе существует необходимость исправления тех деформаций, которые были заложены еще при первом Президенте России (практика прямого подчинения Президенту министерств и ведомств, предполагающая его задействование в исполнении правительственных полномочий; право Президента освобождать от должностей председателя Счетной палаты и его заместителей, меняющее механизм контроля законодательной власти за исполнительной; отмена выборов глав региональной власти и т.д.).
3. Снижение внутренней конкуренции правящего элитарного слоя. В данном случае, с одной стороны, власть должна, устраняя с политического поля экстремистов и радикалов, сохранять институт политической оппозиции, а с другой — препятствовать сращиванию власти и собственности, обеспечивая функциональную очерченность элитарных слоев и их (экономических, профессиональных, политических и проч.) сегментов. По этой причине все попытки установления права депутатов руководить партийными и коммерческими организациями, акции по снижению контроля парламента за правительством и проч. следует признать противоречащими процессу создания эффективного властно-управленческого организма в российском обществе.
4. Усиление соответствия характера власти типу экономического роста и организационным принципам строения государства, предполагающее резкое увеличение числа промежуточных звеньев (между уровнями и ветвями власти, министерствами) при принятии решений (различных советов, экспертных комитетов, дискуссионных площадок и проч.).
5. Более органичное разделение полномочий между чиновниками высшего (среднего) звена и выборными политиками.
6. Снижение структурной раздробленности аппарата государственного управления.
7. Институционализация более интенсивного взаимодействия (при диагностике, выборе альтернатив) корпусов политиков и высших чиновников (особенно ключевых фигур в принятии решений).
8. Ограничение практики политических назначений в государственной службе.
9. Увеличение сроков выборности важнейших политических структур.
10. Внедрение качественной оценки действий чиновничества и более широкое внедрение мер по переходу к аналогичным формам оценки их квалификации и профессиональной деятельности в целом.
11. Диффузия «команды лидера» за счет расширения сферы дальнего окружения на основе более широкого привлечение экспертов и специалистов.
Предлагаемые меры в основе своей демонстрируют необходимость налаживания механизма поддержания гибкого сотрудничества между выборными политиками и госчиновничеством. Однако надо учитывать, что в любом случае властная и управленческая субсистемы были и останутся относительно самостоятельными образованиями, а их целостность в рамках государства всегда бу-
дет конфликтной и противоречивой. И эти компоненты никогда не сольются в органически единый механизм принятия решений. В частности, бюрократический аппарат никогда, даже в условиях краха режима и государства в целом, не возьмет на себя функции властно-политического сегмента управления, а политические структуры не могут и не будут выполнять административные функции.
Одним словом, процесс принятия государственных решений и дальше — пока будет существовать данный социальный институт — «обречен» быть полем столкновения различных (властных и рациональных) подходов и форматов действий при принятии решений. Но любое государство должно исключать концентрацию своих регулятивных прерогатив в каком-то одном центре, т.е. установление (вместо неустойчивого баланса власти-управления) монолитного центра либо власти, либо управления. Другими словами, и система политического единовластия, и технократизм бюрократического правления однозначно вредны процессу принятия государственных решений. Особенно опасна такая ситуация при увеличении роли властной подсистемы, которая может задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой информации, ни потребностям рационального регулирования общественных отношений в целом. Подобные модели могут быть оправданны лишь в кризисных условиях и носить краткосрочный характер.
В качестве заключения (которое, впрочем, предполагает не завершение, а продолжение разговора) дополним сказанное еще одним тезисом: усиление или сокращение противоречивости регулятивных подсистем, возможность формирования целостной или, напротив, неорганической структуры государственного управления во многом зависят от еще одного фактора, а именно от искусства властвующих и управляющих. Однако оценка социокультурного и профессионального оснащения российских политиков и чиновников — это тема особого разговора.
