CC BY
656
УДК 32
Е.А. Плешакова ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ: ДЕМАРКАЦИЯ СМЫСЛОВ
В современных политологических исследованиях существует проблема неоднозначного понимания соотношения государственных и политических решений. Представлено более четкое разграничение смыслов этих понятий. Выделены четыре модели соотношения государства и политики, определены границы и области пересечения политического и государственного решений.
E.A. Pleshakova STATE AND POLITICAL DECISIONS: DEMARCATION OF MEANINGS
Different understanding of state and political decisions often exists in recent political studies. The article provides a more distinct division for the meanings of these terms. Four models of politics and state relations are shown; terms' boundaries and intersection areas are defined.
Государственные решения - один из важнейших инструментов эффективного функционирования и трансформации системы государственного управления, ее влияния на все сферы жизнедеятельности общества: экономическую, социальную, политическую, духовную. Специфика государственного решения проявляется в целевых ориентирах, в особенностях функционирования властных управленческих структур, в масштабах и сферах влияния. Вместе с тем, государство представляет собой не только управляющую систему социума, но и определенную цивилизованную управляемую общность. Формулировка коллективных целей и выстраивание общественных приоритетов - на сегодняшний день одна из главных функций государства. Комплекс управленческих действий, направленных на распределение власти, на формирование и реализацию социально одобряемых идеологических ориентиров общественного развития формирует его политический облик. Поэтому особая роль в системе государственного управления принадлежит политическим решениям.
Неоднозначное понимание соотношения государственных и политических решений нашло свое отражение в ряде теоретических моделей, разработанных в философии, теории управления, политологии, социологии. Более четкое определение разграничительных линий (демаркация смыслов) данных терминов позволит выявить специфику разработки и реализации государственных и политических решений, создать предпосылки для успешного информационно-коммуникативного обеспечения управленческой
деятельности.
Прежде чем говорить о роли политического решения в системе государственного управления, необходимо выявить соотношение категорий «политическое» и
«государственное». Рассмотрение этого концептуального вопроса позволит: во-первых, разделить на теоретическом уровне употребление терминов «политическое решение» и
«государственное решение»; а во-вторых, обозначить место политического решения в системе властных отношений общества.
Первая модель, которая опирается на ранние политологические исследования, исходит из тождества понятий «государство» и «политика», основываясь на том, что в древнегреческом полисе они были интегрально слиты. В своем знаменитом труде «Политика» Аристотель не выделяет отдельно политическую систему, а помещает ее в центр общественных отношений как государственное управление [1, с.376]. В соответствии с этой моделью понятия «государственного решения» и «политического решения» употребляются как синонимы.
Вторая модель рассматривает государство как институт политической системы. Представителями данного направления являются: Ж. Боден, И. Кант, Г.В.Ф. Гегель, В.С. Соловьев, Б.А. Кистяковский, В.И. Ленин, Н.А. Бердяев, П.Б. Струве, К. Поппер, Д.Дж. Элейзер и др. Государство - центральный институт политической системы, организующий, направляющий и контролирующий совместную деятельность в отношениях людей, общественных групп, классов и ассоциаций. Но при этом государство представляет собой лишь одного из субъектов политической сферы, оно соперничает со своими оппонентами, вырабатывая решения, которые подтверждают его легитимность. «Политическое решение» в этом случае имеет более широкое значение, чем «решение государственное», и представляет не только решения в рамках государственных институтов, но и решения политических партий, корпораций, СМИ, общественных объединений, академического сообщества, политических функционеров и граждан. Такую интерпретацию «политического решения» используют в своих работах: Т. Клементевич [2, с.388], В. Воротников [3, с.84], Т.В. Шаулова [4, с.2].
Третья модель представляет политическую систему как одну из подсистем государства. Это выделение может иметь различные основания. Во-первых, по предмету деятельности система государственного управления может включать: политическую, экономическую, культурную, социальную, научную и другие подсистемы. Подобные представления присутствуют в работах Д. Истона [5, с.631], Т. Парсонса [5, с.480] и др.
Рассматривая это основание, мы делаем вывод, что благодаря своему масштабу и выполняемым функциям государство одновременно действует во всех сферах общественной жизни и среди государственных решений отдельной группой можно выделить решения с политической составляющей. А.И. Соловьев подчеркивает, что не все государственные решения касаются отношений власти: «Одним словом, государство способно воспроизводить не только политические, но и иные по характеру публичные (и не публичные) решения макросоциального или локального характера. Например, решение о строительстве детской площадки на территории муниципалитета» [6, с.49].
Во-вторых, в зависимости от уровня субъекта управления и общественной значимости М. Вебер проводил различие между политиком и чиновником [7, с.205], К. Манхейм между бюрократом-управленцем и аристократом-политиком [5, с.367], В. Вильсон между политиком-лидером и администратором-бюрократом [8, с.201] в системе государственного управления. Политик разрабатывает программные установки, определяет основные направления их реализации, несет общую ответственность и соответственно принимает решения политического рода. Задача чиновника
исключительно в беспрекословном профессиональном выполнении принятых политиком решений. Не отвечая за их содержание и направленность, он принимает
административные решения. Следовательно, государственные решения делятся на
политические и административные. По мнению В. А. Козбаненко, первые принимаются по наиболее важным общественно-значимым проблемам политическим руководством, то есть высшими органами государственной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители законодательных и
исполнительных региональных органов власти, министры и некоторые другие) [9, с.267].
Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчиненновспомогательное значение. Административные - производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. В. Серебрянников также отмечает: «Методологически важно отличать политические решения от исполнительских (профессионально-чиновничьих)» [10, с.4].
В-третьих, в зависимости от объекта управления система государственного управления включает две подсистемы: а) подсистему государственного управления делами и обществом в целом; б) подсистему государственного административного управления делами государства. Этот подход выделен у Н.И. Глазуновой [11, с.35]. Первая подсистема соответствует понятию политической системы общества, то есть отражает многообразные интересы социальных групп, которые непосредственно или через свои организации и движения оказывают определенное влияние на политическую власть. В случае соответствующего признания эти интересы реализуются при помощи политически управляемых структур, через политический процесс, т. е. путем принятия и осуществления политических решений. В частности, участники государственного управления могут принимать решения двоякого рода: а) определяющие развитие основных сфер общественной жизни, они будут носить политический характер, и б) касающиеся механизма функционирования государственных органов.
В-четвертых, с точки зрения доминирующих функций публично-государственное управление в подходе Г. Аллисона включает в свой состав три базовых компонента: а) политическое руководство, в ходе которого правящая группировка при посредстве использования институциональных центров формирует публичные решения, закладывая в их содержание определенную «формулу интересов» и «комбинацию проблем»; б) административное регулирование, назначением которого являются ориентировка (информационная, аналитическая, правовая, финансовая и др.) и регулировка (обеспечение соответствия законам, разработка и выполнение административных норм, социальноэкономических программ и планов); в) организационную работу, которая включает технику рутинной деятельности, связанную с аппаратной логистикой, обеспечением сопряжения различных процедур и операций, канцелярским делопроизводством и документооборотом, повседневными коммуникациями и согласованием, регистрацией и отчетностью, соблюдением инструкций, протоколов и регламентов и т.д. [12, с.256]. Эти аспекты постоянно соприкасаются и пересекаются. Государственные решения соответственно будут классифицироваться как политические, административные и организационные решения. «Политические решения будут занимать центральное место в структуре государственного управления, так как с их помощью вырабатывается интегрирующая стратегия и тактика для общества и государства», - считает А.А. Дегтярев [13, с.29].
Четвертая модель дает определение понятий политики и государства, с точки зрения их функциональных особенностей, и в этом случае они играют различные роли в общественном развитии, не пересекаются и не содержат друг друга. Она характерна для современного исторического этапа развития государства. Здесь возможны как позитивные, так и негативные последствия. Когда государство по своим целям становится более «социальным», чем «политическим» институтом, оно рассматривается, прежде всего, как структура, обслуживающая общество. Подобный подход активно разрабатывается представителями менеджмента, в рамках одной из базовых парадигм управления, которая интерпретируется следующим образом: «В организации менеджер не возвышается над ней как водитель над управляемой им машиной, а входит в социальную систему как управляющее звено, обслуживает ее своим управлением, обеспечивает управляемость внутри организации» [14, с.30]. Таким образом, происходит ослабление государственного воздействия на различные аспекты социально-экономической жизни. В. Лексин отмечает, что: «Главный эффект и высочайший результат работы
государственной власти - создание и поддержание такого государственного порядка, когда власть становится незаметной» [15, с.48].
Негативное видение данной модели подразумевает, что в политической сфере существуют «сильные» финансово-промышленные группы или олигархи, способные существенным образом влиять на распределение общественных ресурсов (финансовых, информационных, природных, административных и т. д.) и при этом находиться в «тени» правового механизма, установленного государством. В этой модели содержания понятий «политического» и «государственного» решений полностью разделяются.
Выделенные модели соотношения государства и политики позволяют увидеть специфические свойства политического и государственного решений. Первая модель, совмещая понятия государства и политики, позволяет говорить об их тесной взаимосвязи, сходной управленческой природе и сходных механизмах осуществления. Вторая модель указывает на тот факт, что государство является лишь одним из субъектов политической деятельности и часто вынуждено конкурировать с другими участниками. Государству приходится подчиняться общим правилам политического процесса при принятии политических решений. Третья модель, наоборот, указывает на то, что политика - лишь одна из областей деятельности государства, что в свою очередь позволяет ему обладать монопольным правом на принятия политических решений и диктовать правила политической деятельности другим. Четвертая модель рассматривает государство и политику как различные непересекающиеся и не содержащие друг друга системы, показывая, что политическое решение сочетает, как правило, публичные, частично публичные и непубличные механизмы деятельности политических субъектов.
Таким образом, рассмотренные аналитические модели соотношения понятий «государства» и «политики» позволяют сделать вывод о сложном многомерном их функционировании в общественной системе, что затрудняет четкую демаркацию политического и государственного решений. Действительно, государство является центральным институтом политической системы. В его деятельности концентрируется основное содержание политики. Но при этом важно и то, что государство - только один из участников политического процесса. Обладая верховной властью на своей территории, государство сосуществует с другими политическими организациями и осуществляет иные виды деятельности кроме политической.
Характерной особенностью современных исследований в области политического и государственного управления является не всегда четкая демаркация смыслов понятий, что приводит к: а) искажению смысла понятий, когда характеризуют особенности
государственных и политических решений; б) некорректным формулировкам в нормативных актах, которые создают препятствие для их реализации.
При исследовании таких видов управленческих решений, как «государственное» и «политическое», целесообразно проводить выделение этих категорий по различным основаниям. «Государственное решение» таким основанием имеет субъекта принятия управленческого решения, а «политическое решение» представляет предметную область управления. Тогда плоскость, в которой происходит пересечение государства и политики, необходимо определять как «государственное политическое решение».
ЛИТЕРАТУРА
1. Аристотель. Политика. Афинская полития / Аристотель. М.: Мысль, 1997. Т. 4.
460 с.
2. Клементевич Т. Процесс принятия политических решений / Т. Клементевич // Элементы теории политики. Ростов-н/Д, 1991. С. 386-399.
3. Воротников В. Политические решения: теория и российская теневая практика / В. Воротников // Обозреватель. 2004. № 1. С. 82-96.
4. Шаулова Т.В. Политические игры в процессе принятия политических решений / Т.В. Шаулова // Политический анализ. СПб.: СПбГУ, 2000 / http://politanalysis.narod.ru/ shaulova1.html
5. Антология мировой политической мысли: в 4 т. М.: Мысль, 1997. Т. II. 830 с.
6. Соловьев А.И. Принятие государственных решений / А.И. Соловьев // Власть. 2005. № 10. С. 46-58.
7. Вебер М. Избранные произведения / М. Вебер. М.: Прогресс, 1990. 650 с.
8. См.: Wilson W. The Study of Administration / W. Wilson // Political Science Quarterly. 1987. № 2. Р. 197-222.
9. Козбаненко В. А. Государственное управление: основы теории и организации / В.А. Козбаненко. М.: Статут, 2000. 912 с.
10. Серебрянников В. Политические решения в экстремальных ситуациях / В. Серебрянников // Власть. 2003. № 2. С. 3-11.
11. Глазунова Н.И. Система государственного управления / Н.И. Глазунова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. 551 с.
12. Аллисон Г. Концептуальные модели и Кубинский ракетный кризис / Г. Аллисон // Социально-гуманитарные знания. 2000. № 6. С. 256-266.
13. Дегтярев А.А. Принятие политических решений / А.А. Дегтярев. М.: КДУ, 2004.
416 с.
14. Слонов Н. Парадигмы менеджмента и объект административного управления / Н. Слонов, Ю. Корсаков, Т. Фокина // Городское управление. 2005. № 4. С. 29-42.
15. Лексин В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни / В. Лексин // Российский экономический журнал. 2006. № 2. С. 32-52.
Плешакова Екатерина Александровна -
преподаватель кафедры «Социальные коммуникации»
Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина
