CC BY
37
ПОЛИТИКА УКРУПНЕНИЯ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ: ФЕДЕРАТИВНАЯ РЕКОНСТРУКЦИЯ
© Мухортов В.В.*
Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, г. Уфа
Одним из направлений федеративной модернизации проводимой в России уже не первый год, стало укрупнение субъектов в составе Российской Федерации. Укрупнение, в свою очередь, подразумевает процесс объединения (слияния) нескольких соседних, территориально смежных регионов (субъектов Федерации) и образование в результате этого новых, более крупных субъектов, что сопровождается утратой прежними регионами их самостоятельного юридического статуса. В итоге процесса укрупнения сокращается общее число субъектов в составе Российской Федерации, другими словами, уменьшается количество юридически самостоятельных регионов.
Ключевые слова: федерализм, регион, укрупнение, объединение, реконструкция, субъект, симметричность, асимметричность.
Объединение субъектов Федерации - это серьезная задача на современном этапе развития российской государственности. Проблемы объединения имеют историческую, географическую, природно-ресурсную, демографическую, национально-этническую, политическую, социально-экономическую стороны и требуют четкого и эффективного политико-правового обеспечения со стороны государства. Тщательное планирование и прогнозирование процесса объединения, поиск оптимального варианта его осуществления, а также проведение мониторинга в сфере объединения субъектов Российской Федерации - все это является приоритетными направлениями политики государства, проводимой в сфере федеративного строительства [1, с. 47].
По мнению учёного М.Б. Бекбосынова: «Объединительные процессы в Российской Федерации нельзя рассматривать как чисто административные реформы, поскольку административно-территориальные единицы в составе России имеют одновременно и юридический статус субъектов Российской Федерации, что закреплено в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Следовательно, любые изменения границ регионов и административного деления страны затрагивают, и притом весьма серьезно, сложившуюся систему федеративных отношений. Поэтому об укрупнении регионов стали все чаще говорить в контексте федеративных реформ» [2, с. 114].
Согласно российскому законодательству, новый субъект могут образовать два и более граничащих между собой региона. В число основных тре-
* Доцент кафедры Государственного и муниципального управления, кандидат философских наук.
бований к образованию нового субъекта Российской Федерации входят: добровольная основа для объединения и необходимость учитывать сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи территорий. Еще один важный пункт исключает возможность произвольных решений федерального центра в отношении территориального переустройства. Президент не может единоличным указом изменить существующий статус области или республики и даже не имеет права предложить объединиться: инициатива об объединении должна исходить от самих регионов и ни от кого другого. Дальнейшие этапы - референдумы и утверждение решений об объединении обеими палатами российского парламента - настолько затрудняют процесс объединения, что, скорее всего, вряд ли можно ожидать массовых территориальных переделов в стране [3].
За всем многообразием возможных случаев образования нового субъекта Федерации скрывается основной, а именно - укрупнение субъектов, т.е. слияние двух и более субъектов в один. Развитие федеративных отношений в России показывает, что идея образования новых субъектов путем укрупнения существующих не надумана. Интеграция субъектов Федерации - это серьезная задача на современном этапе развития российской государственности. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, тор-гово-финансовые связи, общие интересы не могут не вести к интеграции территориально-близких субъектов Федерации. Не случайно, в одном из проектов Конституции Российской Федерации, который был подготовлен Конституционной комиссией в 1993 г., предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей т.н. «земель» с наделением их правовым статусом субъектов Российской Федерации. Однако тогда эти идеи не были востребованы ни властью, ни обществом. Практически невостребованными остаются они и сегодня [2, с. 209].
Первыми объединению подверглись Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ. Новый субъект Российской Федерации, под названием Пермский край, был образован 1 декабря 2005 года, путем слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, в соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и на основании Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 года № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Образование нового субъекта Федерации было осуществлено в целях ускорения социально-экономического развития Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа и повышения уровня жизни населения, проживающего в указанных субъектах Российской Федерации [4].
Затем, с 1 января 2007 года в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа, появился Красноярский край. Новый субъект Российской Федерации был образован Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» [5].
С 1 июля 2007 года согласно Федеральному конституционному закону от 12 июля 2006 года № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» считается образованным новый субъект Российской Федерации - Камчатский край, имеющий соответственно статус края. Образование нового субъекта Федерации произошло в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Камчатской области и Корякского автономного округа [6].
С 1 января 2008 года прекратили свое существование в качестве субъектов Российской Федерации Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. В результате слияния этих двух субъектов на основании Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» была образована Иркутская область [7].
1 марта 2008 года Федеральным конституционным законом от 21 июля 2007 года № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» был образован Забайкальский край, а Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ прекратили существование в качестве субъектов Российской Федерации. В составе Забайкальского края в границах территории Агинского Бурятского автономного округа была создана административно-территориальная единица с особым статусом - Агинский Бурятский округ [8].
Таким образом, в результате федеративных трансформаций из Конституции России «исчезли» как самостоятельные субъекты: Коми - Пермяцкий автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Корякский автономный округ А с 1 марта 2008 года на карте нашей Родины появился новый субъект - Забайкальский край, который объединил Читинскую область и Агинский Бурятский автономный округ.
В реальности после укрупнения территориальное устройство страны стало еще сложнее. Наряду со всеми ранее существовавшими видами субъ-
ектов (республики, области, края, автономные округа, автономные области, города федерального значения) в России теперь появились субъекты, имеющие внутри себя «административно-территориальные единицы с особым статусом». Это единицы, структура управления которыми зависит не столько от единого федерального стандарта, сколько от результатов торга между властями объединившихся субъектов. Их полномочия в ряде случаев остаются неясными, а деятельность - непрозрачной.
В тоже время непохожесть территорий, их самобытность и уникальность, в том числе и выраженная в системе политических институтов, - это не помеха эффективному управлению, но, напротив, конкурентное преимущество и один из залогов прогресса как такового. Разнообразие является одним из главных индикаторов, по которым прогрессивная эволюция отличается от инволюции или деградации. И, наоборот, попытки придать постоянно усложняющемуся политическому пространству все более примитивный и предельно упрощенный вид, безусловно, утопичны и бесперспективны.
Таким образом, можно сказать, что, не смотря на все опасения, процесс укрупнения в Российской Федерации не преследует цели отмены федеративного устройства страны и перехода к унитарному государству. Осуществленные в 2003-2007 гг. изменения были направлены на частичное совершенствование федеративных отношений, сложившихся на начальном этапе системных трансформаций в стране в 1990-е гг. Заложенные в этот период развития российского федерализма перекосы нарушали единство политического, правового и экономического пространства страны.
Утрата некоторыми национальными регионами их прежнего политико -правового статуса не означает тотального пересмотра принципа построения Российской Федерации по типу асимметричной федерации. В ее составе на обозримую перспективу сохранятся не только административно-территориальные (области, края, города федерального значения), но и национально-государственные субъекты (республики). Тем не менее, в последние годы начато движение в сторону более симметричной федерации, в которой число субъектов, образованных по национальному признаку, имеет тенденцию к сокращению. Подобные преобразования займут, как уже сейчас очевидно, не одно десятилетие, и то в случае последовательной работы в этом направлении.
Накопленный в Российской Федерации опыт показывает, что процесс укрупнения субъектов крайне непростой, требующий постоянного мониторинга достижения поставленных целей. Негативным моментом в этом процессе является неопределенность и длительность сроков переходных периодов и, соответственно, затягивание процесса образования новых субъектов Федерации. Поэтому существенным в части сроков и особенностей переходного периода является необходимость скорейшего формирования правовой базы нового субъекта Российской Федерации, что предусматривает принятие Устава, а также основных законов нового субъекта Российской
Федерации. В связи с этим в законе об объединении следует предусматривать более четко сроки и порядок принятия основных правовых актов нового субъекта Российской Федерации.
Список литературы:
1. Карапетян М.Г. Правовая политика в сфере укрупнения субъектов РФ: понятие, цели и приоритеты // Ленинградский юридический журнал. -2009. - № 2 (16). - С. 46-52.
2. Бекбосынов М.Б. Российский федерализм: дилеммы политического выбора: Монография. - М.: РУДН, 2011. - 350 с.
3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 52 (ч. 1).
4. Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // СЗ РФ. - 2004. - № 13.
5. Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // СЗ РФ. - 2005. - № 42.
6. Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // СЗ РФ. - 2006. - № 29.
7. Федеральный конституционный закон от 30.12.2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» (с изменениями от 02.06.2007 г.) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: // http://base.garant.rU/190401/#1.
8. Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» // СЗ РФ. - 2007. - № 30.
