«Политика партнерства» Европейского союза: время перемен Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

О.А. Жирнов

«Политика партнерства» Европейского союза: Время перемен

Европейский союз (ЕС), объединяющий 25 государств Западной, Центральной и Восточной Европы с населением почти в 450 млн. человек и производящий четверть мирового валового внутреннего продукта (ВВП), принадлежит к числу самых влиятельных игроков на мировой арене. Два участника Союза -Великобритания и Франция - являются постоянными членами Совета Безопасности ООН и входят в клуб официальных ядерных держав. Вместе с Германией и Италией они входят в состав такой влиятельной неформальной организации, как «Группа 8», оказывающей заметное влияние на глобальные экономические и политические процессы. Совокупный политический, экономический, социокультурный, организационный и военный потенциал Евросоюза позволяет ему проецировать и реализовывать свои интересы практически во всех регионах мира (11).

Хотя в последние годы наиболее перспективными для Евросоюза стали отношения со странами ближайшего окружения, связи с развивающимися странами занимают важное место во внешней политике Евросоюза и входящих в него государств. В некоторых случаях эти отношения являются продолжением прежних колониальных связей, поскольку в недалеком прошлом ряд западноевропейских стран (Великобритания, Франция, Бельгия и некоторые другие)

9

обладал обширными заморскими владениями. Потеряв их, метрополии постарались сохранить прежние связи и удержать возникшие на территории бывших владений независимые государства в орбите своего влияния. Используя методы неоколониализма, они не только сохранили, но и еще более упрочили свои позиции в экономике этих стран и продолжили использовать их в качестве источников сырья, рынков сбыта и сферы приложения капитала. Экономическая экспансия крупнейших западноевропейских стран (и обусловленная этим зависимость) не обошла стороной и те слаборазвитые страны, которые обладали суверенитетом еще до начала процесса деколонизации.

Однако экономический фактор был не единственным, который определял интерес Западной Европы (и Запада в целом) к группе слаборазвитых государств, которые позднее стали именовать развивающимися. В годы «холодной войны», продолжавшейся в течение почти полувека после окончания Второй мировой войны, не менее важную роль играл политический фактор. Конфликт между Востоком и Западом, который с конца 1940-х годов распространился на территории колоний и бывших колоний, вынудил развитые страны Запада, в особенности США, уделять повышенное внимание их экономическим и социальным требованиям. Революция в Китае, война в Корее и набиравшая силу война во Вьетнаме, пишет немецкий исследователь У. Менцель, показали Западу, что «расширение советской сферы влияния не прекратилось и после размежевания границ в 1945 г.». В глобальном противостоянии с Западом Советский Союз энергично пропагандировал собственные модели общественного устройства и индустриализации, которые он рекомендовал развивающимся странам для преодоления отсталости (38). В этих условиях американская администрация пришла к выводу о том, что идеологическому наступлению Советского Союза необходимо противопоставить собственную модель экономического и социального развития и содействовать ее реализации путем предоставления технической и финансовой помощи. Впервые эта мысль была сформулирована в 1947 г. американским президентом Г. Трумэном. Так родилась новая сфера политики - политика развития (38). Под давлением США к политике развития подключились и страны Западной Европы. Именно к этому периоду относится появление в арсенале западноевропейских государств, а затем и европейского интеграци-10

онного объединения так называемой «помощи развитию», главной целью которой являлось включение освободившихся от колониальной зависимости стран в орбиту Запада. Тем не менее сотрудничество с развивающимися государствами в деле развития вплоть до начала XXI в. оставалось, по словам немецкого исследователя Штефана Брюне, периферийной сферой политики (1).

Прежде чем приступить к рассмотрению политики развития Европейского союза, целесообразно, на наш взгляд, совершить небольшой экскурс в ее прошлое, что даст возможность судить о том, насколько изменились значение, масштаб, содержание и цели политики развития за несколько десятилетий, прошедших со времени ее возникновения.

Что же представляет собой эта политика, еще недавно именовавшаяся как «помощь развитию», а ныне в официальных документах именуется либо как «политика сотрудничества (партнерства)», либо как «политика развития»? Под политикой развития обычно подразумевают целенаправленную деятельность отдельных государств или их сообществ, направленную на преодоление экономической, социальной и политической отсталости развивающихся стран и создание тем самым достойных человека условий жизни. Политика развития предполагает использование всех средств и мероприятий, которые способствуют достижению этих целей. При этом подразумевается, что политика развития не должна ограничиваться односторонними действиями развитых стран, а должна включать также активное участие принимающей стороны. Путем реализации политики партнерства стремятся добиться изменений в трех плоскостях (уровнях), влияющих друг на друга:

- осуществить структурные реформы в развивающихся странах в целях обеспечения социальной справедливости, расширения возможностей для более активного участия граждан в общественной жизни, освобождения от угнетения и эксплуатации, уважения политических и социальных прав человека;

- изменить рамочные мирохозяйственные условия с целью преодоления систематической дискриминации развивающихся стран и обеспечения для них равных шансов на мировом рынке;

- добиться изменения структуры интересов, сознания и потребления в богатых странах (21).

11

Обоснование политики развития усматривается в этической и моральной ответственности развитых государств, а также в их заинтересованности в обеспечении собственной безопасности и благополучия. В целях создания финансовой базы, необходимой для достижения заявленных целей, мировое сообщество определило минимальный объем средств, который следует выделять для этого развитым государствам. Ориентиром служат рекомендованные Генеральной Ассамблеей ООН (1970) 0,7% валового внутреннего продукта (ВВП) развитых государств (21).

За несколько десятилетий своего существования политика партнерства прошла несколько этапов в своем развитии. С течением времени ее основные постулаты, зафиксированные в первых документах, менялись. Эти изменения следовали глобальным тенденциям, которые, в свою очередь, определялись соотношением сил между ведущими в политическом и экономическом отношении странами мира. До 1960 г., считают некоторые исследователи, политики партнерства (тогда еще «помощь развитию»), которая оправдывала бы свое название, практически не существовало, поскольку США и Европа были озабочены в это время в первую очередь восстановлением разрушенной в ходе Второй мировой войны экономики Европейского континента. Тем не менее и в этот период некоторые европейские страны выделяли средства на оказание помощи развитию как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Западная Германия, например, начала участвовать в политике развития с 1952 г. за счет взносов в программу помощи ООН. В 1956 г. в Западной Германии учреждается фонд в размере 50 млн. марок исключительно для финансирования сотрудничества в области развития на двусторонней основе, а для координации деятельности в этой области - специальное ведомство. Однако помощь развивающимся странам (число которых быстро росло в связи с начавшимся процессом деколонизации) предоставлялась государствами-донорами преимущественно для того, чтобы решать свои узконациональные интересы, а не насущные проблемы реципиентов. Ярким примером использования помощи в качестве инструмента национальной внешней политики может служить деятельность западногерманского правительства. Бонн, руководствуясь положениями «доктрины Хальштейна», оказывал помощь только в том случае, если государство-реципиент соглашалось признавать в ка-12

честве единственного законного представителя немецкого народа Федеративную Республику Германии (ФРГ), не признавая Германскую Демократическую Республику (ГДР).

Ряд развивающихся стран предпринял попытку избежать жесткой привязки своей внешней и внутренней политики к одному из противоборствующих блоков. Так, в 1956 г. возникло Движение неприсоединившихся стран (ДНС), которое конституировалось в 1961 г. В него вошли многие африканские и азиатские страны, поставившие целью добиться равноправия государств на международной арене и позитивного экономического развития членов этого движения. «Смыслом политики неприсоединения, - отмечают российские исследователи, - было стремление отстраниться не от отношений сотрудничества со странами восточного и западного блоков, а от конфронтации между ними. Страны - участницы движения стремились извлекать выгоду из сотрудничества с каждой из противостоящих друг другу больших держав, играя на противоречиях между ними... Движение неприсоединения стало одним из видов сотрудничества по линии Юг - Юг, позволявшего странам Третьего мира эффективно обеспечивать свои интересы и выступать с единых позиций по ряду международных вопросов, оказывая давление на великие державы и противоборствующие блоки» (10, с. 265).

В свою очередь, и Запад, учитывая возраставшую роль членов ДНС в мировой политике, не оставлял попыток путем предоставления помощи некоторым наиболее влиятельным членам этого движения расширить круг своих сторонников.

В начале 1960-х годов наступает новый этап в западной политике сотрудничества с развивающимися странами. США начинают рассматривать помощь развитию как инструмент политики безопасности. Политика развития быстро приобретает все большую значимость и в европейских странах, что привело к созданию в системе правительственных органов ряда стран специальных учреждений, ответственных за ее осуществление. Так, например, в ФРГ было создано Министерство экономического развития и сотрудничества, в Швейцарии - Министерство сотрудничества и гуманитарной помощи.

До конца 1960-х годов (первой декады развития ООН) руководящей идеей всех стратегий развития являлась концепция «раз-

13

витие через рост» с упором на индустриализацию. Ее основные положения включали:

- убеждение в том, что причиной слаборазвитости является недостаток капитала и что ликвидации его дефицита достаточно для развития и роста;

- убеждение в том, что удовлетворительные темпы роста окажут благотворное воздействие на развитие отсталых регионов, положение различных социальных слоев;

- надежду на то, что более тесное включение развивающихся стран в мировой рынок станет локомотивом развития и приведет к увеличению спроса со стороны развитых стран;

- уверенность в том, что у развивающихся стран нет иного выхода, как догнать развитые страны за счет так называемой «догоняющей индустриализации».

Однако уже в 1969 г. президент Всемирного банка Р. Мак-намара и бывший премьер-министр Канады и лауреат Нобелевской премии мира Л. Пирсон представили доклад («доклад Пирсона»), в котором авторы констатировали, что концепция «развитие через рост» потерпела фиаско. Рост, когда он действительно имел место, распространялся крайне неравномерно по регионам. Бедность на местах еще более возросла, а меры, способствовавшие росту, принесли выгоду прежде всего верхним слоям населения развивающихся стран. В докладе впервые было сказано о значимости внешнего фактора для успешного экономического и социального развития развивающихся стран.

На основе «доклада Пирсона» была сформулирована стратегия «основных потребностей», на реализацию которой была нацелена соответствующая Программа действий второй декады развития (1970-е годы). Но и в этом случае возникшие в процессе ее реализации проекты, такие как «Продовольствие для всех» (в рамках ФАО), «Образование для всех» (ЮНЕСКО), «Работа для всех» (МОТ), мало что изменили в политике развития по сравнению со стратегией «развитие через рост».

Для поиска новой, более эффективной стратегии в марте 1980 г. была создана «Комиссия Север - Юг» во главе с бывшим канцлером ФРГ В. Брандтом. Результатом ее работы стал «доклад Брандта», который исследователи рассматривают, в первую очередь, как политический документ, так как в нем известные, но уже 14

не находящиеся у власти политики Севера в противовес своим правительствам практически поддержали требование установления нового мирового экономического порядка. Причем упор был сделан на необходимость уступок со стороны развитых государств. Увеличение помощи странам Юга мотивировалось не только этическими соображениями, но и интересами самого Севера. Во-первых, в долгосрочной перспективе ухудшающееся положение во многих регионах мира ставило благополучие развитых стран под угрозу, отвести которую можно только за счет преодоления бедности на Юге. Во-вторых, более объемная помощь Югу была важна для Севера и в краткосрочной перспективе, поскольку она (помощь) могла бы помочь Европе преодолеть испытываемый ею в тот период кризис роста. Таким образом, политика развития могла бы взять на себя функцию управления конъюнктурой (38, с. 144-145).

Однако обострение конфликта между Востоком и Западом после ввода советских войск в Афганистан и поворот к неолиберализму в глобальном и национальных масштабах в 1980-е годы привели к тому, что проблемы отношений между Севером и Югом отошли на второй план в повестке дня мировой политики.

На 1980-е годы пришелся очередной этап политики развития (третья декада развития), итоги которого для развивающихся стран оказались весьма неблагоприятными. Для большинства развивающихся стран 1980-е годы стали «потерянным десятилетием» - не декадой развития, а скорее декадой застоя или даже попятного движения. Если исходить из показателя подушевого ВВП, то в третью декаду развития 43 развивающиеся страны стали беднее, чем были прежде. Число наименее развитых стран увеличилось с 31 до 42. Во многих странах снизились темпы роста, сократились доходы от экспорта сырья в связи с падением цен на него, резко возросла внешняя задолженность. Многие развивающиеся страны начали испытывать трудности с погашением задолженности и в результате потеряли доверие кредиторов. Даже некоторые «творцы» «экономического чуда» из числа развивающихся стран (например, Бразилия и Берег Слоновой Кости), а также ряд стран - экспортеров нефти (Мексика, Венесуэла, Нигерия, Алжир) оказались не в состоянии справиться с возникшими трудностями. Только в конце десятилетия кривая роста в странах Третьего мира вновь поползла вверх.

15

Сильнее всего кризис затронул наименее развитые страны. Если в 1970-е годы их подушевой доход рос, хотя и очень медленно (0,5%), то в 1980-е годы показатели роста были отрицательными. Подушевой ВВП в странах Африки, расположенных южнее Сахары, уменьшился за десятилетие с 400 долл. (1977) до 330 (40, с. 157). В этом регионе, как и в некоторых других бедных регионах, речь шла уже не о развитии, а о выживании. Африка стала примером социальной катастрофы, и, по мнению некоторых скептиков, ее положение становится безнадежным.

Впрочем, были и исключения из общей довольно печальной картины. В числе удачливых стран оказались четыре «маленьких тигра» Восточной Азии, ежегодные темпы экономического роста которых в 1980-1987 гг. достигли 8%, а также КНР, сумевшая достичь еще более высоких темпов роста. Достаточно высокие темпы роста продемонстрировала экономика Индии, хотя это и не помогло существенно уменьшить масштабы бедности в этой стране.

Общее представление об итогах экономического развития развивающихся стран за период, охватывающий три с половиной десятилетия, а следовательно, и о результатах политики партнерства Запада с Третьим миром, дает приводимая ниже таблица (40, с. 156). При этом следует иметь в виду, что средние показатели душевого ВВП скрывают подчас значительную разницу в доходах между регионами, городом и сельской местностью, социальными слоями, мужчинами и женщинами.

Заканчивая обзор итогов политики развития Запада, в том числе и Евросоюза, с момента ее появления и до начала 1990-х годов, хотелось бы обратить внимание на следующее. Как отмечалось выше, заявленной целью политики развития было ускорение экономического и социального развития Третьего мира и ослабление противоречий между Севером и Югом. Однако, несмотря на успехи отдельных развивающихся стран, так называемых «новых индустриализирующихся» или «пороговых» стран, разрыв между Севером и Югом не только не сократился, но и увеличился. В подтверждение этого факта приведем несколько примеров, характеризующих ситуацию, сложившуюся к началу 1990-х годов:

- почти три четверти человечества довольствовались пятой частью (22,2% в 1987 г.), а 42 наименее развитые страны - только 0,4% мирового валового продукта; 16

Таблица 1

Темпы роста ВВП и подушевого ВВП в развивающихся странах и регионах (среднегодовые показатели, %)

Страны/ Регионы Темпы роста ВВП Темпы роста подушевого ВВП

1965-1980 гг. 1980-1989 гг. 1965-1980 гг. 1980-1989 гг.

Африка (южнее Сахары) 5,2 1,0 2,0 -2,2

Восточная Азия 7,3 8,4 4,8 6,7

КНР 6,4 10,1 4,1 8,7

Южная Азия 3,6 5,5 1,2 3,2

Индия 3,6 5,6 1,2 3,5

Средний Восток, Северная Африка и Европа* 6,3 2,9 3,9 0,8

Латинская Америка и Карибы 6,0 1,6 3,4 -0,6

Развивающиеся страны в целом 5,9 4,3 3,4 2,3

Страны - члены ОЭСР 3,7 3,0 2,8 2,5

* Кипр, Мальта, Португалия, Югославия.

- если в середине 1960-х годов разрыв между душевым ВВП стран - членов ОЭСР и 125 развивающихся стран выражался соотношением 15:1, то в конце 1980-х - 20:1, а соотношение по этому показателя между членами ОЭСР и наименее развитыми странами было еще более удручающим - 50:1;

- доля всех развивающихся стран в мировом промышленном производстве в конце 1980-х годов составляла всего 11%, причем ее большая часть приходилась на немногочисленные «пороговые» страны, таким образом, провозглашенная в 1975 г. на конференции ЮНИДО цель добиться к 2000 г. увеличения доли развивающихся стран в мировом промышленном производстве до 25% оказалась недостигнутой;

- сократилась доля стран Третьего мира в мировом экспорте -до 21% в конце 1980-х годов. Значительная часть развивающихся

17

стран, в первую очередь наименее развитые, оказалась, по существу, за чертой мирохозяйственной динамики (40, с. 157-158).

Однако эти данные дают слабое представление об огромной разнице в условиях жизни людей в богатых и бедных странах. Между тем социальные показатели, несмотря на определенную тенденцию в сторону улучшения некоторых из них (например, продолжительность жизни, детская смертность, грамотность), дали некоторым исследователям основание говорить о существовании своего рода «глобального апартеида» (40, с. 158).

С начала 1990-х годов наступает новый период политики развития (четвертая декада развития), стержнем которой стала концепция устойчивого развития. Идея устойчивого развития заявила о себе в 1992 г. на конференции по проблемам окружающей среды и развития в Рио-де-Жанейро, состоявшейся по инициативе ООН. Последовательная реализация этой концепции должна была способствовать тому, чтобы бедствующее население развивающихся стран оказалось в состоянии самостоятельно улучшить свои условия жизни, не равняясь при этом на стандарты жизни в других странах. Поэтому на первый план был выдвинут принцип «помощи для самопомощи». В соответствии с этим предпочтение должны были получать проекты, которые могли создавать больше рабочих мест и придавать импульс развитию национальных экономик, учитывать культурные, социальные и экономические особенности, способствовать сбережению ресурсов и сохранению окружающей среды (21).

Однако радикальные перемены на мировой политической арене внесли заметные коррективы в процесс реализации четвертой декады развития. Исчезновение Второго мира, мировой социалистической системы, серьезно осложнило положение и позиции Третьего мира в мировой политике. В частности, прекращение конфликта между Востоком и Западом лишило развивающиеся страны возможности, отмечает немецкий исследователь у. Мен-цель, играть на противоречиях между капиталистическим и социалистическим блоками и «выбивать» из них деньги (и оружие) (38, с. 154). Положение развивающихся стран осложнялось и тем, что западные страны с начала 1990-х годов стали заметно сокращать финансирование политики сотрудничества. В свою очередь, Запад, учитывая обострившуюся борьбу между развивающимися страна-18

ми за из года в год уменьшавшиеся объемы помощи, получил возможность в обмен за сотрудничество в области развития выставлять жесткие политические требования, одним из которых стало требование «демократизации» политической жизни страны - реципиента помощи.

Итоги этого десятилетия подвела в 2000 г. Генеральная Ассамблея ООН (Саммит тысячелетия). Вывод оказался неутешительным: на рубеже тысячелетий свыше 1 млрд. человек на планете существовали в условиях абсолютной бедности. Это означало, что каждый пятый житель планеты тратил на себя менее одного доллара в день, а более 700 млн. человек либо голодали, либо недоедали. 8 сентября 2000 г. 189 государств - членов ООН приняли Декларацию тысячелетия и документ под названием Цели развития тысячелетия. В них содержался перечень задач, решение которых должно было значительно смягчить остроту экономических и социальных проблем развивающихся стран. В декларации содержался призыв к развитым государствам принять активное участие в достижении целей, намеченных на Саммите тысячелетия. Таким образом, впервые в истории человечества международное сообщество сумело прийти к согласию в определении ряда универсальных целей развития и принять обязательство добиться достижения этих целей.

Документы, принятые на этом форуме, дали импульс к модернизации политики развития развитых стран и стали своего рода руководством к действию для развитых и развивающихся государств.

Говоря о политике развития Евросоюза и Запада в целом, нельзя не сказать о политике США, крупнейшего индивидуального донора развивающихся стран. США фактически являются основателем современной политики развития и оказывают заметное влияние на деятельность развитых государств в этой сфере деятельности и в настоящее время. Так, например, только при безоговорочном согласии следовать рекомендациям разработанной американскими экономистами программы неолиберальных рыночных реформ, так называемого «Вашингтонского консенсуса» (1989), правительство той или иной развивающейся страны может рассчитывать на помощь правительств США, стран - членов ЕС или международных финансовых организаций (Международного валютного фонда, Всемирного банка и др.), в которых право решающего

19

голоса принадлежит Вашингтону. Стараниями администрации Б. Клинтона столь же жестким условием получения помощи США, а также членов Евросоюза стало требование демократизации внутриполитической жизни страны-реципиента.

США - «крестный отец» политики развития

Политика развития возникла, как отмечалось выше, в контексте «холодной войны». Ее «крестным отцом» стали США, а объектом приложения - слаборазвитые страны мировой периферии. Как было сказано выше, причиной появления в арсенале внешнеполитического инструментария США политики развития стала развернувшаяся в условиях формирования после окончания Второй мировой войны двух жестко противостоящих друг другу военно-политических блоков (политический Запад во главе с США и политический Восток во главе с СССР) борьба за привлечение на свою сторону максимального числа периферийных стран. Повышенный интерес и внимание к мировой периферии явились следствием переоценки Вашингтоном ее роли и значения в мировой политике в изменившихся условиях. «Уже ход боевых действий во Второй мировой войне, - отмечают российские исследователи, - показал важность периферийных зон планеты с точки зрения войн в будущем. Более очевидной стала необходимость опорных точек в ключевых районах мира - военно-морских баз, аэродромов, пунктов обеспечения надежности сетей стратегических коммуникаций -для достижения военной победы и превосходства над вероятным противником. Стратегическая мысль США и их союзников начала переосмысливать роль мировой периферии в глобальной политике. Значение прежних окраинных зон возрастало - не только из-за стремления Запада использовать геополитические возможности азиатских, латиноамериканских и африканских стран, но и с учетом повышения самостоятельной международно-политической роли последних. Запад стремился сохранить или приобрести свободный доступ к стратегическим позициям на мировой периферии, несмотря на взлет национализма и освободительных процессов в колониальных и зависимых странах. Окраинные зоны планеты глубже вовлекались в «большую политику», их политическая оторванность от мировых центров уходила в прошлое. Ускорялся процесс формиро-

20

вания региональных подсистем международных отношений, повышался уровень их организованности» (10, с. 108-109).

Значимость периферийных регионов для основных центров силы не уменьшилась и после завершения «холодной войны». Контролю над ними по-прежнему придается важное геополитическое, военно-политическое и экономическое значение, подтверждением чему служат, например, энергичные усилия США по вклиниванию в постсоветское пространство и созданию на нем своих опорных военно-политических плацдармов.

Некоторые исследователи считают, что отправной точкой западной политики развития стала речь президента США Г. Трумэна 20 января 1949 г., в которой говорилось о необходимости создания военно-политического блока НАТО. Однако, на наш взгляд, первые шаги по использованию инструмента помощи в экономических и военно-политических интересах США были сделаны американской администрацией раньше, в 30-е годы прошлого столетия в Латинской Америке. В тот период США предприняли мощное экономическое наступление на страны этого региона, широко используя такие инструменты, как займы, кредиты и частные капиталовложения. В результате к началу Второй мировой войны они сумели не только занять ключевые позиции в экономике большинства латиноамериканских государств, но и подчинить их своему политическому влиянию. Методы использования финансовых и экономических инструментов в национальных интересах, опробованные в Латинской Америке, позднее были с успехом использованы Вашингтоном и в других регионах мира и стали основным инструментарием политики неоколониализма.

Примером использования экономической помощи в национальных интересах США можно считать и закон о ленд-лизе (о передаче взаймы или в аренду вооружений и военных материалов), принятый в 1941 г. по инициативе президента Ф. Рузвельта. Закон предоставлял президенту полномочия продавать, передавать, обменивать, сдавать в аренду, давать взаймы или поставлять иным способом военные материалы или военную информацию правительству любой страны, если ее «оборона против агрессии жизненно важна для обороны Соединенных Штатов». Страны, получавшие помощь по ленд-лизу, подписывали с США двусторонние соглашения, в которых предусматривалось, что материалы, уничто-

21

женные, утраченные или потребленные во время войны, не подлежат после ее окончания никакой оплате. В свою очередь, страны, заключавшие соглашения, принимали на себя обязательства оказывать Соединенным Штатам помощь материалами, имеющимися в их распоряжении. Всего за годы войны поставки по ленд-лизу были распространены на 42 страны и составили общую сумму свыше 42 млрд. долл. Оценивая значение закона о ленд-лизе для США, американские политики признавали, что он был неизбежной и выгодной для Соединенных Штатов формой участия в военных усилиях антигитлеровской коалиции, в разгроме врага, угрожавшего жизненным интересам США (37).

Следующим шагом на пути превращения инструмента помощи в орудие внешней политики США стала «доктрина Трумэна». Она была вызвана к жизни тревожным для Запада положением в Греции, где королевское правительство не могло побороть коммунистов. Возможная победа греческих левых напугала Запад. Активность греческих левых показалась Западу началом революционной войны, способной захлестнуть Италию и Францию, где компартии сохраняли большое влияние, и в конечном счете к усилению влияния Советского Союза в Восточном Средиземноморье. Для предотвращения столь неприемлемого для США развития событий Вашингтон решил предпринять экстраординарные меры. 12 марта 1947 г. президент США Г. Трумэн запросил у Конгресса 400 млн. долл. на оказание срочной помощи Греции и Турции. Конгресс одобрил это предложение, и к концу мая 1947 г. средства были выделены. Обосновывая запрос, Г. Трумэн сослался на необходимость сдержать натиск «мирового коммунизма». Сделать это президент предлагал преимущественно экономическими методами. В этом состояла суть его доктрины. Принято считать, что с момента обращения Г. Трумэна к Конгрессу в марте 1947 г. концепция «сдерживания», в реализации которой важная роль отводилась экономической и иной помощи, была официально принята в качестве основы внешней политики США. С весны 1947 г. во внешней политике США начался новый этап. Опираясь на свое экономическое могущество, Соединенные Штаты, отмечают российские историки, развернули борьбу за изменение соотношения сил в мире в свою пользу, избегая прямого столкновения с Советским Союзом (10, с. 75). 22

В первую очередь это предполагалось сделать в Западной Европе. Воспользовавшись экономическими трудностями, которые переживали западноевропейские страны после окончания Второй мировой войны, и просьбами правительств некоторых стран о предоставлении им помощи1, США огласили условия, на которых они могли бы помогать европейским странам. «Представители американской администрации разъяснили, что при оказании помощи США будут отдавать предпочтение только тем государствам, которые проявляют стойкость в отстаивании демократических принципов и институтов, а также принимают меры для защиты своей независимости. При этом пояснялось, что посягательство на демократические идеалы и независимость европейских стран исходят со стороны коммунистов и Советского Союза, который их поддерживает. Позиция Вашингтона предполагала необходимость усиления антикоммунистической составляющей в политической жизни европейских стран. Умеренным партиям Франции, Италии и Бельгии фактически предлагали отказаться от коалиционного сотрудничества с коммунистами ради получения американской помощи. В Западной Европе американский призыв был понят» (10, с. 76). Предоставление американской помощи осуществлялось в соответствии с «планом Маршалла», названного по имени государственного секретаря США Джорджа Маршалла. Администрация Г. Трумэна запросила у Конгресса на «план Маршалла» 29 млрд. долл. в расчете на четыре года - с 1948 по 1952 г. Фактически в Европу поступило около 17 млрд. долл. (10, с. 78). Помощь выделялась в основном в форме поставок американской промышленной продукции на основе займов и безвозмездных субсидий. Основными получателями помощи стали Франция, Великобритания, Италия и Западная Германия.

Оценки значимости американского проекта для обеих сторон неоднозначны, причем за время, прошедшее со времени его завершения, они претерпевали определенные изменения. Первые

1 В 1947 г. экономики стран Западной Европы все еще отставали от довоенного уровня и не демонстрировали явных признаков быстрого улучшения ситуации. Сельскохозяйственное производство составляло 83% от уровня 1938 г., а промышленное — 88%. Высокая безработица, нехватка продовольствия привели в ряде стран к забастовкам и росту недовольства среди населения. — Прим. авт.

23

исследователи «плана Маршалла» рассматривали его как очевидный успех, образец американской щедрости и великодушия. Однако позднее, в 1960-1970-е годы, историки ревизионистской школы подвергли «план Маршалла» острой критике. Они утверждали, что этот план был проявлением американского экономического империализма и попыткой добиться контроля над Западной Европой, подобного тому, который установил Советский Союз над Восточной Европой (21).

Другие историки обратили внимание на выгоды, которые приобрела американская промышленность от реализации этого плана. Одним из результатов разрушений в Европе в ходе двух мировых войн стало неоспоримое экономическое превосходство США. Так что американская экономика могла только выиграть от открытия новых рынков и от политики свободной торговли. Обеспечение этих выгод достигалось разными способами, одним из которых стал «план Маршалла».

В 1980-е годы ряд историков пришли к выводу о том, что «план Маршалла» не играл, как утверждалось прежде, решающей роли в восстановлении Европы. Впервые об этом сказал английский экономист Алан Милворд (Alan S. Milward). Позднее его аргументацию подтвердил немецкий историк Герд Хардах (Gerd Hardach). Критики указывали на то, что экономический рост во многих европейских странах произошел прежде, чем поступила масштабная помощь со стороны США, что экономический рост был наибольшим в странах, которые отнюдь не являлись ее крупнейшими получателями. Хотя и признавалось, что американская помощь сумела смягчить непосредственные трудности и способствовала восстановлению некоторых секторов экономики, экономический рост с низшей послевоенной точки в значительной мере являлся независимым (от США) процессом. Европейские социалисты утверждали, что аналогичный объем денежных средств, необходимых для восстановления Западной Европы, был получен за счет национализации средств тех состоятельных европейцев, которые во время Второй мировой войны депонировали свои деньги в американские банки (21).

В настоящее время сложился широкий консенсус на базе самых первых оценок «плана Маршалла». В рамках этого консенсуса признается, что США, оказывая помощь Западной Европе, дейст-24

вовали в своих собственных интересах, хотя большинство считает, что план оказал важное и благотворное воздействие как на Западную Европу, так и на США (21).

Что касается российских историков, то они обращают внимание на следующее. Во-первых, американская помощь в рамах «плана Маршалла» стала средством привязки европейских стран к американской экономике и инструментом, который позволил Вашингтону влиять на развитие Западной Европы. Во-вторых, «план Маршалла» убедил США в слабости старых колониальных держав, неизбежности их ухода с периферии международной системы и необходимости противостояния «международному коммунизму» вне Европы, чтобы не допустить там усиления влияния Советского Союза. Именно на рубеже 1940-х и 1950-х годов стал возрастать интерес США к странам Латинской Америки, бассейна Тихого океана и Северной Африки (10, с. 79).

Выражением этих опасений, а также планов США на будущее и стало выступление президента Г. Трумэна (январь 1949 г.). В нем президент заявил о том, что США «будут предоставлять военных советников и военное снаряжение тем свободным нациям, которые захотят сотрудничать с нами в поддержании мира и безопасности... Мы (США. - Авт.) должны начать (осуществлять) новую смелую программу, которая сделала бы доступными достижения нашего научного и промышленного прогресса для обеспечения развития и роста слаборазвитых районов. Более половины населения мира живет в условиях, близких к нищете. Их питание далеко от того, чтобы считаться нормальным. Они страдают от болезней. Их экономическая жизнь является примитивной и носит застойный характер. Их бедность - это помеха и угроза как для них самих, так и для более процветающих наций. Впервые в истории человечество обладает знаниями и умением для того, чтобы облегчить страдания этих народов» (21).

Выступление Г. Трумэна фактически узаконило «помощь» в качестве инструмента внешней политики США. По мере ужесточения противостояния между Западом и Востоком, принимавшего глобальный характер, Вашингтон начал расширять круг стран, на которые распространялась американская помощь. В 1951 г. американская администрация пересмотрела свою позицию в отношении франкистской Испании и включила ее в число своих союзников.

25

В результате Испании в течение последующего десятилетия была оказана значительная помощь, хотя и меньше той, которую получили по «плану Маршалла» ее соседи.

С началом корейской войны (1950) в сферу действия американской помощи была включена Япония. Первоначально американский Конгресс относился к Японии с гораздо меньшей симпатией, чем к европейским странам. Однако война в Корее заставила Вашингтон пересмотреть свою позицию, и Япония, ставшая главным плацдармом для подготовки и осуществления американских военных операций в Корее, получила в итоге гораздо большую помощь, чем какая-либо европейская страна по «плану Маршалла»2.

Однако большая часть американской помощи была переориентирована на страны Третьего мира, которые стали основным полем борьбы между Западом и Востоком. Переориентации потоков американской помощи на страны Третьего мира способствовало также восстановление Западной Европой своего экономического потенциала. Основными получателями американской помощи становились главным образом союзники США и режимы, лояльные политике, проводимой Вашингтоном. В целом вплоть до окончания «холодной войны» политика развития Вашингтона была самым тесным образом связана с геополитическими интересами и интересами национальной безопасности США. Примеры тому -«план Маршалла», масштабная помощь странам Латинской Америки в рамках «Союза ради прогресса», финансовая помощь Южному Вьетнаму в конце 1960-х годов, материальная поддержка кэмп-дэвидского мирного процесса в 1970-е годы, политика Р. Рейгана по сдерживанию левых движений в различных регионах мира, сопровождавшаяся массированной помощью режимам в Заире, Индонезии и в некоторых странах Центральной Америки (45). Существенное влияние на политику США в Третьем мире, отмечают американские историки Р. Канет и Дж. Александер, оказы-

2 Показателен в связи с этим пример японской автомобильной компании «Тойота». В 1950 г. компания произвела всего 300 автомобилей и оказалась на грани ухода из бизнеса. Однако после начала корейской войны из США поступил заказ на изготовление 5000 автомобилей, и компания сумела быстро преодолеть кризис и впоследствии стать одним из крупнейших в мире производителей автомобилей. - Прим. авт. 26

вали опасения, связанные с распространением влияния СССР в развивающихся странах, что, естественно, воспринималось Вашингтоном как угроза американским интересам (34, с. 193).

Таким образом, очевидно, что американская помощь с момента своего возникновения была нацелена на максимальное обеспечение военно-политических и экономических интересов США. В годы «холодной войны» на нее была возложена дополнительная «нагрузка» - борьба «с мировым коммунизмом» и «советской угрозой».

Прекращение конфронтации между Востоком и Западом и исчезновение «советской угрозы» устранили один из важнейших мотивов, побуждавших Вашингтон оказывать помощь своим «союзникам» из числа развивающихся стран, но и в постбиполярную эпоху предоставление американской помощи осталось крайне политизированной акцией. Как и прежде, Вашингтон продолжал оказывать помощь в первую очередь с учетом своих военно-политических и экономических интересов. Большое значение при выделении помощи придавалось согласию страны-реципиента реализовывать во внутренней политике принципы политического плюрализма, либеральной демократии и свободной рыночной экономики. Рыночный либерализм стал, по словам немецкого исследователя Й. Штайнхильбера, путеводной идеологией всех стратегий Вашингтона в сфере политики развития. Лозунг «торговля, а не помощь» стал стержнем новой парадигмы американской политики развития, которая, по убеждению Вашингтона, должна была вывести развивающиеся страны из кризиса (45).

Новая политика развития Вашингтона в отсутствие «коммунистической угрозы» привела к резкому сокращению государственной финансовой помощи развивающимся странам. В ходе дебатов в Конгрессе республиканское большинство выступало даже за то, чтобы полностью прекратить оказывать помощь Третьему миру. Хотя это предложение и не было одобрено американским Конгрессом, финансовая помощь Вашингтона развивающимся странам была значительно урезана. Низшей точкой стал 1997 г., когда на нужды Третьего мира было ассигновано всего 6,88 млрд. долл., или

27

0,09% ВВП США (ЕР-ОФ)3. Сократились также и взносы Вашингтона в реализацию многосторонних проектов. После прохождения низшей точки помощь Вашингтона начала возрастать и в 2001 г. составила уже 10,9 млрд. долл. США (45).

Основная часть американской помощи в годы «затишья» направлялась в наиболее значимые для интересов США страны Ближнего Востока, причем одна пятая часть ее приходилась на долю всего двух стран - Египта и Израиля. Далее следовали страны Юго-Восточной Азии и района южнее Сахары.

Отношение к направляемой за рубеж помощи радикально изменилось после событий 11 сентября 2001 г. Опубликованная в сентябре 2002 г. новая Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов Америки (СНБ) отразила кардинальный стратегический поворот, совершенный американской администрацией в сфере политики безопасности. Согласно новой СНБ, источником угроз для США становится, под впечатлением событий 11 сентября, по существу весь мир, являющий собой якобы некий сгусток из несостоявшихся государств, международного терроризма и расползающегося оружия массового уничтожения. Ответом на широкий спектр новых угроз и стал пересмотр внешней политики и политики безопасности США. «Отчетливый американский интернационализм, - отмечает Й. Штайнхильбер, - пропагандируемый не без доли пафоса в СНБ, основывается на непоколебимых основах (республиканского) экономического либерализма; рыночная экономика, свободная торговля и демократия рассматриваются как необходимые условия процветания, мира и справедливости. Историческая миссия американской внешней политики и в то же время предпосылка глобальной безопасности видятся в настоящее время в строительстве "открытого общества", "распространении американской мечты" во всех кризисных регионах мира. Политика сдерживания, бывшая до настоящего времени главной стратегией США, заменяется доктриной безопасности, которая является более

3 Для сравнения заметим, что в 1987 г., когда еще существовала так называемая «коммунистическая угроза», помощь Вашингтона Третьему миру составляла 8,95 млрд. долл., или 18% всей помощи мирового сообщества, включая помощь социалистических стран (20, с. 5). — Прим. авт. 28

агрессивной и отмеченной явно выраженными унилатерализмом и интервенционизмом» (45).

В рамках новой, «более агрессивной» американской доктрины безопасности повысился и статус политики развития. Впервые в истории США политика развития в широком смысле этого понятия стала рассматриваться наряду с дипломатией и военной силой в качестве третьей опоры стратегии безопасности. В соответствии с положениями СНБ помощь развитию может в новых условиях внести прямой вклад в победу в «войне против терроризма». Поддерживая «фронтовые государства» и слабые, нестабильные государства, используя также «мягкую силу», можно, считает администрация Вашингтона, изменить имидж США, которые выглядят в настоящее время в глазах американского народа и своих союзников агрессивной силой. В правящих кругах все отчетливее стали осознавать и то, что существующее глобальное неравенство напрямую затрагивает интересы национальной безопасности США. Все это привело к пониманию того, что призыв «сделать мир безопасным для демократии» может так и остаться призывом, если США не возьмут на себя твердое обязательство содействовать сокращению бедности в развивающемся мире.

Поэтому СНБ провозглашает, что цель американской администрации состоит в том, чтобы «помочь освободить производительный потенциал личности во всех странах. Устойчивое развитие и сокращение бедности невозможны без правильной национальной политики. Там, где осуществлены реальные политические перемены, мы предоставим значительно более высокий уровень помощи. Соединенные Штаты и другие развитые страны должны поставить себе амбициозную и конкретную цель: сократить вдвое в течение десятилетия число наиболее отсталых экономик в мире» (48). Что касается администрации США, то ее цели в Стратегии национальной безопасности сформулированы следующим образом:

- выделять ресурсы, чтобы помочь тем странам, которые отвечают на вызов национальных реформ; с этой целью США намерены увеличить на 50% помощь для решения основных проблем развития; эти дополнительные средства будут направлены странам, правительства которых осуществляют разумное управление, инвестируют в развитие населения, поощряют экономические свободы, борются с коррупцией, уважают основные права человека,

29

обеспечивают верховенство закона, вкладывают средства в здравоохранение и образование, проводят ответственную экономическую политику, способствуют предпринимательству;

- повышать эффективность Всемирного банка и других банков развития в деле повышения жизненных стандартов;

- настаивать на учете конкретных результатов, чтобы помощь развитию принимала во внимание существующую дифференциацию в уровне жизни бедствующих народов;

- увеличивать размеры помощи развитию, которая выделяется в форме грантов;

- открывать общества для торговли и капиталовложений, поскольку они являются реальной движущей силой экономического роста;

- поддерживать государственное здравоохранение;

- сделать упор на улучшение системы образования, поскольку грамотность и образование являются фундаментом демократии и развития; учитывая это, США намерены увеличить на 20% объем средств, выделяемых на улучшение системы образования, в особенности на базовое образование и подготовку учителей в Африке;

- продолжать оказывать помощь развитию сельского хозяйства (48).

Разработка общей стратегии и системы конкретных мер по реализации задач, возложенных СНБ на американскую внешнюю политику и политику развития, была поручена Государственному департаменту и Управлению международного развития (УМР)4. Первым шагом в этом направлении стала организация дискуссии о будущем американской политики развития. Основой для дискуссии стал подготовленный УМР доклад «Иностранная помощь в национальных интересах» (2002), в котором были проанализированы основные тенденции мирового развития и связанные с ними вызовы. Обобщающим результатом совместной работы Государственного департамента и УМР стал «Стратегический план на 2004-2009 финансовые годы» (август 2003 г.), в котором были сформулирова-

4 УМР было учреждено 3 ноября 1961 г. после принятия Конгрессом Закона об иностранной помощи, в соответствии с которым были реорганизованы программы иностранной помощи США. В частности, произошло разделение между военной и невоенной помощью. — Прим. авт.

30

ны направления и приоритеты деятельности обеих организаций. В предисловии к Стратегическому плану государственный секретарь США Колин Пауэлл, характеризуя цели и задачи Государственного департамента и УМР в предстоящие годы, заявил: «Мы будем укреплять глобальную коалицию против терроризма и содействовать предотвращению распространения оружия массового уничтожения. Мы возглавим и поддержим международные усилия по реконструкции Афганистана и Ирака. Мы поможем американскому бизнесу добиться успеха на мировых рынках, а развивающимся странам создать условия для инвестиций и торговли, которые помогут миллионам выбраться из бедности. Мы будем содействовать уважению прав человека и поддерживать демократию. Мы будем работать над тем, чтобы Америка возглавила международные усилия по оказанию гуманитарной помощи и борьбе с инфекционными заболеваниями, такими как ВИЧ-инфекция/ СПИД. Мы будем укреплять партнерские отношения во всех уголках мира, чтобы бороться с международной преступностью, включая нелегальную торговлю наркотиками и ужасающий бизнес торговли людьми. Мы будем работать над тем, чтобы совершенствовать и укреплять наши союзы по всему миру, налаживать партнерские отношения с нашими бывшими врагами и стремиться к мирному решению конфликтов в неспокойных регионах» (46).

В рамках обновленной политики развития был реализован ряд инициатив, которые, по словам Й. Штайнхильбера, свидетельствовали о намерении американской администрации преодолеть характерную для 1990-х годов «aid fatigue», т.е. «убывающую в связи с разочарованием в эффективности сотрудничества с развивающимися странами готовность доноров к дальнейшему финансированию» (45). Наиболее значимыми из них являются:

- Счет вызова тысячелетия (the Millenium Challenge Account), средства которого (5 млрд. долл.) должны быть использованы для сокращения бедности;

- запрос администрации США на увеличение американского взноса во Всемирный банк на 18%;

- создание фонда для борьбы с голодом и оказания экстренной помощи;

31

- «План экстренной помощи в целях борьбы со СПИДом» (Emergency plan for AIDS relief), бюджет которого должен составить 15 млрд. долл.

Главная роль в ряду выдвинутых администрацией США инициатив отводится Счету вызова тысячелетия, об учреждении которого президент Дж. Буш заявил в марте 2002 г., накануне Конференции ООН по финансированию развития (Монтеррей, Мексика, 2002 г.). Надежды, возлагаемые на этот проект, столь велики, что авторы упомянутого выше доклада «Иностранная помощь в национальных интересах» ставят его в один ряд с такими инициативами, как «план Маршалла» и «Союз ради прогресса», символизирующими радикальные повороты в американской политике помощи иностранным государствам.

Одной из важнейших заявленных целей американской программы помощи является повышение ее эффективности за счет отбора партнеров только с относительно стабильными тенденциями в экономической и социальной политике. В первые два года реализации программы предполагалось отбирать страны с доходом на душу населения не более 1435 долл. В последующие годы -страны с доходом на душу населения не более 2975 долл. (в этот список могла бы попасть и Россия). Получателей американской помощи предполагается отбирать на основе применения 16 критериев успешного проведения внутренней политики, сформированных в три группы: «справедливое правление» (ruling justly), «инвестиции в свой народ» (investing in their people), «поощрение экономической свободы» (encouraging economic freedom). В числе критериев: норма инфляции, характер торговой политики, величина бюджетного дефицита, расходы на здравоохранение, доля детей, получивших начальное образование, состояние политических и гражданских свобод. Чтобы квалифицироваться на пользователя программы помощи, страны-кандидаты должны соответствовать не менее половине критериев каждой из трех групп. Кроме того, все без исключения отобранные страны должны доказать высокую эффективность в борьбе с коррупцией. Выделяемые странам-получателям фонды предлагается использовать для поддержки не только проектов правительственных программ, но и проектов, реализуемых гражданским обществом, частным сектором и местными властями. 32

Об объемах средств (уже выделенных и предполагаемых), направляемых на реализацию «глобального плана Маршалла», свидетельствует приводимая ниже таблица.

Таблица 2

Государственная и частная помощь США развивающимся странам (оценка, млрд. долл.)

2000 г. 2005 г. 2010 г.

Государственная помощь развитию 9,9 10,4 10,9

Вся государственная помощь 12,7 13,3 14,0

Счет вызова

тысячелетия - 3,3 (оценка) 14,0

Частная помощь

(минимальная оценка) 33,6 43,5 55,2

Фонды 1,5 2,5 3,1

Корпорации 2,8 3,6 4,6

Частные организации

(включая деятельность

волонтеров) 7,6 8,7 10,1

Университеты и

колледжи 1,3 1,7 2,6

Религиозные

организации 3,4 4,0 4,8

Переводы иммигрантов 18,0 23,0 30,0

Вся международная помощь США 56,2 70,5 84,9

Государственная помощь США (в % к общему объему) 17,0 15,0 19,0

Прочая помощь

правительства США (в % к общему объему) 22,0 20,0 16,0

Частная помощь (в % к

общему объему) 60,0 65,0 65,0

Hcto^hhk: U.S. Agency for international aid: Foreign aid in the national interest (2002).

33

Новая программа помощи отличается от традиционных американских программ развития не только по объему, но и по ряду других существенных моментов. Отличие, в частности, состоит в следующем:

- прозрачные процедуры и четкое определение целей должны сочетаться с «деполитизацией» процесса отбора стран и гарантией, что средства будут выделяться не только на основе внешнеполитических соображений;

- странами-получателями будут только те страны, которые в состоянии документально подтвердить наличие уже достигнутого прогресса в развитии; первая преследуемая цель состоит в том, чтобы приумножать в соответствующих странах «острова стабильности», которые побуждали бы соседние страны следовать их примеру; вторая - в том, чтобы использовать успешные и эффективные конкретные примеры для усиления в соответствующих странах чувства приемлемости помощи развитию;

- разработка программ, эффективное использование фондов и оценка сделанного должны способствовать усилению ответственности страны-реципиента; если отобранные страны смогут доказать, что они соблюдают условия, требуемые для эффективного использования выделяемых фондов, то они тем самым создадут возможность определения оптимального подхода к встраиванию инициативы «Счет вызова тысячелетия» (МСА) в свои национальные стратегии развития.

Новая политика развития США не могла не привлечь внимание мировой общественности. Дискуссии ведутся о том, является ли это свидетельством существенного прорыва в политике Вашингтона или это всего лишь очередной пропагандистский маневр администрации.

Многие комментаторы и исследователи видят в программе МСА серьезный поворот в политике развития США, сравнимый по своей значимости с поворотами, инициированными, как уже отмечалось, в свое время президентами Г. Трумэном и Дж. Кеннеди. Во всяком случае, надежды и ожидания, связанные с новой политикой, велики. Вместе с тем имеют место определенные сомнения и критика. Мало кто сомневается в том, пишет сотрудник Фонда Фридриха Эберта Й. Штайнхильбер, обобщая высказанные критические замечания и сомнения, что увеличение бюджета американ-34

ской политики развития и основные цели МСА (больше эффективности, «деполитизации» и ответственности стран-реципиентов) демонстрируют многообещающий подход к пересмотру американской политики развития. Однако, считает он, остающиеся открытыми многочисленные политические вопросы, отсутствие четко сформулированной ориентации программы, не поддающиеся определению факторы, связанные с развитием, а также отсутствие программ сотрудничества с многосторонними организациями дают основание сомневаться, окажется ли МСА в состоянии удовлетворить те ожидания, которые вызвал провозглашенный Вашингтоном новый «глобальный план Маршалла» (45).

Резюмируя сказанное, можно отметить, что США, выступив в роли «крестного отца» политики развития, сформулировали ее основные принципы, цели и задачи, которые и ныне определяют деятельность стран-доноров в этой сфере международной деятельности. В значительной мере это относится и к политике развития Евросоюза и входящих в него государств. Хотя, разумеется, на эту политику накладывает отпечаток и специфика международной стратегии Евросоюза, который, по убеждению российского историка М. Троицкого, «вырабатывает собственный стиль лидерства в мировой политике - более сдержанный и незаметный, но в долгосрочной перспективе, возможно, способный не уступать по эффективности американскому» (11).

Западноевропейская политика развития

Как было сказано выше, до конца 1950-х годов европейская политика развития в том смысле, в каком она понимается в настоящее время, не существовала. Каждое государство сотрудничало с партнерами из Третьего мира, сообразуясь со своими экономическими и политическими интересами, учитывая, разумеется, интересы Запада в целом. Выделение политики развития в особое, коллективное направление внешней политической и экономической деятельности стало возможным лишь с развитием интеграционных процессов в Западной Европе. Результатом прогресса в этой области стало подписание в Риме 25 марта 1957 г. представителями Бельгии, Франции, ФРГ, Италии, Люксембурга и Нидерландов Договора о Европейском экономическом сообществе (ЕЭС), или Общем

35

рынке, который заложил правовую базу единой европейской политики развития, действующую (с некоторыми дополнениями) и поныне. Статья 31г Договора впервые определила «сферу сотрудничества в области развития» в качестве самостоятельного направления политики Сообщества. Четвертый раздел Договора (ст. 131-135, а в Договоре о ЕС ст. 182-188) предусматривает возможность «ассоциации заморских стран и территорий» с Сообществом. Цели ассоциации были сформулированы следующим образом:

- содействие экономическому и социальному развитию стран и территорий;

- установление тесных экономических связей между ними и Сообществом (49).

На базе Договора о ЕЭС стала основываться и работа Европейского фонда развития (ЕФР) (ст. 131 и 136). ЕФР вменялось в обязанность предоставление бывшим колониям в Африке технической и финансовой помощи, с тем чтобы содействовать их поступательному развитию. Согласно ст. 184 Договора, ассоциированным странам были предоставлены односторонние таможенные преференции: пошлины на экспорт товаров из этих стран в государства - члены Сообщества запрещались.

Некоторые новшества в правовой базе, касавшейся сотрудничества с развивающимися странами, были внесены в Договор о Европейском союзе (1993). В частности, было сформулировано положение о роли политики развития Союза. Подчеркивалось, что она не заменяет национального вклада, а представляет собой лишь «дополнение к соответствующей политике стран - членов Союза». В соответствии с новыми вызовами и проблемами были обновлены и цели политики развития ЕС (ст. 177). Ими стали:

- достижение устойчивого экономического и социального развития;

- постепенное и гармоничное включение развивающихся стран в мировую экономику;

- борьба с бедностью;

- развитие и укрепление демократии и правового государства;

- обеспечение прав человека и основных свобод (33; 49; 50).

Договор определял процедуры и компетенции отдельных

органов. Юридическая база договора предусматривала как одно-36

стороннюю, так и многостороннюю систему сотрудничества. Так, ст. 133 Договора о ЕЭС регулировала единую торговую политику, основывающуюся на использовании Генеральной системы преференций (ГСП). Одной из опор политики развития провозглашались международные соглашения. Эти соглашения (большей частью соглашения об ассоциации в соответствии со ст. 310 Договора о ЕЭС) могли заключаться либо на многостороннем уровне, либо между Сообществом и несколькими странами (например, Ломей-ские соглашения), либо на двусторонней основе между ЕЭС и отдельным государством (ст. 300 Договора о ЕЭС). Предусматривалась также возможность такого рода деятельности (в финансовой, гуманитарной и других областях), которая могла выходить за рамки установленных договором целей (33; 49; 50).

Когда в 1957 г. было создано Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), некоторые его участники, такие как Франция и Бельгия, поддерживали тесные экономические связи со своими бывшими колониальными владениями. Естественно, что бывшие метрополии пытались в той или иной форме включить их в сферу внешнеэкономической политики европейской интеграционной группировки. Особенно настойчиво в период разработки Договора о ЕЭС действовала Франция. В конечном счете ей удалось добиться этого. В результате бывшие заморские владения европейских стран -участниц ЕЭС, ставшие к тому времени суверенными государствами, получили статус ассоциированных государств. Ассоциация способствовала развитию тесных экономических связей между Сообществом и этими третьими странами. В целях поддержки бывших колоний в 1957 г. был создан Европейский фонд развития, капитал которого составил 580 млн. экю (21).

С введением общего внешнего тарифа возникла необходимость корректировки отношений между ЕЭС и ассоциированными членами. С этой целью было подписано Соглашение Яунде. Это соглашение регулировало торговлю и сотрудничество в области развития между шестью членами ЕЭС и 18 независимыми ассоциированными государствами Африки и Мадагаскаром. Сообщество гарантировало этим государствам некоторые льготы в сфере торговли, что давало им определенные преимущества перед третьими странами. Кроме того, ЕЭС за счет предоставления кредитов, безвозмездных субсидий, технической и финансовой помощи содей-

37

ствовало развитию производительных секторов экономики и инфраструктуры ассоциированных государств.

В 1973 г. членом ЕЭС стала еще одна бывшая колониальная держава - Великобритания. Лондон, как и Париж, также был заинтересован в том, чтобы членство Великобритании в ЕЭС не нанесло ущерба ее отношениям с бывшими колониальными владениями. Идя навстречу этим пожеланиям, Сообщество решило более не продлевать соглашение Яунде, а заключить принципиально новое соглашение. В результате в 1975 г. в Ломе, столице Того, девять тогдашних членов ЕЭС и 46 африканских, карибских и тихоокеанских стран (страны АКТ) подписали Ломейское соглашение (Соглашение Ломе-1). Уступки, предусматривавшиеся этим соглашением, базировались не только на исторически сложившихся связях. Авторы соглашения учитывали и сложившуюся к этому времени международную экономическую и политическую обстановку -первый нефтяной кризис, продолжавшуюся «холодную войну», а также все более настойчивые требования развивающихся стран об установлении нового, более справедливого мирового экономического порядка. Ломейское соглашение должно было ослабить эти требования и вместе с тем надежно привязать важных поставщиков сырья из числа развивающихся стран к Западу.

В период с 1979 по 1991 г. было заключено несколько соглашений такого рода: в 1979 г. - Ломе-11, в 1984 г. - Ломе-Ш, в 1989 г. -Ломе-ГУ. Последнее соглашение «ломейского» типа ( Ломе-У) было подписано в 1991 г. сроком на десять лет. Оно регулировало отношения между 12 членами Европейского сообщества (ЕС) и 71 страной Африки, Карибского бассейна и Тихоокеанского региона. Основная структура этих соглашений оставалась в течение 25 лет практически неизменной. Посредством этих соглашений членам ЕЭС (с 1993 г. ЕС) удалось расширить рамки сотрудничества, включив в них сферу культуры, окружающую среду, права человека. С 1995 г. непременным условием получения поддержки со стороны ЕС стало соблюдение развивающимися странами принципов демократии (проведение выборов, обеспечение политического плюрализма и т.д.) и гарантий прав человека. Невыполнение этих требований привело в последующие годы к прекращению сотрудничества с рядом африканских стран, в которых систематически нарушались права человека. 38

Наряду с ломейскими соглашениями, рассматривавшимися в качестве сердцевины политики развития ЕС, с начала 1960-х годов было заключено несколько менее крупных соглашений со странами Средиземноморья (в частности, с Израилем и государствами Магриба), которые имели некоторое сходство с ломейскими соглашениями. С 1988 г. существует соглашение по торговле и сотрудничеству между ЕЭС/ЕС и Советом по сотрудничеству государств Персидского залива. Однако это соглашение, так же как и соглашения с некоторыми другими странами (например, членами АСЕАН), не предусматривало предоставления торговых преференций.

В конце 1980-х годов по образцу «системы СТАБЕКС» (БТАВЕХ-5у81ет), предусматривавшейся ломейскими соглашениями, была создана «система КОМПЕКС» (СОМРЕХ-Бу81ет), которая предоставляла наименее развитым странам (не входящим в группу АКТ) такие же преимущества, как и участникам ломейских соглашений. Следует, однако, заметить, что еще в 1971 г. ЕЭС ввело в действие так называемую Генеральную систему преференций, которая облегчила всем развивающимся странам доступ на рынок стран - членов ЕЭС.

Завершение «холодной войны», последовавшее вслед за развалом СССР и ликвидацией мировой социалистической системы, не ослабило внимания европейских государств к развивающимся странам. Несмотря на то что политический фактор утратил свое былое значение, рост взаимозависимости и обострение конкуренции между государствами и интеграционными группировками на фоне ускорившегося процесса глобализации выявили растущую мощь и влияние развивающихся стран на мировой арене и, соответственно, некоторое ослабление позиций промышленно развитых государств Запада. На этот сдвиг в соотношении сил на мировой арене уже давно обратили внимание западные исследователи и политики. Так, Ш. Брюне, руководитель проекта «Сравнительный анализ внешней политики европейских стран и их политики сотрудничества с развивающимися государствами», обращает внимание на то, что «архитектоника международных отношений будет меняться в ближайшие десятилетия в пользу нынешних «пороговых» и развивающихся стран. Число живущих в более бедных регионах мира людей - сегодня это 4,9 млрд. человек - возрастет к

39

2050 г. примерно до 7,7 млрд. человек. Ввиду такого развития событий Европе необходимо настраиваться на по меньшей мере относительное снижение ее значения в мировой политике... Значение Европы в мировой экономике также идет на убыль. Согласно прогнозам, европейский вклад в общемировой валовой продукт (он составляет сегодня около 18%) сократится в ближайшие десятилетия наполовину. В XXI столетии миропорядок будут определять политически, экономически и, возможно, также в культурном плане такие государства, как Китай и Индия, а также находящиеся на подъеме экономические ассоциации АСЕАН и МЕРКОСУР... Государства Третьего мира. приступают к необозримой по своим последствиям структурной трансформации. Рост населения, урбанизация, технологический прогресс и экономическая глобализация изменят общественные структуры Юга и радикально увеличат вес Азии, Африки и Латинской Америки в мировой политике» (1, с. 24-25).

Впрочем, некоторые исследователи утверждают, что развивающиеся страны уже сегодня являются силой, к которой нужно относиться всерьез и с которой необходимо считаться. По мнению К. Деккера (Германское общество внешней политики) и С. Мильднера (Свободный Берлинской университет), времена, когда развивающиеся страны довольствовались в мировой экономике. ролью молчаливого большинства, уже прошли. Силу развивающимся странам на нынешнем этапе придает, считают они, управление международными структурами и институтами (2, с. 21, 23).

Поэтому Европа (и Запад в целом) вынуждена все больше считаться с интересами и требованиями развивающихся стран и пересматривать свои отношения с ними, в том числе и политику сотрудничества, которая, по словам Ш. Брюне, представляет собой «конгломерат запутанных и противоречивых, непроясненных и частично дублирующих друг друга компетенций и амбиций» (1, с. 29). Цель предпринимаемых в этом направлении усилий состоит в том, чтобы адаптировать политику развития к новой обстановке в мире, повысить ее эффективность в нейтрализации угроз, очаги которых находятся в развивающихся странах, и минимизировать издержки, связанные с вынужденными уступками этой группе стран.

Указывая на актуальность проблемы обновления политики сотрудничества с развивающимися странами, Ш. Брюне предостерег: «Намечающиеся перемены (в мире. - Авт.) предъявляют но-40

вые, вряд ли осмысленные до сих пор систематически требования к действиям Европейского союза и его государств-членов в области внешней политики, политики безопасности и сотрудничества с развивающимися странами. Намеченная Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС (ОВПБ) сталкивается с вызовом - она должна соответствовать с концептуальной и практической точек зрения мировым политическим тенденциям... Старый континент, которому критики приписывают дефицит стратегического мышления, обязан по-новому позиционироваться во внешней политике и политике по отношению к странам Юга» (1, с. 25). По мнению Ш. Брюне, «объединяющаяся Европа, желающая сохранить свой созидательный потенциал в международных делах, сделала бы верный шаг, уделив стратегическое внимание наметившемуся повышению значения менее развитых регионов. С учетом имеющихся средств необходимо сориентировать внешнеполитическую архитектуру ЕС и его государств-членов на новые приоритеты, за которыми будущее» (1, с. 26).

Одной из важнейших задач в процессе обновления политики сотрудничества должна стать, по убеждению Ш. Брюне, выработка более согласованной европейской политики в этой области. Национальная политика сотрудничества с развивающимися странами, считает немецкий исследователь, «если не брать во внимание возможные исключения в виде особых двусторонних связей с бывшими колониями, вряд ли располагает сколько-нибудь значимым пространством для созидательных действий, и ограничение суверенитета отдельных европейских государств привело бы к усилению суверенной дееспособности Европы на мировой арене». Путеводной нитью при этом могут служить, по его мнению, «создание европейского Министерства сотрудничества с развивающимися странами (сопровождаемое ликвидацией соответствующих национальных ведомств) или же институциональные гарантии систематического учета аспектов этой политики в рамках общей внешней политики и политики безопасности ЕС» (1, с. 28, 29).

Ш. Брюне рассматривает три сценария формирования внешних связей Европы. Согласно позитивному сценарию, формируется качественно новая, европеизированная внешняя политика и политика сотрудничества с развивающимися странами на базе оперативно переводимых на союзный уровень внешних связей и

41

помощи развивающимся странам. Предпосылкой для нее должен стать отказ от проведения аналогичной политики сотрудничества и политики по отношению к странам Юга на национальном уровне и обязательное согласие с основными концептуальными и региональными акцентами.

Нейтральный сценарий допускает вялую готовность к интеграции, ослабляемую по-прежнему учетом национальных интересов и влияния.

Если события начнут развиваться по негативному сценарию, то, по мнению Ш. Брюне, формирование будущих внешних связей будет осуществляться главным образом отдельными игроками, действующими на двустороннем уровне. В этом случае, считает немецкий исследователь, они, ориентируясь преимущественно на собственные национальные интересы, будут игнорировать согласованные европейские решения в политике по отношению к странам Юга, а при необходимости ограничатся созданием лимитированных по времени, согласованных в двустороннем порядке союзов с определенными целями (1, с. 31).

Уже с середины 1990-х годов Евросоюз активизировал процесс обновления и адаптации политики сотрудничества к новой обстановке в мире. Наделавшая много шума «aid fatigue» осталась в прошлом. Европейские страны-доноры вновь проявили готовность к финансированию политики сотрудничества. Перелом в настроении стран-доноров наметился после прохождения в 1997 г. низшей точки. Этому способствовали исследования Всемирного банка по вопросам развития, в которых вывод о том, что сотрудничество с развивающимися странами в целом не дает результатов, был признан ошибочным. Задача, по мнению аналитиков банка, состоит в перераспределении помощи таким образом, чтобы поощрить получателей, которые могут создать условия для эффективного сотрудничества в интересах собственного экономического развития (8, с. 43). После выхода в свет в 1998 г. исследования Всемирного банка «Assessing aid. What works, what doesn't works, and why?» утвердилось понимание того, что в деле более эффективного распределения помощи развивающимся странам главное значение имеют два критерия: уровень экономического развития стран-получателей и имеющиеся там рамочные условия. Если бы помощь в интересах развития, утверждали эксперты, направлялась в осо-42

бенно бедные страны с учетом этих критериев, она могла бы стать в высшей степени эффективной (8, с. 43).

Дополнительный импульс к модернизации политики сотрудничества Европейского союза дали решения, принятые на Саммите тысячелетия (сентябрь 2000 г.). Уже 16 ноября 2000 г. Совет и Комиссия приняли декларацию о политике развития Европейского сообщества, сформулировавшую единые всеобъемлющие рамки, которые должны определять политику развития и сотрудничества с развивающимися странами. Хотя декларация и не содержала конкретных рекомендаций, касавшихся достижения Целей развития тысячелетия (ЦРТ), ее содержание полностью соответствовало целям и ориентирам, изложенным в Декларации тысячелетия. Позднее политика ЕС, направленная на достижение ЦРТ, была подкреплена принятием ряда решений, касающихся конкретных сфер деятельности - здравоохранения, образования, борьбы с инфекционными заболеваниями, обеспечения тендерного равноправия и др., - и подтверждена соответствующими резолюциями Совета и Европейского парламента.

Важным средством сокращения бедности было признано включение торговли в стратегии развития ЕС (сентябрь 2002 г.). Кроме того, обращалось внимание на взаимосвязь между миграционной политикой и политикой развития ЕС, в частности, в том, что касается денежных переводов иммигрантов, сотрудничества с этническими диаспорами, выявления потребности в рабочей силе. Учитывая набирающий силу процесс формирования информационного общества, Комиссия ЕС обязалась использовать потенциал информационных и коммуникационных технологий в качестве инструмента политики развития и важного средства достижения ЦРТ.

Для установления четкой связи между политикой развития ЕС и ЦРТ и успешного измерения прогресса в достижении ЦРТ Комиссия в тесном сотрудничестве с членами ЕС и международными организациями определила десять основных показателей, позаимствованных из списка, разработанного ООН. В число отобранных показателей вошли: доля населения, живущего менее чем на один доллар в день; доля детей не старше пяти лет, страдающих от недоедания; соотношение девочек и мальчиков в начальных и средних школах; уровень смертности детей не старше пяти лет; доля детей до одного года, имеющих прививки против кори; доля

43

родов, принятых квалифицированным медицинским персоналом; степень распространения ВИЧ-инфекции среди беременных женщин в возрасте 15-24 лет; доля населения, имеющего постоянный доступ к чистым источникам воды.

С 2003 г. Комиссия начала использовать упомянутые выше десять показателей для оценки деятельности стран и регионов, которым ЕС предоставляет помощь. С целью повышения значимости реальных результатов в реализации ЦРТ Комиссия задействовала отобранные показатели и разработала методологию измерения прогресса в здравоохранении и образовании в тех странах, которые получают помощь ЕС. Все показатели были включены в доклады о национальных стратегиях, чтобы гарантировать более систематический анализ результатов, достигнутых в том, что касается сокращения бедности. Однако комиссия вынуждена была констатировать, что система показателей, являясь полезным инструментом измерения сделанного, все же не дает полного представления о реальном положении дел.

Большое внимание ЕС стал уделять проблемам обеспечения безопасности в развивающихся странах, поскольку в отсутствие таковой, по убеждению членов ЕС, достижение ЦРТ невозможно. В этой связи Европейская комиссия выразила намерение придавать большое значение помощи странам-партнерам в ликвидации причин конфликтов на максимально ранней стадии, памятуя о том, что имеется непосредственная связь между качеством правления, состоянием мира, безопасностью и развитием. Поскольку решение этих вопросов требует холистического (целостного) подхода и интегрированного, комплексного ответа, предупреждение конфликтов становилось важной проблемой для внешних отношений Сообщества в целом и для сотрудничества в области развития в частности. Более того, достижение структурной стабильности рассматривается как ключевая цель (задача) сотрудничества со странами-партнерами, в частности, путем оказания поддержки в том, что касается обеспечения верховенства закона, хорошего управления и институционального строительства.

Особое внимание на новом этапе политики развития было уделено повышению эффективности предоставляемой помощи, объемы которой хотя и стали возрастать с конца 1990-х годов, однако не сопровождались соответствующим укреплением кадрового 44

состава, необходимыми структурами и адекватным менеджментом. Чтобы ликвидировать эти упущения, Европейская комиссия в мае 2000 г. задействовала программу реформ в сфере внешней помощи. В результате осуществленных реформ полностью изменился набор приоритетов, организаций, а также программ и проектов, реализуемых за рубежом.

С целью укрепления экспертных оценок проектов и качества управления программами Сообщество учредило Europe Aid Cooperation Office, начавший действовать с 1 января 2001 г. Действуя под контролем комитета, составленного из специальных уполномоченных (комиссаров) по внешним делам, Еигоре Aid должна отвечать за выбор проектов и реализацию выделяемых на развитие средств в третьих странах.

Кроме того, была учреждена Inter-service Quality Support Group (iQSG), задача которой состояла в том, чтобы обеспечивать удовлетворительные стандарты качества и согласованность предоставляемых членами ЕС программ развития (доклады о страновых и региональных стратегиях, ежегодные многосторонние индикативные программы). На группу была возложена также обязанность разрабатывать предложения по формированию долгосрочных директивных документов, необходимых для составления программ (содержание и методология), а также содействовать работе по согласованию правил составления программ.

Чтобы сделать предоставляемую помощь более адекватной нуждам развивающихся стран, способствовать координации действий доноров и ускорить предоставление помощи, Комиссия возложила на свои зарубежные делегации ответственность за управление внешней помощью. Предполагалось, что к концу 2004 г. 80 делегаций ЕС будут осуществлять контроль за предоставляемой ЕС помощью в 148 странах и территориях.

Одной из первых проблем, с которой столкнулась Europe Aid, стала необходимость сокращения сроков предоставления помощи. С этой целью были ликвидированы так называемые «спящие» обязательства. Платежи (выплаты) по «активным» обязательствам за период с 2000 по 2004 г. увеличились на 47%. Средний период времени между разработкой проекта и его реализацией сократился с 5,5 года в 2000 г. до 3,5 года в 2004 г.

45

Были упрощены и процедуры, связанные с оформлением предоставления помощи, число которых стало одной из главных причин снижения эффективности помощи ЕС. За период с 2000 по 2004 г. из 48 осталось всего 7 стандартизированных процедур.

Сокращению подверглось и число бюджетных статей, поскольку управление более 30 различными бюджетными статьями, существовавшими прежде, требовало слишком большого количества человеческих ресурсов. В результате число бюджетных статей было сокращено до шести (24; 25).

Некоторым изменениям подвергся и характер предоставляемой Евросоюзом финансовой помощи. Хотя помощь ЕС и раньше носила в значительной мере несвязанный характер, Комиссия в 2001 г. решила с целью повышения ее эффективности еще более увеличить долю несвязанной помощи. В этом плане предложение Комиссии пошло дальше рекомендаций ОЭСР: было решено предоставлять несвязанную помощь практически всем развивающимся и переходным странам. В частности, это касалось финансирования продовольственной помощи, что создавало благоприятные условия для поставок национальных и региональных производителей и обеспечивало хороший рынок сбыта для излишков сельхозпродукции местного производства. Согласно исследованию ОЭСР (2004), несвязанная продовольственная помощь существенно повышает ее эффективность, поскольку более чем на 50% увеличивает число ее пользователей (бенефициариев) по сравнению со связанной помощью, т.е. с ситуацией, когда закупки продовольствия осуществляются в стране-доноре.

Там, где это возможно, помощь ЕС развивающимся странам стала приобретать форму государственной поддержки некоторых секторов экономики стран-реципиентов, а также их макроэкономической политики. Последнее осуществляется главным образом в рамках Договора Котону и Программы помощи странам Средиземноморского региона. Финансовая поддержка отдельных статей бюджета начинает практиковаться также в странах Азии и Латинской Америки. Что касается стран АКТ, то они пользуются поддержкой из средств бюджета ЕС уже более пяти лет.

Одним из нововведений ЕС стало усиление внимания к ориентации помощи развитию на достижение результата. Главная цель этого нововведения - повысить качество и эффективность 46

поддержки ЕС, расширить использование показателей результата в странах-партнерах для повышения обоснованности и предсказуемости принимаемых ими политических решений, а также для повышения предсказуемости деятельности ЕС в глазах Европейского парламента и стран - членов Евросоюза.

Одним из важных результатов реформаторской деятельности является сокращение штата сотрудников, занятых реализацией политики развития в штаб-квартире Комиссии ЕС (с 1400 в 2000 г. до 1250 в 2004 г.). Вместе с тем заметно увеличилось число сотрудников, задействованных в работе делегаций, которые осуществляют контроль за осуществлением политики развития в странах-реципиентах (с 1050 до 2550). Эти изменения потребовали переаттестации большого количества сотрудников и интенсивных усилий, связанных с переподготовкой части из них. В 2004 г. число дней, посвященных переподготовке сотрудников, было в шесть раз большим, чем в 2000 г., и в среднем составило 14 дней в год (24; 25).

Большое внимание в процессе реформ Комиссия уделила укреплению координации национальной политики развития членов ЕС и гармонизации процедур. Значительные усилия были предприняты и для повышения степени взаимодополняемости (комплементарности) усилий европейских доноров в развивающихся странах. Одним из результатов работы в этой области стала публикация Атласа доноров Европейского союза, в котором представлены тенденции в политике развития членов ЕС и подведены итоги деятельности за последние десятилетия.

Одной из важнейших задач ЕС в сфере политики развития является обеспечение ее максимальной согласованности. Обязательство членов ЕС, касающееся того, чтобы не забывать о целях политики развития в процессе реализации национальных стратегий, было записано еще в Договоре о Европейском союзе (ст. 178). Это же обязательство сформулировано и в проекте Конституции ЕС, причем даже в более строгой формулировке: «Союз будет стремиться обеспечить согласованность между различными сферами своей внешней деятельности и между этими сферами и внутренней политикой Союза» (ст. 111-292). В контексте политики сотрудничества проект Конституции подтверждает, что «политика сотрудничества Союза будет рассматривать в качестве своей первейшей задачи сокращение, а в долгосрочной перспективе - иско-

47

ренение бедности. Союз будет принимать во внимание цели развития в проводимой им политике сотрудничества, памятуя о том, что его политика может затрагивать развивающиеся страны» (ст. III-316). Учитывая, что повышение степени согласованности политики развитых стран способно значительно повысить возможность достижения ЦРТ, Евросоюз, со своей стороны, планирует сделать максимум для того, чтобы его внутренняя и внешняя политика не подрывала усилия по достижению ЦРТ. С этой целью ЕС планирует регулярно оценивать возможные последствия для развивающихся стран проводимой им политики и принимать меры к тому, чтобы достичь приемлемого баланса между интересами сторон. К отраслям внутренней политики ЕС, способным оказывать воздействие на развивающиеся страны, были отнесены торговля, сельское хозяйство, рыболовство, энергетика; политика в сфере продовольственной безопасности, информационных и коммуникационных технологий, охраны окружающей среды; политика безопасности и иммиграционная политика; борьба с наркобизнесом, отмыванием денег, торговлей людьми, терроризмом.

В качестве примера можно назвать одну из инициатив ЕС в области торговли, направленную на постепенную интеграцию развивающихся стран в мировую экономику, что, в свою очередь, должно способствовать укреплению их торгового потенциала и развитию. Речь идет о реализованной в 2001 г. инициативе «Everything - but - arms» («Все, кроме оружия»), которая открыла рынок ЕС для экспорта из наименее развитых стран всех товаров, за исключением оружия. Евросоюз призвал и другие развитые страны -члены ВТО, а также «пороговые» страны последовать своему примеру и предоставить беспошлинный и неограниченный доступ на свои рынки товаров из наименее развитых государств.

Важным событием в процессе обновления Евросоюзом политики сотрудничества и обеспечения более согласованных действий стран - членов Союза в этой области стало подписание в декабре 2005 г. представителями Европейского парламента, Европейской комиссии и Европейского совета «Европейского консенсуса по политике развития» (47). Документ представляет собой политическую декларацию, принятую совместно Европейским советом и представителями правительств государств - членов в Совете, Европейской комиссии и Европейском парламенте. В декларации выражено 48

твердое намерение Европейского союза содействовать искоренению бедности и строительству более справедливого и мирного порядка на нашей планете.

Первая часть декларации («Видение Европейским союзом политики развития») определяет общие цели и принципы сотрудничества в целях развития. В ней подтверждается обязательство ЕС способствовать искоренению бедности, разработать соответствующие стратегии и ассоциации, увеличить объем помощи и повысить ее качество, содействовать согласованности политики развития стран - членов ЕС. Первостепенной целью провозглашается искоренение бедности в рамках устойчивого развития и в соответствии с «Целями развития тысячелетия». Среди главных целей фигурируют также права человека и хорошее управление.

Кроме того, ЕС обязался увеличить бюджет помощи и добиться выделения на эти цели 0,7% ВВП к 2015 г., а в качестве промежуточной цели - 0,56% к 2010 г.

Во втором разделе декларации («Европейская политика развития») рассматриваются формы и методы, с помощью которых Сообщество будет реализовывать свое видение политики развития.

Ресурсы предполагается выделять в соответствии с объективными и транспарентными критериями, основанными на потребностях реципиентов и достигнутых ими результатов. Хотя предпочтение будет отдано беднейшим странам и странам с низкими доходами, внимание будет уделено и странам со средними доходами, которые нередко сталкиваются с теми же проблемами, что и наименее развитые страны. Национальное и региональное распределение средств Сообщество будет осуществлять на основе принципа концентрации ресурсов на наиболее важных проектах и сферах деятельности. К ним отнесены торговля и региональная интеграция, окружающая среда и устойчивое управление природными ресурсами, инфраструктура, связь и транспорт, водные ресурсы и энергетика, сельское хозяйство и продовольственная безопасность, управление, демократия, права человека и поддержка экономических и институционных реформ, предотвращение конфликтов и ослабления государственных структур, развитие человеческого потенциала, социальное сплочение и занятость.

Чтобы гарантировать максимальный эффект помощи, предоставляемой странам-бенефициариям, Сообщество намерено

49

действовать коллективно, согласуя свой курс с инициативами, разработанными Европейским инвестиционным банком, системой ООН, международными институтами и другими международными организациями.

В заключение руководство Евросоюза выразило намерение учесть уроки, полученные в процессе оценки своей политики развития, и гарантировать согласованное претворение в жизнь Европейского консенсуса по политике развития.

Концептуальная перестройка политики сотрудничества Евросоюза сопровождалась увеличением объемов финансовых средств, выделяемых членами ЕС как в общий бюджет Союза, так и на реализацию собственных двусторонних программ.

В целом государственная помощь стран - членов ЕС-15 составила в 2002 г. 52,4 млрд. долл. (0,22% ВВП), в 2003 г. - 69,0 млрд. долл. (0,25% ВВП). О «персональном» вкладе каждого члена ЕС свидетельствует данные приводимой ниже табл. 3.

В период переоценки и реформирования политики развития Евросоюз принял ряд документов, в которых программы сотрудничества были сформулированы с учетом новых требований к политике развития и особенностей тех регионов, для которых они предназначались.

Одним из первых практических результатов, достигнутых в процессе обновления характера сотрудничества с Третьим миром, стало подписание Евросоюзом так называемого Соглашения Котону с государствами, входящими в АКТ (страны Африки, Карибского и Тихоокеанского регионов).

Необходимость пересмотра прежних договоренностей была вызвана тем, что 1990-е годы модель партнерства, предусматривавшаяся ломейскими соглашениями, начала подвергаться критике как со стороны некоторых неправительственных организаций (НПО), так и отдельных членов ЕС. Поводом для критики стала неспособность БТАВЕХ-Бу81ет и 5УБМШ-5у81ет обеспечить долгосрочную стабилизацию цен. К тому же эти системы привели к концентрации усилий на производстве сельскохозяйственной продукции и стали препятствием для проведения структурных преобразований. Наряду с упреками в недостаточной эффективности систем, чрезмерной бюрократизации и некоторых технических недос-

50

татках с 1993 г. они вступили в противоречие с принципами Всемирной торговой организации (ВТО).

Таблица 3

Объем государственной помощи стран - членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (в млн. долл. и в % к ВВП)

Страны 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.

Австралия 852 962 1 237 1 460 0,25 0,25 0,25 0,25

Австрия 457 475 503 678 0,25 0,23 0,2 0,23

Бельгия 866 1 061 1 887 1 463 0,37 0,42 0,61 0,41

Велико-

британия 4 659 4 749 6 166 7 883 0,32 0,3 0,34 0,36

Германия 4 879 5 359 6 694 7 534 0,27 0,27 0,28 0,28

Греция 194 295 356 465 0,19 0,22 0,21 0,23

Дания 1 599 1 632 1 747 2 037 1,01 0,96 0,84 0,85

Ирландия 285 397 510 607 0,33 0,41 0,41 0,39

Испания 1 748 1 608 2 030 2 437 0,3 0,25 0,25 0,24

Италия 1 493 2 313 2 393 2 462 0,14 0,2 0,16 0,15

Канада 1 572 2 013 2 209 2 599 0,23 0,28 0,26 0,27

Люксем-

бург 142 143 189 236 0,8 0,78 0,8 0,83

Нидер-

ланды 3 155 3 377 4 059 4 204 0,82 0,82 0,81 0,73

Новая

Зеландия 11 124 169 212 0,25 0,23 0,23 0,23

Норвегия 1 346 1 746 2 043 2 199 0,83 0,91 0,92 0,87

Португалия 267 282 298 1 031 0,25 0,24 0,21 0,63

США 10 884 12 900 15 791 19 705 0,11 0,12 0,14 0,17

Финлян-

дия 389 466 556 655 0,33 0,35 0,34 0,35

Франция 4 293 5 182 7 337 8 473 0,34 0,36 0,41 0,41

Швеция 1 576 1 754 2 100 2 722 0,76 0,74 0,7 0,78

Швейца-

рия 908 933 1 297 1 545 0,34 0,32 0,38 0.41

Япония 9 678 9 220 8 911 8 900 0,23 0,23 0,2 0,19

Источник: OECD Website http://www.oecd.org

51

Все это привело к многолетним переговорам относительно заключения нового соглашения - Соглашения Котону, которое существенно изменило формы сотрудничества, существовавшие прежде. Это соглашение было подписано 23 июня 2000 г. в Котону, столице африканского государства Бенин, 15 членами ЕС и 77 странами АКТ.

Соглашение об ассоциации (вступило в силу 1 апреля 2003 г.) стало началом нового этапа сотрудничества Союза со странами АКТ, которое началось в 1964 г. подписанием Соглашения Яунде и продолжилось четырьмя соглашениями Ломе (срок действия последнего из них истек в феврале 2000 г.). Новое соглашение рассматривается обеими сторонами как коллективный ответ на глобализацию, технологическую революцию и глубокие социальные перемены в странах АКТ и ставит задачей ускорить экономическое развитие, содействовать миру, безопасности, политической стабильности и демократии. Основными целями соглашения были провозглашены сокращение, а в дальнейшем и искоренение бедности, а также прогрессирующая интеграция стран АКТ в мировую экономику в форме, согласующейся с целями устойчивого развития. Новизна подхода к сотрудничеству состоит в интенсификации политического диалога, обеспечении большей гибкости и повышении ответственности членов АКТ. Опорами новой фазы ассоциации ЕС и АКТ являются: политическое измерение; расширение форм участия гражданского общества; национальные стратегии развития и концентрация усилий на сокращении бедности; формирование новых рамочных условий экономического и торгового сотрудничества; реформа сотрудничества в финансовой сфере. Срок действия соглашения определен в 20 лет, при этом предусматривается возможность пересмотра отдельных положений соглашения через каждые пять лет (14).

Еще в ходе переговоров конференция министров иностранных дел ЕС, учитывая, что страны АКТ продолжали терять свое значение в качестве торговых партнеров и не обнаруживали признаков позитивного развития, приняла упоминавшуюся выше Everything-but-arms-Initiative (Все, кроме оружия) (2001). Эта инициатива предусматривала особые формы регулирования экспорта для 49 наименее развитых государств. Однако эти уступки натолкнулись на мощное сопротивление аграрного лобби в ЕС, которому 52

удалось добиться их ограничения с целью ограждения европейской промышленности от чрезмерно высоких убытков.

12 октября 2005 г. Европейская комиссия одобрила, а в декабре того же года Европейский совет принял новую «Стратегию Европейского союза для Африки» (23). Документ представляет собой план действий членов ЕС и Европейской комиссии по поддержке усилий африканских государств в достижении целей, поставленных ООН в 2001 г. Стратегия разработана с учетом решения Европейского совета (июнь 2005 г.) увеличить помощь развитию и повысить ее качество, ускорить сроки реализации проектов, уделяя при этом особое внимание Африканскому континенту. Основные усилия в рамках новой стратегии предполагается сосредоточить на создании предпосылок, необходимых для устойчивого развития, таких как мир и безопасность, хорошее и эффективное правление, торговля, взаимосвязь, социальная консолидация, устойчивость окружающей среды.

Представляя новую стратегию, комиссар Европейской комиссии по делам развития и гуманитарной помощи Луи Мишель подчеркнул, что «развитие, сокращение бедности, стабильность и безопасность зависят от того, насколько африканские государства сумеют обеспечить доступ населения к медицинским услугам и образованию, добиться справедливости, соблюдения основных прав и свобод и наладить гласное и ответственное управление природными ресурсами» (51).

В начале декабря 2005 г. Европейская комиссия представила на рассмотрение Европейского совета и Европейского парламента стратегию действий ЕС по обеспечению ускоренной (форсированной) ассоциации между Европейским союзом и Латинской Америкой. Разработанная Комиссией стратегия поставила целью придать новый импульс «стратегической межрегиональной (бирегиональ-ной) ассоциации», договоренность о которой была достигнута в 1999 г. в Рио-де-Жанейро на саммите глав государств и правительств стран - членов ЕС и Латинской Америки. В соответствии с этим политика ЕС на ближайшие годы была сформулирована следующим образом:

- создать форсированную стратегическую ассоциацию посредством сети соглашений об ассоциации (включая соглашения о

53

свободной торговле), в которой приняли бы участие все страны региона и которая могла бы содействовать их интеграции;

- поддерживать политический диалог, который усилил бы влияние обоих регионов на международной арене;

- развивать эффективные секторальные диалоги (например, относительно повышения социальной сплоченности или охраны окружающей среды) в целях стабильного сокращения неравенства и содействия устойчивому развитию;

- способствовать формированию стабильных и предсказуемых условий, способных помочь латиноамериканским странам привлечь больше инвестиций из Европы, что в долгосрочной перспективе будет содействовать экономическому развитию;

- адаптировать помощь и сотрудничество к потребностям заинтересованных государств;

- улучшить взаимопонимание путем развития образования и культуры (16).

В части, касающейся предоставления официальной помощи Евросоюза странам Латинской Америки, было сказано, что борьба против бедности станет в 2007-2013 гг. ядром европейской политики сотрудничества. Для стран с наиболее низкими доходами (включая тех, кто входит в группу стран со средними доходами) выделяемые финансовые ресурсы должны использоваться для осуществления реформ, способствующих достижению Целей развития тысячелетия. Помощь Евросоюза будет включать программы поддержки национальных бюджетов и отдельных его статей. Средства, выделенные на эти программы, после выполнения некоторых условий будут использованы главным образом для финансирования усилий, нацеленных на сокращение бедности и повышение социальной сплоченности. Этот новаторский подход, говорится в документе, будет способствовать привлечению средств стран-бенефициариев и упростит управление бюджетами. Что касается стран со средними доходами, то Евросоюз намерен сконцентрировать ресурсы преимущественно на конкретных акциях, представляющих взаимный интерес (экономическое сотрудничество, содействие обмену). Сотрудничество с карибскими странами в области развития предполагается осуществлять в рамках Договора Котону.

Вместе с тем в документе подчеркивается, что на латиноамериканские страны ложится ответственность - гарантировать про-54

зрачность проектов, финансируемых Комиссией. Со своей стороны Комиссия обязалась в целях повышения эффективности европейской помощи добиваться большей согласованности и координации усилий стран - членов ЕС в реализации намеченных проектов (16).

Свет и тени политики развития

Говоря о политике развития Запада, нельзя не признать того очевидного факта, что она в определенной мере способствовала экономическому и социальному прогрессу развивающихся стран. За более чем полувековую историю ее существования государства Третьего мира сумели заметно увеличить свой промышленный потенциал, улучшить условия жизни населения. Это нашло отражение в снижении детской смертности, увеличении продолжительности жизни, улучшении системы образования и здравоохранения, росте доходов населения и улучшении ряда других социальных показателей. Хотя, разумеется, плоды прогресса в разных странах и регионах Третьего мира распределялись неравномерно.

Однако вместе с тем уже в первые годы были видны и существенные недостатки политики развития, что уже тогда вызвало волну критики в ее адрес. По мере того как пороки политики развития и ее слабая эффективность становились более заметными, критические оценки становились все жестче. А с конца 1980-х годов в дискуссиях, касавшихся политики развития, прежде всего в Третьем мире, общим местом стало суждение о том, что западная помощь мало помогла преодолению отсталости в странах, куда эта помощь направлялась. По мнению профессора политологии Дуйс-бургского университета Ф. Нушелера, недифференцированная общая критика, содержавшаяся в ряде работ, имела широкий резонанс. Такие заголовки, как «Смертельная помощь» (Erler B. «Tödliche Hilfe», 1988), «Торговцы бедностью» (Hancock G. «Händler der Armut», 1989), «Мифы помощи развитию» (Dirmoser D. « Mythos Entwicklungshilfe», 1991), стали не только хлесткими книжными заголовками, но и выражением широко распространенного скепсиса. Авторы и исполнители «помощи развитию» оказались под огнем критики и были вынуждены оправдываться. Критике подверглась как двусторонняя, так и многосторонняя помощь, в особенности деятельность Всемирного банка (40, с. 165). В Германии, на-

55

пример, недовольство вызвало требование министра по вопросам экономического сотрудничества и развития (главы ведомства, ответственного за проведение политики развития) о том, чтобы при предоставлении помощи более энергично отстаивались немецкие интересы.

К марксистской критике «помощи слаборазвитости» и к критике церкви присоединились представители либеральных кругов, недовольные «парализующим» воздействием «госпредприятия» (т.е. государства как получателя помощи развитию) на рыночные механизмы и частную инициативу в развивающихся странах. Иными словами, критика в адрес политики развития, хотя и по разным основаниям, «сыпалась» со всех сторон.

Ряды «защитников» официальной политики развития составляли преимущественно ее «пользователи» (например, лоббисты отраслей, участвовавших в ее реализации), а также представители государственных структур и близких к ним академических кругов, подводивших идеологическую базу под политику развития. Именно они, по словам Ф. Нушелера, были вынуждены в целях самосохранения говорить об успехах политики развития, ссылаясь на удвоение душевого ВВП с 1950 г., увеличение показателей продолжительности жизни и грамотности в странах - реципиентах помощи. Вместе с тем, защищаясь, они упрекали критиков в переоценке возможностей помощи развитию и недооценке политической и экономической обстановки в мире. И хотя эти упреки не лишены основания, Ф. Нушелер справедливо задается вопросом, почему же в таком случае большинство развитых стран так энергично воспротивились установлению нового мирового экономического порядка (40, с. 165).

Впрочем, сомнения в отношении результатов, достигнутых Западом за десятилетия политики развития, высказывались и в структурах, связанных с ее реализацией. Так, в ежегодном Отчете о мировом экономическом развитии Всемирного банка (1990) признавалось, что практиковавшаяся в предшествующие годы политика развития, направленная на борьбу с бедностью, потерпела неудачу в связи с непоследовательными целеустановками. В этой связи следует заметить, что к такому же выводу пришли и авторы доклада, составленного за два десятилетия до этого. Имеется в виду так называемый «доклад Пирсона» (1969), в котором констатировался 56

кризис политики развития, поскольку она, прежде всего, служила военно-стратегическим и экономическим интересам. Политика развития, говорилось в докладе, с самого начала была многоцелевым инструментом для обеспечения определенных интересов.

Подводя итоги западной политики развития к началу 1990-х годов, авторы изданного в Германии справочника «Третий мир» констатировали, что, хотя не все исследователи и политики разделяли наиболее резкие оценки в ее адрес, тем не менее сомнения в том, что помощь развитию способствовала радикальным положительным переменам в развивающихся странах, были обоснованными. Подтверждение правоты этих оценок они усматривали в провальных, по существу, результатах «потерянного десятилетия» (1980-е годы), а также в том, что помощь развитию ни разу не смогла обеспечить компенсацию потерь развивающихся стран, возникших вследствие неблагоприятной мировой экономической конъюнктуры. В этой обстановке, заключают авторы, мало помог бы наименее развитым странам (с их слабыми экспортными возможностями) и казавшийся таким убедительным лозунг «Меньше брать вместо того, чтобы больше давать» (40, с. 166).

Наиболее фундаментальные критики выступали за ликвидацию политики развития, реформисты же считали необходимой и возможной ее реформирование. Политики, связанные с реализацией государственной помощи, призывали развитые страны к выполнению обязательств, касавшихся выделения 0,7% ВВП на цели развития, поскольку в 1980-е годы большинство стран-доноров были весьма далеки от этого показателя. Однако большинство политиков и исследователей сходились в том, что даже совершенные проекты не способны дать импульс процессу развития без изменения властных структур и структуры интересов в развивающихся странах. Более того, не исключалась реальная опасность подавления посредством «феномена помощи» готовности и способности развивающихся стран к решению своих проблем (40, с. 166).

Казалось бы, окончание «холодной войны» и исчезновение с мировой арены военно-политического противника Запада создавали благоприятные условия для того, чтобы развитые страны пересмотрели свое отношение к политике развития и улучшили ее количественные и качественные параметры. Во всяком случае развивающиеся страны надеялись, что с исчезновением военной угрозы для Запада

57

развитые страны направят часть средств, высвободившихся в результате сокращения военных бюджетов, на увеличение помощи Третьему миру. Однако эти надежды не оправдались. Разочарование еще более усилило критику западной помощи. Критические замечания касались двух ее аспектов: количественного и качественного.

Прежде всего, обращалось внимание на то, что страны-доноры и в начале XXI в. все еще далеки от выполнения взятых на себя 30 с лишним лет назад обязательств выделять на оказание помощи 0,7% ВВП. Даже в годы «холодной войны», когда западная помощь была достаточно велика, до этого показателя не дотягивало большинство развитых государств. В 1990-е годы разрыв между обязательствами и реальным положением дел еще более возрос. Так, если в 1990 г. средний показатель для стран-доноров составлял 0,33%, то в 1997 г. всего 0,22% ВВП. В целом финансовая помощь членов ОЭСР за период с 1990 по 2001 г. уменьшилась, по данным Всемирного банка, на 20%. Это побудило ЮНКТАД упрекнуть развитые страны в том, что они сократили свою помощь в то время, когда сложились благоприятные условия для повышения ее эффективности (44). Положение существенно не изменилось и после 2001 г., несмотря на постоянный рост государственной помощи в последующие годы. Так, в 2004 г. средний показатель для стран -членов ЕС был равен всего 0,35% ВВП, а для семи самых богатых участников Евросоюза и того меньше - 0,22%. Пренебрежение Западом своими обязательствами оборачивается для развивающихся стран лишением дополнительных десятков миллиардов долларов (44).

Между тем некоторые аналитики считают, что, хотя официальные данные развитых стран свидетельствовали об увеличении объемов помощи, фактически происходило ее уменьшение. Основанием для такого утверждения послужило расширительное толкование донорами структуры государственной помощи. Когда принималось решение о выделении на цели развития 0,7% ВВП, в состав государственной помощи вошли льготные займы и кредиты на двусторонней основе и взносы в международные организации. К началу третьего тысячелетия структура помощи усложнилась. В государственную помощь стали включать: списанные долги; субсидии на экспорт товаров в развивающиеся страны; продовольственную помощь за счет излишков сельскохозяйственной продукции; поставки излишков товаров низкой экономической ценности; 58

административные расходы; платежи за медицинское обслуживание и обучение беженцев, находящихся на территории стран-доноров; субсидии неправительственным организациям и национальным учреждениям для проведения операций по оказанию экстренной помощи; средства на реализацию технического сотрудничества, предназначаемые для оплаты услуг специалистов из стран-доноров (44). Расширительное толкование содержания государственной помощи привело к ее фактическому сокращению. Занимавшаяся изучением этого вопроса неправительственная организация «Action Aid International» пришла к выводу о том, что только треть средств, предоставленных в 2003 г. членами «группы 7», можно было рассматривать как государственную помощь. Остальная часть помощи - не что иное, как «фантом», и вряд ли эта часть помощи имела какое-либо отношение к борьбе с бедностью или ускорению развития (26). Выводы «Action Aid International» подкрепляет статистика Всемирного банка, свидетельствующая о том, что финансовая помощь членов ОЭСР за период с 1990 по 2001 г. уменьшилась на 20% (44).

Что касается перспектив достижения предусмотренного ООН показателя в 2015 г. и соответственного увеличения объемов помощи, то Генеральный секретарь ООН К. Аннан предостерег от излишнего оптимизма в этом отношении. Осторожные прогнозы на этот счет сделала и ОЭСР, члены которой являются донорами развивающихся стран (43).

Немало критических замечаний высказывается в отношении качества западной (и западноевропейской в том числе) помощи, т.е. тех ее характеристик, которые определяют доступность помощи и возможность ее использования в соответствии с приоритетами национальных программ и стратегий развития (там, где они имеются). Большинство критиков утверждают, что западная помощь по-прежнему является инструментом внешней политики развитых государств и используется для сохранения зависимости развивающихся стран, закрепления за ними роли поставщиков сырья и дешевой рабочей силы, а также для обеспечения своих специфических интересов. Не случайно, что подавляющая часть помощи предоставляется на двусторонней основе, в рамках которой страна-донор может с большим основанием рассчитывать на обеспечение своих интересов.

59

Наиболее явственно это просматривается в политике американской администрации. Выше уже говорилось, что большую часть государственной помощи Вашингтон направляет на Ближний Восток, а львиную долю этой помощи получают всего две страны -Израиль и Египет, играющие важную роль в обеспечении политических и экономических интересов США в этом районе мира. Однако тем же пороком страдает и политика стран - членов Евросоюза. Так, несмотря на то что приоритетом ЕС провозглашена борьба с бедностью, в списке крупнейших реципиентов западноевропейской помощи наиболее бедные, а стало быть, наиболее нуждающиеся в помощи страны представлены очень слабо. Причина тому -преобладание в политике сотрудничества внешнеполитических интересов стран-доноров, в частности в сфере экономики и безопасности. Франция, например, активно использовала государственную помощь для распространения своей культуры, языка и влияния, в частности в Западной Африке. Вместе с тем щедрую помощь получали те страны, с которыми Франция вела интенсивную торговлю. Такой подход к распределению помощи привел к тому, что займы, кредиты и стратегии развития, по мнению некоторых исследователей, не помогли бедным странам добиться прогресса (44).

Критика западной политики развития содержится и в работах российских исследователей. В качестве примера можно упомянуть публикацию В. Иноземцева. Хотя автор анализирует главным образом проблемы «маленьких стран» (беднейших стран), многие его выводы относятся и к проблемам Третьего мира в целом. По мнению В. Иноземцева, главная причина слабой эффективности западной помощи состоит в отсутствии четкой нацеленности на достижение основной цели - ускорении развития. «Стандартные призывы, - замечает он, - включают в себя наращивание помощи, развитие программ поддержки здравоохранения и образования, утверждение справедливых принципов торговли, активизацию миротворческих миссий. Призывы эти благородны, но не складываются в программу, способствующую прогрессу стран, которые все чаще называют "неразвивающимися" (и даже "дециви-лизующимися"). Обусловлено это тем, что они ориентированы на сокращение бедности и установление справедливости, но не на ускорение развития, - а это не одно и то же» (4, с. 1). 60

По убеждению В. Иноземцева, «проблемы Третьего мира начались не на рубеже 70-х и 80-х годов; потенциал "неразвития" изначально присутствовал в постколониальных странах, чья история была (за редкими исключениями) историей экономической, социальной и политической деградации. В большинстве этих стран не были воспроизведены важнейшие черты правового государства; власти не смогли ни эффективно управлять государственной собственностью, ни до конца легитимировать частную; военные часто выходили из-под гражданского контроля, формируя правительства, которые были и остаются главной угрозой для своих собственных народов. Новые независимые государства не создали конкурентоспособный индустриальный сектор, полагаясь сначала на американское или советское техническое содействие, позднее - на доходы от экспорта природных ресурсов, затем - на межправительственные кредиты, а сегодня - на гуманитарную помощь» (4, с. 1).

Проанализировав сложившуюся в Четвертом мире5 ситуацию, В. Иноземцев приходит к выводу о том, что «в настоящее время у Запада нет рецепта вывода "неразвивающегося" мира из кризиса - и его отсутствие определяется нежеланием поставить "больному" верный диагноз» (4, с. 10). Автор считает, что необходим новый подход к преодолению кризисной ситуации и формулированию политики развития. Для этого следует, во-первых, перенести акцент с бедности на «неразвитие»; во-вторых, сделать помощь большей и адресной, чтобы дать импульс развитию; в-третьих, пересмотреть подход к «группированию» стран - реципиентов помощи; в-четвертых, добиться того, чтобы политика инициирования развития была не кампанией, а твердой и последовательной политикой, имеющей долгосрочные цели (4, с. 11).

На фоне широкой и достаточно аргументированной критики западной политики развития не такими уж необоснованными являются заявления политиков, исследователей и представителей неправительственных организаций о том, что официальная помощь развитию и сотрудничество являются не чем иным, как каналами для перекачивания ресурсов из развивающихся стран в развитые (28; 44). Способна ли проводимая Западом реформа полити-

5 К Четвертому миру В. Иноземцев относит беднейшие, «неразвивающиеся» страны. По его подсчетам, к 2006 г. в мире насчитывалось 52 таких государства (4, с. 10).

61

ки развития содействовать налаживанию подлинно партнерских отношений со странами Третьего мира? Хватит ли у правящих кругов Запада политической воли на то, чтобы создать способствующие развитию международные рамочные условия, достигнуть прогресса в строительстве открытой, опирающейся на определенные правила торговой и финансовой систем, не наносящих ущерба развивающимся странам? Если Запад в целом и страны - члены Европейского союза намерены выполнить взятые на себя обязательства - вдвое сократить количество бедняков в мире к 2015 г., -действовать придется без промедления.

Список литературы

1. Брюне Ш. Нужны ли Европе национальные министерства сотрудничества с развивающимися странами? // Intern. Politik. - М., 2004. - № 6. -С. 24-34.

2. Деккер К., Мильднер С. Новое могущество развивающихся стран: Глобальные амбиции - региональная ответственность // Intern. Politik. -М., 2005. - С. 19-31.

3. Доннер Ф. Что такое «прогресс»? // Intern. Politik. - М., 2004. - № 6. -С. 34-42.

4. Иноземцев В. «Маленькие страны» в большой политике // Новая газета. - М., 2006. - № 74 (119), 28.09 - 01.10.2006. - Прил. Le monde diplomatique. - 2006, № 3. - P. 1, 10-11.

5. Калик М.-Ж. Вызов: Косово: Европейцы должны быть еще активнее // Intern. Politik. - М., 2004. - № 6. - С. 73-83.

6. Клингебиль Ш., Редер К. Новый альянс?: Политика развития все теснее смыкается с военной политикой // Intern. Politik. - М., 2004. - № 6. -С. 51-55.

7. Коопманн Г. Что дает раунд в Дохе? Интеграция в мировой рынок -это не пессимизм в сфере развития // Intern. Politik. - М., 2004. - № 6. -С. 64-73.

8. Нуннекамп П. Эффективность помощи в целях развития / / Intern. Politik. - М., 2004. - № 6. - С. 42-50.

9. Озель С. Долгий путь в Европу: Сага об отношениях Турции и ЕС // Intern. Politik. - М., 2004. - № 4. - С. 83-94.

10. Системная история международных отношений в четырех томах: События и документы, 1918-2003. - М., 2003. - Том 3: События, 1945-2003. -720 с.

62

11. Троицкий М. Европейский союз в мировой политике. - Mode of access: http://www.intertrends.ru/five/004.htm

12. Фридман Л. А. Глобализация: Развитые и развивающиеся страны. - М., 2000. - 96 с.

13. Эльбе Ш. Помощь в борьбе со СПИДом: В политике сотрудничества с развивающимися странами необходимо учитывать воздействие ВИЧ/ СПИДа // Intern. Politik. - М., 2004. - № 6. - С. 55-64.

14. Acuerdo de Cotonú. - Mode of access: http://europa.eu.int/ scadplus/leg/ es/lvb/r12101.htm

15. Banuri T., Spanger-Siegfried E., Odeh N. The European Unions development policy. - Mode of access: http://www/documents/Euthink_piece_ Southern_Perspectives_Taria_Banuri.1.pdf

16. Communicación de la Commisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Una Asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina: Estrategia para una Asociación reforzada entre la Unión Europea y América Latina: Presentación detallada». - Mode of access: http://www.a.eu.int/ externalrelations/la/doc/com05_636es.pdf

17. Communication from the Commission to the Council and the European parliament: Wider Europe - Neighborhood: A new framework for relations with our Eastern and Southern Neighbours. - Mode of access: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2004/julay/trade_111610.pdf

18. Dauerstädt M. Osterweiterung und Entwicklungspolitik. - Mode of access: http://library.fes.de/fulltext/id/01427001.htm

19. Debiel T., Fischer M. Krisenpravention in einer gewalttrachtigen Welt: Was kann europaische und deutsche Entwicklungspolitik leisten? - Mode of access: http://www.bpb.de/popup/popup_druckversion.html?guid=0T04K7/

20. EG-Entwicklungspolitik: Stabex Sysmin subventionen - moderne Formen des Kolonialismus? - Stuttgart, 1991. - 128 S.

21. Entwicklungspolitik. - Mode of access: http://www.wikipedia.org/wiki/ Entwicklungspolitik

22. EPD-Official development assistance: Facts and trends in charts. - Mode of access: http://www.iiz-dvv.de/english/Publikationen/Ewb.ausgaben/ epd-engl-54.pdf

23. European Commission adopts «European Union Strategy for Africa». -Mode of access: http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do? reference=IP/05/1260&format=HTML&aged=&language=EN&guiLanguage=en

24. European Commission Report on Millenium development goals 2000-2004. -Mode of access: http://europa.eu.int/comm/development/body/ publications/docs/MDGs_EN.pdf

63

25. EU Report on Millenium development goals 2000-2004: EU contribution to the review of the MDGs at the UN 2005 high level event. - Mode of access: http://ec.europa.eu/development/body/publications/docs/eu_mdg_rep ort.pdf

26. Falk R. EU-Entwicklungshilfe-Beschluss: Ungedeckte Schecks? - Mode of access: http: / / www.uni-kassel.de/fb5/frieden/themen/Entwicklungspolitik/ eu-falk.html

27. Globale Armut - Europas Antwort: Ein Vorschlag zur Reform der EU-Entwicklungspolitik. - Mode of access: http://www.ougd.lu/IMG/ pdf/ab-ou.pdf

28. Godoy J. Latin America - EU: Cooperation or dependency. - Mode of access: http://www.ipsnews.net/news.asp?idnews=33205

29. Governance at the heart of development cooperation: Commissin proposes measures to foster reforms. - Mode of access: http: / / europa. eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/06/1137&format=HTM L&aged=&language=EN&guiLanguage=en

30. Hamulecka I. Aid policy of the EU // The Polish quarterly of intern.affairs. -Warsaw, 2001. - N 3. - P. 100-114.

31. Hippler J. Die Demokratisierung der Dritten Welt. - Mode of access: http://www.jochen-hippler.de/Aufsatze/Demokratisierung_Dritte_Welt/ demokratisierung_dritte_welt.html

32. Hippler J. Sicherheitspolitik: USA und Europa. - Mode of access: http:// www.jochen-hippler.de/ Aufsatze/Sicherheitspolitik/sicherheitspolitik.html

33. Holz I. Die Entwicklung der Entwicklungspolitik. - Mode of access: http://www.europa-digital.de/text/dschungelbuch/polfeld/entwicklung/ entwickl.shtml

34. Kanet R., Alexander J. The end of the Cold War and the «New World Order»: Implications for the developing world // Russia and the Third World in the post-Soviet era. - Gainsvill, 1994. - X, 414 p.

35. Maihold G. Die sicherheitspolitische Wendung der Entwicklungspolitik: Eine Kritik des neuen Profils // Intern. Politik und Gesellschaft. - Bonn, 2005. - N 4. - S. 30-48.

36. Maxwell S., Engel P. European development cooperation to 2010. - Mode of access: http://www.odi.org.uk/publications/working_papers/wp219.pdf

37. Marshall Plan. - Mode of access: http://en.wikipedia.org/wiki/ Marshall_Plan

38. Menzel U. 40 Jahre Entwicklungsstrategie = 40 Jahre Wachstumsstrategie // Handbuch der Dritten Welt. - Bonn, 1993. - Bd. 1. - S. 131-155.

39. Nohlen D., Nuscheler F. «Ende der Dritten Welt?» // Handbuch der Dritten Welt. - Bonn, 1993. - Bd. 1. - S. 14-30.

64

40. Nuscheler F. Entwicklungspolitische Bilanz der 80er Jahre - Perspective für die 90er Jahre // Handbuch der Dritten Welt. - Bonn,1993. - Bd. 1. - S. 156-178.

41. Official development assistance increases further - but 2006 targets still a challenge. - Mode of access: http://www.oecd.org/document/3/0,2340,en_ 2649_34447_34700611_1_1_1_1.html

42. Santiso C. Improving the governance of European foreign aid: Development Cooperation as an element of foreign policy. - Mode of access: http://shop.ceps.be/free/99.pdf

43. Schilder K. EU-Entwicklungspolitik: Unter dem Kuratel der Sicherheitspolitik? - Mode of access: http://www.uni-kassel.de/fb5/ frieden/themen/Entwicklungspolitik/ess.html

44. Shah A. The US and foreign aid assistance. - Mode of access: http://www.globalissues.org./ TradeRelated/Debt/USAid.Asp

45. Steinhilber J. Millenium challenge account: Goals and strategies of US development policy. - Mode of access: http://library.fes.de/pdf-files/iez/ 02007.pdf

46. Strategic plan: Fiscal years 2004-2009. U.S. Department of State and U.S. Agency for international development. - Mode of access: http:// www.usaid.gov/policy/budget/state_usaid_strat_plan.pdf

47. The European consensus on development: Joint statement by the Council and the representatives of the governments of the member-states meeting within the Council, the European Parliament and the Commission. - Mode of access: http://www.ec.europa/eu/comm/development/body/development_ policy_statement/docs/edp-summari_en.pdf#zoom=125.

48. The National security strategy of the United States of America. - Mode of access: http://www.informationclearinghous.info/article2320.htm

49. Treaty of the European Community. - Mode of access: http://europa.eu.int/eur-lex/treaties/dat/EC consol.pdf

50. Treaty of the European Union. - Mode of access: http://europa.eu.int/euro-lex/en/ treaties/dat/EU_treaty.html

51. Union Europeenne: Fiche d'information: Rapport de suivi sur l'état d'avancemant de la mise en oeuvre de la stratégie de l'UE pour l' Afrique (17 octobre 2006). - Mode of access: http://ec.europa.eu/comm/ develpment/body/tmp_docs/Africa_strategy_1year_pdf

52. Ziel 8: Weltweite Entwicklungspartnerschaft aufbauen. - Mode of access: http://www.bmz.de/de/zahlen/millenniumsentwicklungsziele/mdg8.html