CC BY
21
ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ
Научная статья УДК 327
DOI 10.52070/2500-347Х_2021_4_845_9
ПОЛИТИКА РАЗВИТИЯ В КОНТЕКСТЕ ПОЛИТИКИ БЕЗОПАСНОСТИ ФРГ
О. В. Агафонова
Московский государственный лингвистический университет, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. В статье проводится анализ политики развития ФРГ во взаимосвязи с политикой безопасности и обороны. Политика развития ФРГ представляет собой оказание экономической, социальной, экологической помощи развивающимся странам, а также содействие в создании и укреплении их политических институтов и правовой системы. Фактически эта деятельность не может быть оторванной от внешней политики и политики безопасности ФРГ и является инструментом невоенного кризисного и конфликтного урегулирования.
Ключевые слова: политика развития ФРГ, политика безопасности ФРГ, внешняя политика ФРГ, экономическая помощь развивающимся странам, «нестабильные» государства
Для цитирования: Агафонова О. В. Политика развития в контексте политики безопасности ФРГ // Вестник Московского государственного лингвистического университета. Общественные науки. 2021. Вып. 4 (845). С. 9-21. DOI: 10.52070/2500-347Х_2021_4_845_9
Original article
DEVELOPMENT POLICY IN CONTEXT OF GERMAN SECURITY POLICY
O. V. Agafonova
Moscow State Linguistic University, Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. The author conducted the analysis of the interconnection between the development policy and German security and defence policy. German development
policy includes economic, social, environmental protection aid and assistance in democracy, civil society and public administration in developing countries. In fact, this policy cannot be separated from German foreign and security policy and represents a non-military tool for crisis and conflict management all over the world.
Key words: German development policy, German security policy, German foreign policy, Official development assistance (ODA), fragile state
For citation: Agafonova, O. V. (2021). Development policy in context of German security policy. Vestnik of Moscow State Linguistic University. Social sciences, 4 (845), 9-21. DOI: 10.52070/2500-347Х_2021_4_845_9
Введение
Анализ реалий XXI в. показывают, что в современном мире именно комплексный подход выступает гарантом безопасности. На сегодняшний день такая безопасность не может сводиться исключительно к военному реагированию, применению военной силы. Данное понимание феномена безопасности начало получать распространение в конце XX в., такой подход закрепился и в Германии.
Федеративная Республика Германия прошла долгий путь осознания и артикуляции основ своей политики безопасности от концепции территориальной обороны, доминировавшей до объединения страны, до концепции отражения угроз безопасности в любой точке мира, превалирующей в доктринальных документах страны на сегодняшний день уже более двух десятилетий [Белозёров, 2006б].
Помимо определения границ обеспечения безопасности, руководство ФРГ выработало и комплексное представление о безопасности, обеспечение которой предполагает нейтрализацию вызовов, рисков, опасностей и угроз не только военного, но и экономического, политического, социального, экологического характера [Белозёров, 2006а]. Всё большее внимание уделяется противодействию распространения терроризма, организованной преступности, неконтролируемой миграции, а также рискам потенциального дефицита энергоресурсов, за счет которых обеспечивается функционирование критически важных сфер инфраструктуры страны.
В связи с вышеизложенным в официальных документах, регламентирующих политику безопасности Германии, находят свое отражение обстоятельства, которые ранее не входили в сферу политики безопасности. Далее речь пойдет о политике развития Германии и ее взаимосвязи с политикой безопасности.
Дефинирование политики развития
Политика развития («Entwicklungspolitik») определяется немецкими экспертами как «мировая структурная политика, целью которой является улучшение экономического, социального, экологического и политического положения развивающихся стран» [Nuscheler, 2007]. Направления и приоритеты немецкой политики развития изложены в Стратегии устойчивого развития 2016 года (обновлена в 2018 году), а также в концепции реформ «BMZ 2030». Целью этой политики является оказание экономической, социальной, продовольственной, медицинской и других видов помощи развивающимся странам и нестабильным государствам, где высок риск возникновения гражданской войны [Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie, 2018; Reformkonzept 2020]. Безусловно, такие действия не являются исключительно немецкой новацией, в том или ином виде они предпринимаются развитыми странами по всему миру в рамках Официальной помощи в целях развития (программа, действующая в рамках Комитета содействия развитию Организации экономического сотрудничества и развития).
Экономическая детерминация политики развития ФРГ
ФРГ, будучи членом указанной Организации, берет на себя обязательства по оказанию помощи развивающимся странам. Политику развития курирует Федеральное министерство экономического сотрудничества и развития Германии, реализуя ее как на территории самой Германии, так и за ее пределами.
В 2020 году ФРГ перечислила 0,73 % (28,4 млрд долл. США) валового национального дохода на реализацию проектов Комитета содействия развитию как в рамках двустороннего, так и многостороннего сотрудничества. По объёму выделенных на содействие развитию средств ФРГ находится на втором месте после США (см. рис. 1).
По данным 2019 года, в рамках сотрудничества ФРГ выделила 5,3 млрд долл. США на политику развития стран Африки, 3,7 млрд долл. США - в страны Азии, 2,8 млрд долл. США были перечислены на развитие стран Ближнего Востока (см. рис. 2)1.
1 URL: https://www.0ecd-ilibrary.0rg/sites/2dcf1367-en/1/3/2/17/index.html? itemId=/content/publication/2dcf1367-
USD billion
ODA in 2020 on a grant equivalent basis- amounts
35.47
35
30
28.41
25
20
18.56
16.27
15
14.14
10
6.35
5.36
5.03
4.20 4.19
3 56 9 07
|-| 2 37 2.65 2.56 2.29 2.25
0
Рис. 1. Доля стран в объёме выделяемой финансовой помощи в рамках политики безопасности1
В содержательном плане политика развития ФРГ всё более конкретизируется и одновременно становится более адресной. Федеральным Министерством экономического сотрудничества и развития Германии принята концепция реформ «BMZ 2030», центральными направлениями которой являются миротворчество, борьба с голодом, образование и устойчивое развитие, проблемы климата, экология, сокращение энергоресурсов и полезных ископаемых, неконтролируемая миграция, пандемии и др. [Reformkonzept, 2020]. С точки зрения немецкого правительства, целью оказания помощи развивающимся странам являются укрепление мира и превентивное урегулирование кризисов [Brand, 2011]. Немецкая политика развития в таком случае рассматривается как часть превентивной политики кризисного и конфликтного урегулирования, целью которой является предвосхищение возникновения кризисной ситуации на территории Европы в целом и Германии, в частности [Белозёров, 2006б].
1 Источник: OECD. URL: https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/ODA-2020-detailed-summary.pdf
Bilateral ODA by recipient country
Bubble size: Germany - Bilateral ODA. Gross disbursements, million USD. 2018 constant prices. 2019 О
Рис. 2. Финансирование регионов в рамках политики развития ФРГ1
Связь политики развития с безопасностью ФРГ
Политика развития, будучи частью международной политики ФРГ, объективно связана с внешнеполитическими интересами и политикой безопасности страны [Schmidt, 2015]. Официальная позиция ФРГ заключается в следующем: мир, безопасность и развитие взаимообусловлены и представляют собой основополагающий принцип внешней политики ФРГ [Leitlinien der Bundesregierung, 2017].
Как указано выше, официально целью политики развития является улучшение жизни в развивающихся странах. Вместе с тем было бы не вполне правомерно утверждать, что страна, оказывающая такого вида помощь, не преследует своих интересов. Так, трансферты, направляемые Европой странам Африканского континента, выделяются не просто в качестве знака доброй воли. В действительности европейские государства руководствуются и вполне прагматичными соображениями.
Можно привести следующий пример. Миграционный кризис, сильно ударивший по Европе в 2015-2016 гг., привел к осмыслению Европейским союзом общей миграционной политики, а также правил въезда мигрантов на территорию Европы. В частности, Дублинским соглашением 1997 г. определены убежище и финансовой ответственности первой принимающей страны за каждого въехавшего на ее
1 Источник: OECD. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/sites/0079f636-en/in-dex.html?itemId=/content/component/0079f636-en
территорию мигранта. С экономической и социальной точки зрения можно предположить, что менее затратным является инвестирование странами ЕС в неблагополучные регионы Африканского континента «на расстоянии», т. е. еще до того, как поток мигрантов хлынет из бедных стран на европейский континент в поисках лучшей жизни.
Подход ФРГ к вопросу притока беженцев и мигрантов на территорию страны можно идентифицировать как политика «открытых дверей». В период эскалации миграционного кризиса в 2015-2016 гг. ФРГ приняла на себя обязательства по приёму беженцев. По состоянию на 31 декабря 2020 г. на территории Германии находится около 1,4 млн человек, подавших прошение о предоставлении убежища [Drucksache, 2021].
Рис. 3. Динамика поданых прошений о предоставлении убежища на территории ФРГ в период с 1990 по 2020 гг.
Политика «открытых дверей» является финансово обременительной (в 2021 году из федерального бюджета ФРГ было выделено 21,6 млрд евро1) и, кроме того, несет определенные риски для внутренней безопасности страны. Как выяснилось, приток беженцев из нестабильных государств Африканского континента и Ближневосточного региона сопровождается ростом опасности распространения исламского радикализма и экстремизма на территории ФРГ, ведет к нарастанию национальной и религиозной ненависти (примером могут послужить массовые нападения на женщин беженцами из арабских и североафриканских стран в новогоднюю ночь 2016 года в Кёльне2).
1 Federal expenditure for refugees and asylum in Germany from 2018 to 2025 (in billion euros). STATISTA. August 2021.
2 URL: https://www.dw.com/ru/B-repMaHHH-npegcTaBHflH-0THeT-0-H0B0r0gHHx-HanageHHax-B-KeflbHe/a-38233452
Учитывая то, что приток мигрантов на территорию Германии является довольно обременительным в финансовом отношении, в первую очередь для немецких налогоплательщиков, данное обстоятельство приводит к росту общественного недовольства миграционной политикой государства. Присутствие огромного количества мигрантов на территории страны накладывает на государство обязательства по их социальной интеграции в общество, которое не всегда приносит успехи в связи с различиями в нравственно-ценностных и религиозных ориентирах и приоритетах, что увеличивает риски для внутренней безопасности. В этой связи планомерное сокращение миграционных потоков в ФРГ, которое может быть достигнуто посредством реализации политики развития в странах Африки и Ближнего Востока, будет способствовать повышению уровня безопасности в Германии.
Осмысление последствий терактов 11 сентября 2001 г. позволило установить, что так называемые уязвимые, или нестабильные, государства ("fragile state") несут в себе угрозу как международной безопасности, так и безопасности отдельных государств. Правительства по всему миру столкнулись с проблемой необходимости переосмысления своей политики безопасности, одним из несущих компонентов которой стала международная экономическая, социальная, гуманитарная и экологическая помощь развивающимся и нестабильным государствам. При этом помощь развивающимся странам, находящимся в состоянии конфликта или войны, далеко не всегда является эффективным инструментом, позволяющим снизить насилие в регионе. Проводимые в Германии исследования нестабильных регионов, таких как Афганистан, Ирак, страны Африки к югу от Сахары, показывает, что только в семи случаях из 24 исследуемых кейсов оказанная развитыми странами помощь привела к снижению насилия, в то время как в шести случаях она не принесла никакого эффекта, а в девяти случаях привела к увеличению насилия в исследуемых странах (см. табл. 4) [Zürcher, 2017].
Политика развития, реализуемая странами Европы, в том числе и Германией, преследует преимущественно экономические интересы и способствует обеспечению безопасности европейских стран, повышению их престижа на международной арене. Тем самым мотивация улучшения гуманитарной ситуации в неблагополучных и развивающихся странах фактически уходит на второй план [Erforth, 2018].
Вопросы политики развития ФРГ прорабатываются как государственными министерствами и ведомствами (в первую очередь Федеральным министерством экономического сотрудничества и развития ФРГ), так и негосударственными институтами и политическими фондами, а также образовательными, научными учреждениями, культурными и религиозными организациями. К ним можно отнести Гёте Институт, программы академической мобильности DAAD, фонд Ханса Зайделя, фонд Розы Люксембург и т. д. Так, в Стратегии интернационализации образования, науки и исследовательской деятельности, подготовленной правительством ФРГ, отмечено, что продвижение образования и науки в развивающихся странах способствует решению глобальных проблем, таких как изменение климата, пандемии, бедность и нехватка водных ресурсов [Strategie der Bundesregierung, 2016].
Как представляется, допущение, что немецкая политика развития носит исключительно альтруистические мотивы, представляется весьма неоднозначным. Об этом свидетельствуют и серьезные дискуссии в политических, экономических и научных кругах Германии. Среди возможных мотивов оказания Германией помощи развивающимся странам и нестабильным государствам часто называются политические и геостратегические амбиции, потенциальный статус ФРГ как постоянного члена Совета Безопасности ООН, экономические и торговые интересы [Dreher, Nunnenkamp, Schmaljohann, 2013].
В рамках политики развития Германия фактически реализует и политику безопасности, одним из основных принципов которой
является превентивное предотвращение кризисов и угроз безопасности. Адресная помощь нестабильным и развивающимся странам Африканского континента и Ближневосточного региона направлена на устранение причин возникновения кризисов, конфликтов и войн за счет повышения уровня жизни и снижения уровня конфликтоген-ности в вышеуказанных регионах. В рамках политики развития находит свое выражение и такой важный принцип политики безопасности ФРГ, как отражение рисков и угроз безопасности страны в любой точке мира за счет использования широкого спектра невоенных методов, а при необходимости - и посредством использования военной силы. Стоит отметить, что методы невоенного разрешения конфликтов по своей сути и содержанию совпадают с инструментами, используемыми в рамках политики развития. Как известно, они включают в себя помощь странам в сфере экономики, государственного устройства, предотвращение экологических катастроф и решение проблем окружающей среды, повышение уровня образования населения, снижение уровня бедности и борьбу с голодом. Подобный подход к обеспечению безопасности за пределами своих территориальных границ представляется весьма прагматичным и рациональным.
В Германии продолжается выработка подходов к содержанию и стратегии политики развития, артикулируются потенциальные и существующие источники и причины возникновения угроз безопасности, которые могут исходить из нестабильных регионов. Свидетельством этого является постоянная актуализация доктринальных документов в сфере политики развития в ответ на возникающие риски и угрозы безопасности [Leitlinien der Bundesregierung, 2017; Reformkonzept, 2020]. В перспективе это также позволит избежать сценариев развития событий, при которых помощь в рамках политики развития не приносит положительных результатов или вовсе не доходит до реципиента.
Заключение
Реализуемая ФРГ политика развития представляет собой долгосрочный проект, целью которого является оказание социальной, экономической, экологической помощи, содействие в укреплении политических институтов развивающихся государств в регионах Европы, Азии и Африки. Немецкая политика развития помимо оказания помощи развивающимся странам в укреплении и поддержании мира, преследует
также и политические интересы. В частности, речь идет об укреплении политического статуса ФРГ как мировой державы. Помимо этого, за счет реализации политики развития и оказания экономической и гуманитарной помощи развивающимся странам Германия заинтересована в усилении своего влияния в международных организациях, а именно: в Организации Объединенных Наций и Европейском союзе.
Политика развития также стала важным компонентом политики безопасности и обороны ФРГ, ориентированной в первую очередь на кризисное и конфликтное урегулирование в нестабильных регионах по всему миру без использования военной силы.
Немецкий опыт выработки и реализации политики развития, представляет интерес ввиду ее сопряжения с реализацией национальных интересов. Причем исследований, связанных с обоснованием необходимости прагматичности политического курса, в России пока явно недостаточно [Белозёров, 2007], несмотря на их востребованность для теории и практики.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Белозёров В. К. Превентивная политика или превентивные удары? // Безопасность Евразии. 2006б. № 1 (23). С. 620-628.
2. Белозёров В. К. Военная сила в системе политики безопасности и обороны Германии // Вестник аналитики. 2006а. № 3. С. 128-138.
3. Nuscheler F. Entwicklungspolitik im Geflecht unterschiedlicher Interessen und Institutionen. In: Schmidt, Siegmar / Hellmann, Gunther / Wolf Reinhard (Hrsg.): Handbuch zur deutschen Außenpolitik, Wiesbaden, 2007. S. 672-683.
4. Die Bundesregierung. Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie. 2018. URL: https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975274/1546450/650899 64ed4a2ab07ca8a4919e09e0af/2018-11-07-aktualisierung-dns-2018-data. pdf?download=1
5. Reformkonzept „BMZ 2030". Umdenken - Umsteuern. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Juni 2020. URL: https://www.bmz.de/de/entwicklungspolitik/reformkonzept-bmz-2030.
6. Brand A. Sicherheit über alles? Die schleichende Versicherheitlichung deutscher Entwicklungspolitik. Peripherie, 122/123. 31. Jg. 2011. Verlag Wissenschaftliches Dampfboot, Münster. S. 209-235.
7. Schmidt S. Entwicklungszusammenarbeit als strategisches Feld deutscher Außenpolitik. APuZ 7-9/2015. S. 29-35.
8. Leitlinien der Bundesregierung „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern". Die Bundesregierung. Juni 2017. URL: https://www.
auswaertiges-amt.de/blob/1213498/d98437ca3ba49c0ec6a461570f56211f/ krisen-verhindem-data.pdf
9. Drucksache 19/28234. Zahlen in der Bundesrepublik Deutschland lebender Flüchtlinge zum Stand 31. Dezember 2020. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulla Jelpke, Dr. Andre Hahn, Gökay Akbulut, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE. Deutscher Bundestag. 06.04.2021.
10. Zürcher C. What Do We (Not) Know About Development Aid and Violence? A Systematic Review // World Development. 2017. Vol. 98. Pp. 506-522.
11. Erforth B. Review: Why Europe intervenes in Africa: Security, prestige, and the legacy of colonialism by Gegout Catherine // European Review of International Studies. 2018. No. 1. Vol. 5. Pp. 106-109.
12. Strategie der Bundesregierung. Internationalisierung von Bildung, Wissenschaft und Forschung. Bundesministerium für Bildung und Forschung. Dezember 2016 (unveränderter Nachdruck Oktober 2019). URL: https://www. bmbf.de/SharedDocs/Publikationen/de/bmbf/pdf/internationalisierung-von-bildung-wissenschaft-und-forschung.pdf?_blob=publicationFile&v=2
13. Dreher A., Nunnenkamp P., Schmaljohann M. The allocation of German aid: Self-interest and government ideology, Kiel Working Paper, No. 1817, Kiel Institute for the World Economy (IfW), Kiel, 2013. Pp. 1-32.
14. Белозёров В. К. Коалиционная политика России на пути к прагматизму // Вестник аналитики. 2007. № 2. С. 138-152.
REFERENCES
1. Belozerov, V. K. (2006b). Preventivnaya politika ili preventivnye udary? = Preventive policy or preventive attacks? Eurasian Security, 1 (23), 620-628. (In Russ.)
2. Belozerov, V K. (2006a). Voennaja sila v sisteme politiki bezopasnosti i oborony Germanii = Military force in German security and defence policy system. Bulletin of analytics, 3, 128-138. (In Russ.)
3. Nuscheler, F. (2007). Entwicklungspolitik im Geflecht unterschiedlicher Interessen und Institutionen. In: Schmidt, Siegmar / Hellmann, Gunther / Wolf Reinhard (Hrsg.). Handbuch zur deutschen Außenpolitik (672-683). Wiesbaden.
4. Die Bundesregierung (2018). Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie. https://www. bundesregierung.de/resource/blob/975274/1546450/65089964ed4a2ab07ca8 a4919e09e0af/2018-11-07-aktualisierung-dns-2018-data.pdf?download=1
5. Reformkonzept „BMZ 2030". Umdenken - Umsteuern. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Juni 2020. https:// www.bmz.de/de/entwicklungspolitik/reformkonzept-bmz-2030
6. Brand, A. (2011). Sicherheit über alles? Die schleichende Versicherheitlichung deutscher Entwicklungspolitik. Peripherie, 122 / 123, 209-235. Münster: Verlag Wissenschaftliches Dampfboot.
7. Schmidt, S. (2015). Entwicklungszusammenarbeit als strategisches Feld deutscher Außenpolitik, APuZ, 7-9, 29-35.
8. Leitlinien der Bundesregierung „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern". Die Bundesregierung. Juni 2017. https://www.auswaertiges-amt.de/blob/1213498/d98437ca3ba49c0ec6a461570f56211f/krisen-verhindern-data.pdf
9. Drucksache 19/28234. (2020). Zahlen in der Bundesrepublik Deutschland lebender Flüchtlinge zum Stand 31. Dezember 2020. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Ulla Jelpke, Dr. Andre Hahn, Gökay Akbulut, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE. Deutscher Bundestag.
10. Zürcher, C. (2017). What Do We (Not) Know About Development Aid and Violence? A Systematic Review. World Development, 98, 506-522.
11. Erforth, B. (2018). Review: Why Europe intervenes in Africa: Security, prestige, and the legacy of colonialism by Gegout Catherine. European Review of International Studies, 5 (1), 106-109.
12. Strategie der Bundesregierung. (2019). Internationalisierung von Bildung, Wissenschaft und Forschung. Bundesministerium für Bildung und Forschung. Dezember 2016 (unveränderter Nachdruck Oktober 2019). URL: https://www. bmbf.de/SharedDocs/Publikationen/de/bmbf/pdf/internationalisierung-von-bildung-wissenschaft-und-forschung.pdf?_blob=publicationFile&v=2
13. Dreher, A., Nunnenkamp P., Schmaljohann M. (2013). The allocation of German aid: Self-interest and government ideology, Kiel Working Paper, No. 1817 (pp. 1-32). Kiel: Kiel Institute for the World Economy (IfW).
14. Belozerov, V. K. (2007). Koalitsionnaya politika Rossii na puti k pragmatiz-mu = Russian coalition politics on the way towards pragmatism. Bulletin of analytics, 2, 138-152. (In Russ.)
Информация об авторе
Агафонова О. В. - соискатель кафедры политологии Института международных отношений и социально-политических наук; мл. научный сотрудник Центра социо-когнитивных исследований дискурса (СКоДис); ст. преподаватель кафедры лингвистики и профессиональной коммуникации в области медиатехнологий Института международных отношений и социально-политических наук Московского государственного лингвистического университета
Information about the author
AgafonovaO. V. - Postgraduate student of the Department of Political Science, Institute of International Relations and Social and Political Sciences; Junior Researcher, Centre
for Socio-Cognitive Discourse Studies (SCoDis); Senior lecturer at the Department of Linguistics and Professional Communication in the Sphere of Media Technologies, Institute of International Relations and Social and Political Sciences Moscow State Linguistic University
Статья поступила в редакцию 12.11.2021;
одобрена после рецензирования 15.11. 2021; принята к публикации 06.12.2021 The article was submitted 12.11.2021;
approved after reviewing 15.11.2021; accepted for publication 06.12.2021
