CC BY
24Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского Социология. Педагогика. Психология. Том 4 (70). 2018. № 2. С. 30-38.
УДК 316.3
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОСНОВАНИЯ ДЛЯ МОДЕЛИ "СИТИ-МЕНЕДЖМЕНТА" В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ1
Ковалев В.В., Чигрин В.А.
Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону, Ростовская область, E-mail: vitkovalev@yandex.ru
Крымский федеральный университет им. В. И. Вернадского, г. Симферополь, Республика Крым E-mail: sociochigrin@mail.ru
В данной статье предпринимается попытка сделать анализ административно-политических оснований для введения механизма избрания главы муниципального образования на основе процедуры конкурсного отбора. Актуальность данной проблематики связана с тем, что указанная модель вступления в должность руководителя муниципального образования перестает быть одним из легально определенных вариантов, превращаясь в силу императивных инициатив власти в обязательный политико-административный порядок. В результате проведенного исследования авторы пришли к выводу, что порядок конкурсного отбора для назначения на должность главы муниципального образования детерминирован административно-политическими основаниями. Под ними авторы понимают сложившуюся в последние годы властную вертикаль, куда сейчас инкорпорируется третий, муниципальный уровень управления.
Ключевые слова: сити-менеджмент, конкурсный отбор, административно-политические основания, ценности, властная вертикаль, муниципальная власть, муниципальное управление, президент, патернализм, сити-менеджер.
ВВЕДЕНИЕ
В течение нескольких последних лет в Российской Федерации осуществляется реформа модели муниципального управления. История преобразований первых двух десятилетий после 1991 года, когда произошел отказ от советской модели организации муниципальной власти, показала, что попытка комплексно подойти к решению проблемных задач на данном этапе оказывается несостоятельной. Она сталкивается как с трудностями объективного характера, так и с субъективным непониманием со стороны территориальных сообществ ценности и смысловой наполняемости предлагаемых реформ. Так, продекларированные ценности свободы муниципального самоуправления, закрепленные в Конституции России 1993 года,
1 Статья выполнена в рамках реализации гранта РФФИ, проект № 18-011-01113 «Институт сити-менеджмента в современной России: административная и общественная состоятельность (на примере муниципальных образований Южного федерального округа)».
30
стали во многом чуждыми российскому населению. Муниципальные выборы в органы власти не пользовались особой популярностью, а низовые формы местной демократии (сходы граждан, правотворческая инициатива, публичные слушания, конференции, тосы и т.д.) до сих пор не вызывают ожидаемой инициативы, на которую рассчитывали разработчики Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В итоге, концепция муниципальной власти, как важнейшее структурное звено в системе горизонтальных связей гражданского общества, которое должно было строиться и структурироваться на началах личной инициативы граждан, в практике реального исполнения потерпела фиаско. Следствием такого развития событий стал очередной виток реформ местного самоуправления. Его целевые приоритеты начали смещаться от ожиданий социального развития территорий за счет активизации по каналам горизонтальных связей личных инициатив всех заинтересованных слоев местного населения (избирателей, бизнес-сообществ, политических активистов, политических партий, местных деятелей культуры) к использованию ресурсов властной вертикали власти, выстроенной к концу нулевых годов на уровнях федеральной и региональной властей, и готовой политически и структурно поглотить собой муниципальный уровень. В итоге, проблемы демократизации местного самоуправления отошли на второй план, а в качестве приоритетных задач было определено достижение стабильности и эффективности в деятельности муниципальной власти. Важнейшим звеном нового этапа реформы местной власти становится изменение процедуры вступления в должность руководителя местного самоуправления. Одной из альтернатив, которая всячески продвигается федеральной властью в качестве наиболее желательной, становится избрание главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Эта законодательная инновация в соответствии с внешне похожей американской практикой была названа учеными моделью "сити-менеджмент".
С учетом актуализации заявленной проблематики мы определяем перед собой цель проанализировать обоснованность и жизнеспособность данной законодательной конструкции через установление ее политико-административных оснований.
АНАЛИЗ ЛИТЕРАТУРЫ
В научном сообществе введение процедуры вступления в должность главы муниципального образования посредством конкурсного отбора, вопреки существовавшей ранее системе прямых выборов, как и следовало ожидать, вызвало крайне противоречивые суждения. В целом, позиции специалистов, с известной степенью допущения, можно разделить на две основные группы: противников и сторонников конкурсного назначения.
Группу ученых, отрицательно настроенных в отношении "сити-менеджмента", можно классифицировать по трем доминантным позициям, в рамках которых делается акцент на том или ином негативном последствии, что предположительно может иметь место из-за отказа от прямых выборов или введения процедуры назначения:
1) обвинение в антидемократичности. В частности, здесь подчеркивается три возможных сюжета: а) нарушение конституционного принципа независимости
31
муниципальной власти от государственной [1], б) игнорирование законодательного права муниципалитетов на выбор альтернативных процедур вступления в должность руководителя муниципального образования и навязывание удобной для власти процедуры конкурсного отбора [2], в) достраивание властной вертикали за счет включения в нее муниципального уровня [3];
2) утверждение об управленческой неэффективности. Здесь также можно выделить три основные позиции: а) отстраненность от реальных нужд и забот населения территорий, доминирование технократизма и имитационных практик [4], б) отсутствие возможности осуществлять среднесрочное и долгосрочное планирование (статус "временщика"), в) высокая вероятность конфликта между администрацией и представительным органом муниципальной власти [5];
3)возникновение рисков социально-экономического характера. В рамках вероятностного последствия по этому пункту акцентируется внимание на двух аспектах: а) вывод процедуры вступления в должность главы муниципального образования из прозрачного и, одновременно, легального пространства может стимулировать возникновение неформальных практик коррупционного характера [6], б) отмена выборов исключает такой источник развития муниципалитетов, как предвыборные обещания, которые ранее были механизмом получения средств для муниципального развития от федеральных политических партий и высокостатусных политиков [7].
Однако столь же многочисленна и интеллектуально основательна позиция сторонников модели "сити-менеджмента". В обоснование ее пользы и преимуществ выдвинута аргументация, которую можно свести к пяти основным пунктам:
1) разграничение хозяйственных и политических функций позволит управленцам сконцентрировать приоритетное внимание на социально-экономических вопросах развития территорий [8];
2) отмена выборов приведет к экономии средств, которые можно направить на другие целевые расходы [9];
3)неэффективного "сити-менеджера" можно досрочно отправить в отставку, что затруднительно, когда властные полномочия делегируются посредством прямых выборов [10];
4)отсутствие обязательств перед населением муниципальных территорий позволит "сити-менеджеру" проводить непопулярные управленческие решения;
5)отмена выборов является логичным следствием их превращения в инструмент политтехнологий, не имеющих никакого отношения к реальной демократии [11].
Из проведенного анализа литературы мы можем сделать вывод о том, что без должного внимания осталась целая группа вопросов. Неисследованным следует считать мнение самого населения относительно отмены механизма прямых выборов, исключения его из сферы муниципальной политики; невыяснена процедура и, главное, возможные риски вступления в должность главы муниципального образования в обход мнения территориальных сообществ; не поставлен вопрос о жизнеспособности "сити-менеджмента" с точки зрения перспектив его развития вне
32
пределов существующей властной вертикали. Мы в своем исследовании предлагаем заполнить некоторые из этих лакун за счет акцентирования своего внимания на анализе политико-административных оснований модели "сити-менеджмента" в современной России. Это позволит нам понять, как глубоко и насколько долго данная модель способна существовать в системе российского муниципального управления.
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЙ СМЫСЛ МОДЕЛИ "СИТИ-МЕНЕДЖМЕНТА"
Административный смысл российской модели сити-менеджмента четко определен в п. 1 ч. 2 ст. 36 ФЗ №131, где сказано, что глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Политический же смысл имеет усеченный характер, т.к. федеральная власть "настоятельно рекомендует" из трех предложенных вариантов выбирать именно тот, который определяет порядок вступления в должность руководителя муниципального образования посредством процедуры конкурсного отбора [12].
Утверждение принципа конкурсного отбора на должность главы муниципального образования нельзя рассматривать в отрыве от более общего процесса выстраивания единой властной вертикали управления, который был инициирован действующим Президентом фактически с момента своей первой победы на президентских выборах 26 марта 2000 года. Перед Владимиром Путиным на тот момент стояло множество проблем разного уровня, каждая из которых требовала к себе пристального внимания, а иногда и оперативного решения. Можно сейчас вспоминать высокий уровень бедности, отсутствие системы социальной защиты, правовой нигилизм, слабость власти, ухудшение социально-экономических показателей развития и т.п. Всё это досталось в наследство от предыдущего президента, Бориса Ельцина.
Между тем, ни одна из задач того периода не могла быть решена вне укрепления режима президентской власти, причем не столько в институциональном аспекте (полномочий для реализации активной политики было достаточно ещё у Ельцина), сколько с точки зрения увеличения объема ресурсных возможностей, или, если выражаться точнее и категоричнее, преодоления негативных вызовов со стороны трех наиболее энергичных для рубежа 1999-2000 гг., политических игроков: парламентской оппозиции, олигархии и национальных элит. Многим в тот период времени представлялось, что в стране сложилась патовая ситуация, в которой каждый из активных политических акторов уравновешивал друг друга за счет равенства сил и возможностей, благодаря чему общество вместо движения вперед топталось на месте. Владимир Путин принимает решение ликвидировать данный баланс за счет резкого увеличения ресурсных прерогатив и политических потенциалов собственной власти. Результатом этого решения становится формирования "властной вертикали" [13].
33
Если коротко, модель властной вертикали выходит из идеи об "управляемой демократии". Возможно, при некотором упрощении и произвольном допущении ряда моментов, ее корни можно увидеть ещё в представлениях философов ХУШ в. о "просвещенной монархии". При всей внешней антидемократичности такой концепции, с учетом специфики России, где переплелись противоборство элит, экономический кризис, отсутствие традиций демократии и т.п., выбор в пользу политического субъекта, получающего дополнительные полномочия, чья деятельность основана на доверии социума, не кажется таким уж неправильным, как это представляется сейчас западному мировому сообществу [14]. Поэтому в России и не было каких-то существенных протестов, когда Владимир Путин проводил правовые реформы и политические трансформации с целью установления контроля над основными государственными органами на уровне федеральной и региональной властей. Не посягая на конституционные основы, оставаясь всегда в рамках легального пространства, действующий президент смог разрубить "гордиев узел" политических противоречий 90-х гг. XX в. благодаря тому, что установил административный контроль над деятельностью Государственной Думы, Совета Федерации, Генеральной прокуратуры, высших судебных органов власти, а также соответствующих звеньев на уровне субъектов федерации.
Местные органы власти длительное время находились вне сферы политического внимания президента. Поэтому последним звеном системы управления, охваченном единой властной вертикалью, можно считать муниципальный уровень. До сравнительно недавнего времени теоретики конституционного права не считали муниципальную власть государственной. Она позиционировалась в качестве разновидности общественной власти, содержащей в себе элементы власти публичной и государственной, одновременно. В настоящее время позиция юристов изменилась. Муниципальная власть утрачивает в их теоретических построениях свою особенность и исключительность. Неслучайно, что и этот, низовой уровень публичных отношений, оказывается включенным в единую систему государственного управления. Происходит это за счет отказа от выборного начала глав администрации (мэров) в пользу назначения "сити-менеджеров". Суть сити-менеджмента сводится к тому, что местному сообществу предоставляется возможность отказаться от всенародного избрания главы администрации и перейти к процедуре его отбора специальной конкурсной комиссией.
Сторонники либеральной модели местной власти подвергают этот порядок серьезной критике. Если оперировать либеральными понятиями из области конституционного права, сложившихся на почве англо-саксонских политико-правовых традиций, то можно даже указать на отсутствие легитимности в процедуре назначения сити-менеджеров, ссылаясь на статью 12 Конституции России, провозглашающей, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Между тем, в состав конкурсных комиссий повсеместно включаются представители региональных органов государственной власти. В итоге, народ в муниципалитетах перестает быть источником власти, т.к. властные полномочия глава муниципального образования получает от депутатов,
34
представляющих региональную власть, а не от территориального сообщества. Это сужает сферу действия форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, которая попадает в рамки прямого администрирования вышестоящих управленческих структур [15].
Действительно, распространяющийся порядок назначения сити-менеджеров отражает стремление государства (федерального центра) укреплять властную вертикаль в ущерб демократическому началу в управлении. В этом многие специалисты усматривают угрозу разрыва горизонтальных связей, необходимых, как минимум, для того, чтобы в муниципалитетах существовали политические организации, заинтересованные в открытых и конкурентных способах достижения власти. Новый же порядок делает эту процедуру формальной, закрытой от общественности.
Адекватно оценить позицию критиков института сити-менеджмента можно только в контексте общих консервативных реформ, проходящих в нашей стране. Сама по себе властная вертикаль есть ничто иное, как этатистский стержень для строящейся российской цивилизации. Государство в такой цивилизации воспроизводится в качестве стержневой опоры, проникающей на все уровни социальных отношений. Утверждение подобного статуса связано с доминированием в отечественном сознании патерналистских ценностей, которые, будучи консервативными по своей природе, поскольку народы России не знали иной реальности взаимодействия между государством и обществом, понятны и могут быть приняты всем населением в Российской Федерации.
Наиболее важным результатом президентских реформ в этой области можно считать упразднение политической составляющей в форме борьбы за власть из сферы муниципальных отношений. Прежде всего, государственная власть фактически превратилась в монократическую систему, действующую на основе функционального разграничения обязанностей между властными институтами, работа которых осуществляется под контролем Президента либо соответствующих звеньев его Администрации. Либеральный принцип разделения властей, бывший длительное время важнейшим критерием демократии в оценке функционирования государственной власти, на самом деле отражает более универсальное представление либерализма о конкурентности социально-политической и социально-экономической сред общества, из которой, соответственно, должна произрастать конкуренция и в самих звеньях государственной системы. Отказ от принципа конкурентной борьбы на всех уровнях общества в пользу консервативного представления о патерналистском характере власти, разрешающей существующие социальные представления на началах справедливости, привел к фактическому нивелированию разделения властей между тремя ветвями государства. Для патернализма конкуренция одинаково неприемлема как в государственном управлении, так и в социальных интеракциях субъектов политики. Результатом отказа от нее стало выстраивание властной вертикали как необходимого стержня для современной этатистской цивилизации в России. Сити-менеджмент был просто инкорпорирован в эту систему в качестве его органичной составляющей части.
35
ВЫВОДЫ
Подводя итог, мы можем отметить, что реализация процедуры конкурсного отбора главы муниципального образования детерминирована политико-административными основаниями. Инертность общественного участия в реальных делах по управлению муниципалитетами фактически привела к стиранию сущностной разницы между муниципальной и государственной властями. На низовом уровне управления так и не сложились необходимые горизонтальные связи, без которых социальное участие в управлении не может быть эффективным. Закономерным следствием этого состояния стал процесс инкорпорирования муниципального звена управления в государственный. Иными словами, благодаря модели "сити-менеджмента" произошла достройка властной вертикали политической власти, первые два уровня которой - федеральный и региональный - уже давно находятся в режиме "ручного" управления президентом. Нельзя не признать логичность и последовательность проанализированной реформы муниципального управления. Но ее эффективность, безусловно, покажет время и, следовательно, оценка ее состоятельности неизменно должна находиться в фокусе внимания исследователей.
Литература
1. Неустроев А.Н. Институт «сити-менеджера» в РФ: за и против // European Science. 2015. №5.
2. Выдрин И.В. Сити-менеджеры в системе управления муниципальными образованиями // Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2011. №2.
3. Васильев В.И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. 2012. №4.
4. Акопов Л.В. От выборного главы администрации к "сити-менеджеру" - утраченная легитимность // Северо-Кавказский юридический вестник. 2015. №3.
5. Авдонин В.С. Трансформация института сити-менеджера в Рязани на фоне реформы МСУ // Pro Nunc. Современные политические процессы. 2015. №1.
6. Очаковский В.А., Иваненко И.Н., Крутова Я.А., Коробков В.С. К вопросу о введении института сити-менеджера в Российской Федерации // Научный журнал КубГАУ. 2015. №11.
7. Бзегежева Л.К. Проблема назначения главы администрации на контрактной основе // Вестник Майкопского государственного технологического университета. 2016. №1.
9. Шмелев А.А. Развитие института сити-менеджера в современной России: проблемы определения статуса // Новое слово в науке и практике. 2014. №10.
10. Володин А.А. Система распределения власти на уровне местного самоуправления // Власть. 2012. №9.
11. Кандрина Н.А. Модели организации муниципального управления: глава муниципального образования и сити-менеджер // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2011. №3.
12. Ласько А.И. Кто должен управлять городом: мэр или сити-менеджер? // Политика, государство и право. 2014. №7.
13. Дятлов А.В., Сажин П.В. Гражданское общество // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2015. №3-1.
14. Dyatlov A.V., Kumykov A.M., Lubsky A.V., Serikov A.V., Posukhova O.Y. National Security: Paradigmatic Fundamentals of Research Practices // Mediterranean Journal of Social Sciences. Vol. 6. No. 5. S4. October 2015.
15. Bedrik A.V., Chernobrovkin I.P., Lubskiy A.V. Volkov Y.G., Vyalykh N.A. Value Policy: Conceptual Interpretation of Research Practices // Indian Journal of Science and Technology. Vol 9 (5). February 2016.
36
16. Дятлов А.В., Попов А.В. Проблемы реализации идеи сити-менеджмента в системе муниципальной власти Российской Федерации: научная рефлексия на осмысления проблемы // Гуманитарий Юга России. 2017. Т. 6. №6.
UDC 316.3
POLITICAL AND ADMINISTRATIVE GROUNDS FOR THE MODEL
"CITY MANAGEMENT" IN THE RUSSIAN SYSTEM OF MUNICIPAL MANAGEMENT
Kovalev V.V., Chigrin V.A.
Southern Federal University, Rostov-on-Don, Rostov region, Russia
Crimean Federal University. V. I. Vernadsky, Simferopol, Republic of Crymea, Russia
This article attempts to analyze the administrative and political grounds for the introduction of the mechanism of election of the head of the municipality on the basis of the competitive selection procedure. The relevance of this problem is due to the fact that this model of taking up the post of head of the municipality ceases to be one of the legally defined options, turning into a force of mandatory initiatives of the authorities in the mandatory political and administrative order. As a result of the study, the authors came to the conclusion that the procedure of competitive selection for appointment to the post of head of the municipality is determined by administrative and political grounds. Under them, the authors understand the established in recent years, the vertical power, which is now incorporated the third, municipal level of management.
Keywords: oity management, competitive selection, administrative and political bases, values, power vertical, municipal power, municipal management, President, paternalism, city Manager.
References
1. Neustroev A.N. Institute of "city Manager" in Russia: pros and cons // European Science. 2015. №5.
2. Vydrin I.V. City-managers in the municipal management system // Bulletin of the Ural Institute of Economics, management and law. 2011. №2.
3. Vasiliev V.I. Fight against corruption and local government // Journal of Russian law. 2012. №4.
4. Akopov L.V. From the election of the head of administration to "city Manager" - the lost legitimacy of the // North Caucasian legal Bulletin. 2015. №3.
5. Avdonin V.S. Transformation of the Institute of city Manager in Ryazan against the background of the reform of IAS // Pro Nunc. Modern political process. 2015. №1.
6. Ochakovsky V.A., Ivanenko I.N., Krutova I.A., Korobkov V.S. To the question on introduction of Institute of city-the Manager in the Russian Federation // The Scientific journal of the Kuban state agrarian University. 2015. №11.
7. Bzegezheva L.K. The problem of appointment of the head of administration on a contract basis. // Vestnik Maikop state technological University. 2016. №1.
8. Shmelev A.A. Development of the Institute of city Manager in modern Russia: problems of status determination. // New word in science and practice. 2014. №10.
9. Volodin A.A. The system of distribution of power at the level of local self-government. // Vlast. 2012. №9.
10. Kandrina N.A. Models of municipal management organization: head of the municipality and city Manager // Bulletin of the Altai Academy of Economics and law. 2011. №3.
37
11. Lasko A.I. Who should manage the city: the mayor or the city Manager? // Politics, state and law. 2014. №7.
12. Dyatlov A.V., Sazhin P. V. Civil society / / Humanities, socio-economic and social Sciences. 2015. №3-1.
13. Dyatlov A.V., Kumykov A.M., Lubsky A.V., Serikov A.V., Posukhova O.Y. National Security: Paradigmatic Fundamentals of Research Practices // Mediterranean Journal of Social Sciences. Vol. 6. No. 5. S4. October 2015.
14. Bedrik A.V., Chernobrovkin I.P., Lubskiy A.V. Volkov Y.G., Vyalykh N.A. Value Policy: Conceptual Interpretation of Research Practices // Indian Journal of Science and Technology. Vol 9 (5). February 2016.
15. Dyatlov A.V., Popov A.V. Problems of realization of the idea of city management in the system of municipal government of the Russian Federation: scientific reflection on the understanding of the problem // Humanities of the South of Russia. 2017. Vol.6. №6.
38
