CC BY
179Кулагина Е.В.
к.э.н., в.н.с. Института социально-экономических проблем народонаселения РАН
ПОЛИТИКА НЕЗАВИСИМОЙ ЖИЗНИ И ИНКЛЮЗИИ В ОТНОШЕНИИ ИНВАЛИДОВ: АНАЛИЗ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА1
Ключевые слова: государство благосостояния, инвалидность, социальная политика в отношении инвалидов, инклюзия, образование детей-инвалидов, образование детей с ограниченными возможностями здоровья.
Keywords: public policy — social welfare policy, disability policy (social policy), disability studies, disability studies in education, inclusive education.
Введение
Международное сообщество пришло к согласию относительно политической «природы» инвалидности - наличия созданных препятствий: отношений, окружающих барьеров и условий, устранение которых относится к области коллективной ответственности. Российская Федерация заняла активную позицию: подписала Конвенцию ООН2, приступила к реформированию медико-социальной экспертизы3, к созданию доступной среды4 и к инклюзивной трансформации образования5. Наполнение социальной политики новым содержанием и принципами управления не обходится без противоречий. С одной стороны, усиливается требование к максимальной самодостаточности инвалидов. С другой стороны, реформы в сфере социальной защиты и образования ставят под вопрос обеспечение равных возможностей - сокращается государственное финансирование, усиливается адресность, вводится децентрализация, ответственность за социальное обеспечение переносится на граждан, локальные сообщества и местные бюджеты. Подход к решению проблем воспроизводит принципы развития социальной политики в отношении инвалидов, практикуемые в развитых странах на протяжении последних десятилетий. Критическое осмысление международного опыта позволяет выяснить причину противоречий и избежать возможных ошибок.
Социальная политика: переход к независимости
Проблемы инвалидов привлекли внимание международных организаций в процессе пересмотра концепции государств всеобщего благосостояния, их «третьего пути» развития на условиях сочетания их социальной функции с принципами управления, основанными на либеральных ценностях. Социальная политика в том смысле, в котором она понималось в прошлом веке, всё больше подвергается мутации под воздействием идеологии программ Мирового банка, ВОЗ, ООН, ОЭСР, ЕС. Выводы о несправедливости государства благосостояния - его затрат и бюджета, приводящих к иждивенческим настроениям среди населения, способствовали расстановке приоритетов в пользу свободной рыночной экономики в государствах благосостояния всех типов, включая либеральные, социал-демократические и консервативные режимы. Идеологический климат выразился в понятии «зависимости», по причине которой государство благосостояния скорее создавало проблемы, чем находило решения6. Социальное и экономическое стали антагонистами. Коренные изменения в социальную политику внёс пересмотр общественных отношений между государством и гражданином - обусловленность прав, закрепление индивидуальной ответственности7. Подход к экономической деятельности как к функции собственных предпринимательских способностей, навыков и гибкости, накопленного человеческого капитала, готовности принятия рисков оказал влияние на программы социальной помощи, переори-
1 В публикации использован фрагмент статьи: Кулагина Е.В. Социальная политика в отношении инвалидов в государствах благосостояния и России: переход к независимой жизни и инклюзии // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - М., 2017. - Т. 13, № 10. - С. 1944-1971. - https://doi.org/10.24891/ni.13.10.1944
2 Федеральный закон от 1 декабря 2014 №419- ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией конвенции о правах инвалидов».
3 О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 17.12.2015 № 1024н.
4 Государственная программа Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 - 2020 годы. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2015 г. № 1297.
5 Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
6 Oliver M., Barnes C. The New Politics Disablement. (2nd ed.). - Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2012.
7 Dwyer P. Creeping Conditionality in the UK: From Welfare Rights to Conditional Entitlements? // The Canadian Journal of Sociology. 2004, - Vol. 29, N 2. - P. 265-287; Rose N. The death of the social? Re-figuring the territory of Government // Economy and society, 1996. - Vol. 25, N 3.
ентированные с принципов солидарности на личные достижения. Требования активности и лояльности индивидов, а также их способность к привлечению и мобилизации отмечены в программах и инструментах управления, базирующихся на управлении через общество. Субъект представляется нравственной личностью с определёнными обязательствами и ответственностью, а также со связью с другими индивидами - сообществом. Между сообществами также как и между индивидами устанавливается конкуренция за допуск к ресурсам. Конкуренция пришла на смену коренным принципам социального государства, гарантирующим населению защиту от узких интересов частных лиц и равный доступ к благополучию1.
В «новом» государстве справедливость и равенство достигаются посредством «социальных инвестиций» - перераспределения возможностей (преимущественно в сфере образования и занятости), больше чем благосостояния. Социальная политика оценивается через возможности людей с точки зрения критерия справедливости и соображений равенства. В свою очередь граждане должны руководствоваться стремлением к повышению уровня своих образовательных и квалификационных ресурсов, к достижению благосостояния2. Предпринимательство, индивидуальный выбор и рынок рассматриваются как движущие силы для улучшения экономического развития и сокращения расходов на социальные и культурные нужды. На смену идеи об оптимальном уровне государственной помощи приходит гарантированный минимальный уровень поддержки. Вводится практика адресности, принятия ситуации от случая к случаю, а не по единым правилам3. Регулирование и социальный контроль становятся центральным аспектом управления. Государственные расходы и государственные службы находятся под жестким контролем нового государственного менеджмента с целью снижения социальных издержек, повышения эффективности общественных институтов4.
Либеральная идеология государств благосостояния оказывает влияние на политику в отношении инвалидов. Медицинская модель инвалидности подверглась критике по причине отношения к проблеме как к персональной трагедии и размещения мер социальной защиты в зоне ближайшего взаимодействия: диагностика - предписание -профпригодность - лечение - взаимодействие. Наступление недееспособности предлагается рассматривать как следствие экономической, политической и социальной зависимости5. Социальная конструкция, а вернее социальная реконструкция, проблем инвалидности пересматривается с точки зрения необходимости перехода к «независимой жизни», интеграции и инклюзии. В общем смысле зависимость - неспособность выполнять ежедневную деятельность и потребность в дополнительной помощи противопоставляется независимости - отсутствию такой потребности, что вписывается в текущую политическую риторику соревновательного индивидуализма. Дебаты о зависимости приводят к перенаправлению социального обеспечения и обслуживания из государственных институтов, созданных для поддержки инвалидов, в общество. Возврат к «семейной» заботе, основанный на анти-институциональных идеях, происходит в первую очередь потому, что «сегрегация» и «социальный контроль» в государственных учреждениях требуют слишком сложных мер и дорогих затрат, чтобы быть оправданными. В ухудшающихся экономических условиях усиление нагрузки по уходу за инвалидами в семьях ударяет по населению. Между тем ни движение в сторону институциональных учреждений, ни движение обратно не представляет радикального сдвига в социальных отношениях. Культурная стигматизация инвалидов сохраняется и при условии отказа от «сурового» институционального режима, и при децентрализации социальных услуг, перевода их на уровень местных сообществ. Правительства большинства
стран, где существуют проблемы инклюзии инвалидов, признают, что институциональная дискриминация может быть
6
преодолена только в результате переориентирования экономической политики .
В условиях глобального экономического кризиса давление на социальную политику усиливается7. Одним из главных рычагов воздействия на величину государственных расходов стала Международная классификация функционирования, ограничения жизнедеятельности и здоровья ВОЗ (ICF). Вопреки «биопсихосоциальной» парадигме ВОЗ широкий набор критериев, включающей социально-экономические, культурные, политические факторы, вопросы неравенства, состояния окружающей среды, сервисы и услуги, а также интересы отдельной личности8 оказываются невостребованными. Ужесточение оценки нарушений и различий инвалидов, а не барьеров, с которыми они сталкиваются, ведёт к сокращению численности получателей, размеров и продолжительности выплат. Дифференциация нарушений функций организма на незначительные, средние и тяжёлые используется для того, чтобы сократить социальные услуги и выделить их только тем, кто имеет острые потребности9. Как правило, при оценке нарушений учитываются производительность и персональные возможности для возвращения на рынок труда10.
1 Cox R.N. The Consequences of Welfare Reform: How Conceptions of Social Rights are Changing // Journal of Social Policy. 1998. -Vol. 27, N 1. - P. 1-16.
2 Sen A. Development: Which Way Now? // The Economic Journal. 1983. - Vol. 93 (372). - P. 745-762.
3 Cox R.N. Op. cit.
4 Merson M. Teachers and the myth of modernization // British Journal of Educational Studies. 2000. - Vol. 48, N 2.
5 Oliver M. The Politics of Disablement. - London: Macmillan Education, 1990.
6 Oliver M., Barnes C. The New Politics Disablement. (2nd ed.). Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2012.
7 Berthoud R. Trends in the Employment of Disabled People in Britain / ISER Working Paper Series, 2011. - N 03.
8 International Classification of Functioning, Disability and Health / World Health Organization. (ICF). W.H. A. Res. 54/21. 22.05.2001.
9 Oliver M., Barnes C. The New Politics Disablement. 2nd ed. - Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2012.
10 De Boer W., Brenninkmeijer V., Zuidam W. Long-term disability arrangements. A comparative study of assessment and quality control. - Hoofddorp: TNO Work and Employment. 2004.
Важнейшей задачей управления в социальной сфере становится мотивация инвалидов к получению образования и экономической деятельности1. В фокус социальной политики включены лица с проблемами самообслуживания и занятости в трудоспособном возрасте. В среднем по странам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) опросы населения в возрасте от 20 до 65-ти лет показывают, что доля лиц с инвалидностью, не получающих социальной помощи, в том числе государственных пособий, компенсаций от работодателей, выплат по медицинскому страхованию, по безработице2. составляла в 2008 г. 10-25%3. Доля лиц, получающих социальные выплаты по причине инвалидности, составляет в США - 6,4% (от 18 до 65-ти лет)4, в странах Европейского Союза - в среднем 15% от общей численности населения (от 15 до 64-х лет)5. Установка к повышению самодостаточности приводит к росту уязвимости инвалидов, их зависимости от экономических и социальных факторов, под влиянием которых развиваются политические силы и институты6.
Конвенция ООН о правах инвалидов является важным шагом в направлении «равенства возможностей», между тем нет ясности, как они будут достигнуты. Согласно Европейским опросам, большинство инвалидов не ждут от Конвенции каких-либо изменений7. Расширение гражданских прав внутри законодательного поля не может оказать влияние на политическую и экономическую структуру общества, поэтому ощутимых улучшений в положении этой категории населения не последовало. Между тем задачи государственного управления усложняются в текущих условиях. С одной стороны, по причине сокращения расходов в сфере пенсионного обеспечения и социальной защиты населения. С другой стороны, под воздействием вызовов глобализации и постиндустриального общества, приводящих к сужению сферы занятости для лиц с инвалидностью8. Молодые люди, которые добиваются успеха в некоторых образовательных программах, часто сталкиваются с феноменом «вращающейся двери». Цикл обучения ведет к другой программе подготовки, а не к работе9. Поддержка занятости имеет успех в отдельных случаях, но скорее несёт обратный эффект - может привести к исключению, чем к инклюзии10. Инвалиды чаще остальных категорий населения сталкиваются с безработицей и бедностью11. Проблема инвалидности становится «движущейся мишенью», требующей неукоснительного выполнения принятых обязательств и норм, а также дополнительного комплексного реформиро-
вания12.
Специальное образование: ориентация на инклюзию
Принципы, определяющие «третий путь» развития социального государства, а также стратегию «независимой жизни» оказали влияние на политику специального образования13. Помимо инвалидов с детства изменения затронули широкую категорию детей, нуждающихся в дополнительной поддержке и специальных условиях по причине нарушений, которые вызывают расстройства обучения и познавательной деятельности14. Документы международных органи-
1 Haveman R., Wolfe B. The Economics of Disability and Disability Policy // Handbook of Health Economics, - Amsterdam: Elsevier, 2000. - Vol. 1; Jenkins S.P., Rigg J.A. Disability and Disadvantage: Selection, Onset, and Duration Effects // Journal of Social Policy. 2004. - Vol. 33, N 3.
2 Sickness, Disability and Work: Breaking the Barriers. A Synthesis of Findings across OECD countries. - Paris: OECD. 2010.
3 Eurostat Statistics Explained. Disability statistics. 2015. - http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Disability_ statistics
4 Social Security Office of Retirement and Disability policy USA. Annual Statistical Report on the Social Security Disability Insurance Program, 2014. - https://www.ssa.gov/policy/docs/statcomps/di_asr/2014/sect05.html
5 Инвалидами считаются граждане, испытывающие трудности при выполнении основного вида деятельности (зрение, слух, подъём, сгиб и т.д.). Основой вид деятельности понимается как выполнение задачи или действия. Трудности должны длиться по меньшей мере 6 месяцев или больше. См.: Eurostat Statistics Explained. - http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/ Glossary:Basic_activity_difficulty
6 Oliver M. The Social Model of Disability: Thirty Years on // Disability & Society. 2013. - Vol. 28, N 7.
7 Jolly D. Pilot Study: The UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities. European Network for Independent Living. 2010. - 6 p. - http://pf7d7vi404s1dxh27mla5569.wpengine.netdna-cdn.com/files/library/jolly-pilotCRPD-final.pdf
8 Transforming disability into ability. Policies to promote work and income security for disabled people, - Paris: OECD, 2003; Sickness, Disability and Work: Breaking the Barriers. A Synthesis of Findings across OECD countries. - Paris: OECD, 2010.
9 Education and disability/special needs: policies and practices in education, training and employment for students with disabilities and special educational needs in the EU 2012: An independent report. NESSE network of experts. - Brussels: European Commission. 2013.
10 Sickness, Disability and Work: Breaking the Barriers. A Synthesis of Findings across OECD countries. - Paris: OECD, 2010.
11 Haveman R., Wolfe B. The Economics of Disability and Disability Policy // Handbook of Health Economics. - Amsterdam: Elsevier, 2000. - Vol. 1; Oliver M. The Social Model of Disability: Thirty Years on // Disability & Society. 2013. - Vol. 28, N 7.
12 Widding St. Modernising and activating measures relating to work incapacity / Peer Review in Social Protection and Social Inclusion. European Commission Employment, Social Affairs and Equal Opportunities. - Madrid. 2010. - N 4-5, February. - P. 1-18. -http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1024&langId=en&newsId=1428&furtherNews=yes; Kemp P.A., Sunden A., Tauritz B.B. (Eds) Sick societies? Trends in disability benefits in postindustrial welfare states. - Geneva: International Social Security Association, 2006, - 241 p.
13 Согласно Международной стандартной классификации образования (МКСО), программа специального образования может быть предложена отдельным учащимся в рамках уже существующих образовательных программ или в отдельном классе в том же учреждении, или в отдельном образовательном учреждении. См.: International Standard Classification of Education ISCED 2011 / UNESCO Institute for Statistics. - Montreal, 2012.
14 Согласно МКСО, лица с особыми потребностями - те, которым по разным причинам требуется дополнительная поддержка и адаптивные педагогические методики, чтобы принимать участие в процессе обучения и осваивать образовательную программу. Такими причинами могут быть (но не ограничиваются ими) расстройства поведения, а также ограничения физических, ум-
заций: ООН, ЮНИСЭФ, ЮНЕСКО, ОЭСР, ЕС - первоначально Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов ООН1, впоследствии Конвенция ООН о правах инвалидов последовательно закрепили необходимость интеграции и инклюзии. Вопросы нового языка - инклюзии стали фокусом кросснациональных исследований с точки зрения анализа непрекращающихся динамичных изменений2. Инклюзивная ориентация означает снижение числа детей и молодёжи в социальных учреждениях и в специальных школах. Цели международной политики, основанные на гуманных принципах «образования для всех», «равенства возможностей», демократических ценностях и идеалах, разнообразии и плюрализме, которые должны характеризовать «обычные» школы, достигаются под беспрецедентным давлением на систему образования, таким образом, что всем мероприятиям - законодательному обеспечению и практике отводятся кратчайшие сроки3. Быстрое внедрение «импорта инклюзии» обеспечивается за счёт принятия готовых решений без учета специфических политических, экономических, образовательных и социальных контек-стов4. Физическая интеграция не означает автоматическое участие учеников с инвалидностью в жизни класса. Многие из них считают себя социально изолированными: реже принимаются сверстниками, дружат и включены в подгруппы5. Однако согласно общему убеждению, «не имеет значения, будет или нет работать полная инклюзия... даже если нет, необходимо думать, что она работает»6.
Ориентации на инклюзию сопутствует проблематика концептуализации различий, связанных с инвалидностью и особыми образовательными потребностями детей, что выливается в «растущую культуру диагнозов»7. Классификация различий, основанная на медицинских показателях и других критериях, которые значимы для оказания образовательной поддержки, выполняет многоцелевую функцию. В том числе обусловливает: 1) рациональное распределение ресурсов для конкретных групп учеников; 2) контроль над системами подотчетности в расходовании средств на намеченные цели8; 3) сокращение расходов. Принцип, основанный на рассмотрении особенностей каждого отдельного ученика, предполагает замалчивание проблем социально-экономического и культурного неравенства как одной из главных причин нарушений и неуспеваемости. В целом он «идет рука об руку» с упором на индивидуализм и конкуренцию. Требования, в которых право быть включенным в специальное образование и получать поддержку становится правом индивида, а не какой-либо группы учеников9, имеют последствия для развития специального образования. Вопросы равного доступа к образовательным, медицинским и социальным услугам в аспекте социально-экономических факторов - положения семей, статуса родителей, типа поселений, а также соблюдения соответствия между потребностью и уровнем её удовлетворения уходят на второй план10. Первоочередное внимание уделено разнообразию: расе, этничности, культуре и языку, а не проблемам учеников с меньшими ресурсами и низким культурным потенциалом семей, более ограниченных в выборе форм и видов образовательной поддержки11.
Под влиянием индивидуализации или «адресности» при рассмотрении каждого отдельного случая состав детей с особыми образовательными потребностями становится зависимым от случайных факторов. В состав учеников могут включаться дети с проблемами в обучении из неблагополучных семей и мигранты12. Чёткая линия разграничения -кто нуждается в специальном образовании, не установлена: не существует общепризнанных, проверенных тестов и диагностических критериев13. Число категорий, на которые подразделяются ученики, структура их распределения, а
ственных, эмоциональных и социальных и других возможностей. См.: International Standard Classification of Education ISCED 2011 / UNESCO Institute for Statistics. - Montreal6 2012.
1 General Assembly of the United Nation. Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities. Resolution adopted by the General Assembly 48/96 85 of 20 December 1993.
2 European Agency for Development in Special Needs Education. Special Needs Education in Europe / Meijer C., Soriano V., Wat-kins A. (Eds). - Odense: European Agency for Development in Special Needs Education6 2003; Students with Disabilities, Learning Difficulties and Disadvantages. Policies, statistics and indicators. - Paris: OECD6 2007; Education and disability/special needs: policies and practices in education / European Commission. 2013; European Schools. Statistics on the integration of pupils with special educational needs into the European Schools in the year 2013. Board of Governors of the European Schools. Meeting on 8-10 April 2014 in Sofia. 2014. -https://www.eursc.eu/en/Office/bodies
3 Arnesen A-L. Lundahl L. Still Social and Democratic? Inclusive Education Policies in the Nordic Welfare States // Scandinavian Journal of Educational ResearchK> 2006. - Vol. 50, N 3.
4 Tsokova D., Becirevic M. Inclusive education in Bulgaria and Bosnia and Herzegovina: policy and practice // European Journal of Special Needs Education. 2009. - Vol. 24, N 4.
5 Pijl S.J., Frostad P., Flem A. The Social Position of Pupils with Special Needs in Regular Schools // Scandinavian Journal of Educational Research. 2008. - Vol. 52, N 8.
6 Hess F., Brigham F. How Federal Special Education Policy Affects Schooling in Virginia. Rethinking special education for a new century / Finn Ch.E., Rotherham A.J., Hokanson C.R (Eds.). - Washington (DC): Progressive Policy Institute & Thomas Fordham Foundation, 2001.
7 Johannesson I.A., Lindblad S., Simola H. An Inevitable Progress? Educational restructuring in Finland, Iceland and Sweden at the turn of the Millennium // Scandinavian Journal of Educational Research. 2002. - Vol. 46, N 3.
8 Florian L., Hollenweger J., Simeonsson R. J., Wedell K., Riddell Sh., Terzi L., Holland A. Cross-Cultural Perspectives on the Classification of Children With Disabilities: Pt I. Issues in the Classification of Children With Disabilities // The Journal of Special Education. 2006. - Vol. 40, N 1.
9 Johannesson I.A., Lindblad S., Simola H. Op. cit.
10 Somersalo Н., Solantaus Т. Economic Recession and Inequality in Education: Children needing special services in focus // Scandinavian Journal of Educational Research. 2001. - Vol. 45, N 3.
11 Arnesen A-L. Lundahl L. Op. cit.
12 Students with Disabilities, Learning Difficulties and Disadvantages / OECD. 2007.
13 Horn W.F., Tynan D. Time to Make Special Education «Special» Again. Rethinking special education for a new century / Finn Ch.E., Rotherham A.J., and. Hokanson C.R (Eds.), - Washington (DC): Progressive Policy Institute & Thomas Fordham Foundation, 2001.
также доля в составе школьников значительно различаются между странами1. Показатель доли детей с инвалидностью в общей численности учащихся школ составляет в США 13% , в ФРГ - 6,6% , в Англии 15,4%4, во Франции 2,8%, в Норвегии 8%, в Швеции 1,5%5.
Несмотря на значительные изменения в законодательстве, политиках и подходах, направленных на «максимальное включение» учащихся с инвалидностью, остаются вопросы, вызывающие серьёзную озабоченность. Инклюзивное образование не поддерживается на должном уровне с точки зрения ресурсов и услуг, не скоординировано с другими секторами образовательной системы, а также с государственными структурами, которые могли бы способствовать обучению. Не существует должного взаимодействия между специальными и инклюзивными школами, между общим и профессиональным образованием, отсутствуют специальные образовательные услуги за границами школьного возраста. Практики инклюзивного обучения значительно различаются между школами. Они в значительной степени являются производными от интеграции с использованием ограниченного числа дополнительных условий, таких как образовательная программа, позволяющая ассимилировать особых учеников. Более радикальных изменений, благодаря которым происходит перестройка учебных программ, методов, процедур и культуры для учёта различных потребностей учеников, как правило, не происходит6. Инклюзия внедряется в условиях острой нехватки учителей, обладающих компетенциями для обучения детей с психическими, физическими или эмоциональными нарушениями. Согласно обследованию ОЭСР, в 2013 г. эта проблема была отмечена в половине школ - 48%. Доля педагогов, успешно применивших знания в области обучения детей с особыми образовательными потребностями, составила всего 31,7%7.
Возможности создания подходящих условий для обучения сужаются вследствие реформирования образовательной сферы, введения Нового государственного менеджмента, основанного на рыночных механизмах, подотчётности и эффективном использовании ресурсов8. Адаптация законодательства, в первую очередь финансовой системы, под цели инклюзии становится решающим фактором ускорения перевода из специальных школ в массовые9. Функции регулирования и финансирования перенаправляются от государственных органов управления образованием к локальным сообществам на региональном и местном уровнях, которые поощряются к оказанию поддержки детям с особыми потребностями. Децентрализация часто связана с введением квази-рынков, конкуренцией, автономией, повышением эффективности, подотчетности и с ориентированием системы образования на стимулирование инноваций, удовлетворение потребностей учащихся, родителей и работодателей10. Регионы, муниципалитеты и школы несут ответственность за выполнение конкретных целей и собственных планов для достижения инклюзии, которая подлежит контролю и мониторингу11.
В Евросоюзе, где в специальных школах и специальных классах получает образование основная доля учащихся с особыми образовательными потребностями - во Франции (75%), в Германии (79%), в Великобритании (51%), в Дании (96%)12,- исследователи отмечают перераспределение бюджетных средств от хорошо финансируемого специального образования в сторону скудно финансируемой инклюзии. Денежные средства, как правило, поступают из нескольких источников, в том числе из государственного бюджета, бюджета регионов (земель, провинций, районов) и местных органов управления (префектур, школьных округов)13. В ФРГ расходы из региональных и местных бюджетов составляют около 90% всех средств. Оставшуюся сумму - на оплату труда дополнительного персонала, специальное оборудование и транспорт, выплачивает федеральное правительство14. В условиях глобальной экономической стагнации и нехватки средств усиливается децентрализация обязанностей - от Министерства образования к локальным со-
1 Students with Disabilities, Learning Difficulties and Disadvantages / OECD. 2007; Special Needs Education in Europe / European Agency for Development in Special Needs Education. 2003.
2 Ученики в возрасте от 6-ти лет до 21-го года. См.: U.S. Department of Education, Office of Special Education Programs, 2015. September 25. - http://www2.ed.gov/programs/osepidea/618-data/state-level-data-files/index.html#bcc
3 Education in Germany 2014. An indicator-based report including an analysis of the situation of people with special educational needs and disabilities / Authoring Group Educational Reporting. - Bielefeld: Federal Ministry of Education and Research, 2014.
4 См: Special educational needs in England / Department for Education. - London, 2016. SFR 29. - https://www.gov.uk/government/ uploads/system/uploads/attachment_data/file/539158/SFR29_2016_Main_Text.pdf
5 Возраст от 6-ти до20-ти лет. Education and disability/special needs: policies and practices in education / European Commission. 2013. March.
6 Drudy S., Kinsella W. Developing an inclusive system in rapidly changing European society // International Journal of inclusive Education. 2009. - Vol. 13, N 6.
7 TALIS 2013 Results: An International Perspective on Teaching and Learning. - Paris: OECD, 2014.
8 Creating Effective Teaching and Learning Environments. First results from TALISk - Paris: OECD. 2012; Merson M. Teachers and the myth of modernization // British Journal of Educational StudiesK 2000.
9 В некоторых странах финансирование не «привязано» к отдельному ученику, а выделено на школу. На практике это означает, что специальные школы получают вознаграждение. Перевод учеников в обычную школу поощряется незначительно. Таким образом, делается вывод, что система поддерживает сегрегацию. См.: Special Needs Education in Europe / European Agency for Development in Special Needs Education. 2003.
10 Organization of provision to Support Inclusive Education - Summary Report / European Agency for Special Needs and Inclusive Education. - Odense: European Agency for Special Needs and Inclusive Education. 2014; West A., Allmendinger J., Nikolai R., Barham E. Decentralization and educational achievement in Germany and the UK // Environment and Planning C: Government and Policy. 2010. -Vol. 28, N 3.
11 European Agency for Special Needs and Inclusive Education. 2014.
12 Special Needs Education Country Data 2012. - Odense: European Agency for Development in Special Needs Education. 2012.
13 European Agency for Development in Special Needs Education. 2003.
14 Germany - Financing. - https://www.european-agency.org/country-information/germany/national-overview/financing.
обществам1. Финансовые ограничения, усиливаемые Новым государственным менеджментом, приводят к ухудшению условий обучения: увеличению размеров классов; сокращению специальных учителей и видов дополнительной под-держки2. Противоречия между декларируемыми целями инклюзивного образования и существующей практикой вызывают недоумение исследователей. Доминирующая неолиберальная, анти-социальная модель бросает серьёзный вызов обеспечению гарантий3..
В США, где в инклюзивных классах обучаются 95% детей с особыми образовательными потребностями, в результате изменений в политике финансирования наметилась тенденция ухудшения условий и сокращения численности учеников4. Величина подушевого финансирования в США превышает средние значения по странам ОЭСР5. Уровень расходов на детей с особыми образовательными потребностями выше в два и более раза чем в общем образовании (величина расходов зависит от вида нарушений)6 и контролируется законом, запрещающим сокращать финансирование по сравнению с предыдущим годом7. Однако из-за манипуляций в финансовой формуле, закрепляющей численность учащихся в специальном образовании в границах 1999 г., дополнительные расходы, которые должны выплачиваться из государственного бюджета, все больше перекладываются с федерального уровня и с уровня штатов на округа8. В период с 1999 по 2011 гг. снижение численности учащихся с инвалидностью в большинстве округов (59%) способствовало увеличению подушевого финансирования. Там, где их численность выросла, или где есть «дорогостоящие» учащиеся, средств оказалось недостаточно, так как дополнительных бюджетных расходов не предусмотрено. Созданный храповик поддерживает отрицательную корреляционную взаимосвязь между величиной финансирования и зачислением учеников с особыми потребностями9. Аналогичный финансовый механизм действует в случае увеличения в округе численности высоко затратных учеников (подушевое финансирование порядка 30 000$); детей, охваченных программами ранней помощи; учителей и/или повышения заработной платы10. Вопрос, который ставится на повестку дня, состоит не в том, как много денег выделить на специальное образование, а как лучше использовать ограниченные ресурсы11.
Под предлогом следования к «наименее ограничительной среде»12 многие виды услуг, позволяющие комбинировать обучение в общем классе с занятиями в отдельных помещениях, например, ресурсная комната, «специальное образование неполного дня» были прекращены или заменены на консультативные^ формы. Учеников всё чаще помещают в общеобразовательные классы на весь день, реже - в специальные помещения и классы13. За период с 1989/1990 по 2013/2014 гг. доли детей, которые обучались в обычных классах менее 40% учебного времени, а также от 40 до 79% учебного времени, сократились почти в два раза. Соответственно в два раза увеличилась доля обучающихся в общих классах на протяжении всего дня - 80% времени14.
По мнению американских исследователей, на текущем этапе специальное образование характеризуется рядом особенностей. Во-первых, является дорогим и что ещё хуже - не эффективным. Политика инклюзии, которая вводит правила приёма детей-инвалидов в общие классы, одержима требованиями их выполнения и невнимательна к результатам - полученным навыкам и знаниям15. Индивидуальные программы, задуманные как гибкие инструменты обучения, превратились в письменные отчеты о соблюдении формальных требований. □ Как правило, они слабо соотносят-
1 Education and disability/special needs: policies and practices in education / European Commission. 2013. March; Organization of provision to Support Inclusive Education - Summary Report. - Odense: European Agency for Special Needs and Inclusive Education. 2014.
2 Arnesen A-L. Lundahl L. Op. cit.
3 Drudy S., Kinsella W. Op. cit.
4 За период с 2004/2005 по 2013/2014 гг. с 13,8% до 12,9% детей-инвалидов в общей численности школьников. См.: U.S. Department of Education, Office of Special Education Programs. 2015.
5 В 2013 г. расходы на ученика в начальном и среднем образовании в США (11 800$) превышали среднее значение показателя по странам ОЭСР на 28%. Расходы в среднем специальном и высшем образовании (27 900$) превышали средние значения на 89%. См.: McFarland J., Hussar B., de Brey C., etc. The Condition of Education 2017.
6 Chambers J. G., Parrish T. B., Harr J. J. What Are We Spending on Special Education Services in the United States, 1999-2000? Report 1. - Washington (DC): American Institutes for Research in the Behavioral Sciences. 2004. - 17 p.; Richmond M., Fairchild D. Financing the Education of High-Need Students. - Washington (DC): Thomas B. Fordham Institute, 2013. November 24, - 16 p.; Aron L., Loprest P. Disability and Education System // Future of Children. 2012, - Vol. 22, N 1.
7 Boosting the Quality and Efficiency of Special Education / Ed. by N. Levenson - Washington (DC): Thomas B. Fordham Institute, September 2012. - 59 p.; McCann C. Federal Funding for Students with Disabilities. The Evolution of Federal Special Education Finance in the United State. - Washington (DC): National Center for Education Statistics, 2014. - 29 p
8 Aron L., Loprest P. Disability and Education System // Future of Children. 2012. - Vol. 22, N 1; Berman S., Davis P., Koufman-Frederick A., and Urion D. The Rising Costs of Special Education in Massachusetts: Causes and Effects, Rethinking special education for a new century. Finn Ch. E., Rotherham A. J., Hokanson C. R (Eds.), - Washington (DC): Progressive Policy Institute & Thomas Fordham Foundation, 2001.
9 McCann C. Op. cit.
10 Boosting the Quality and Efficiency of Special Education.
11 McCann C. Op. cit.
12 McLeskey J., Hoppey D., Williamson P., and Rentz T. Is Inclusion an Illusion? An Examination of National and State Trends Toward the Education of Students with Learning Disabilities in General Education Classrooms // Learning Disabilities Research & Practice. 2004. - Vol. 19, N 2; McLeskey J., Landers E., Williamson P., Hoppey D. Are We Moving Toward Educating Students With Disabilities in Less Restrictive Settings? // The Journal of Special Education. 2012, - Vol. 46, N 3.
13 McCann C. Op. cit.
14 U.S. Department of Education, Office of Special Education Programs. 2015.
15 Richmond M., Fairchild D. Op. cit.
ся со стандартами общеобразовательных программ1. Неподходящие условия обучения, а также дисциплинарные взыскания, обусловленные проблемами поведения таких учеников, - ведущая причина судебных разбирательств, инициируемых родителями2.
Во-вторых, продвижение инклюзии не соотносится с эпохой, ориентированной на академические нормы и достижения - индивидуализацией образования каждого учащегося. Логика инклюзии противоречит системе стандартов и отчетности. Последняя требует от учеников выполнения заданий на высоком уровне3, и направлена на усиление конкуренции между школами на основании образовательных достижений и рейтингов4. В обычные классы всё чаще включают детей с нарушениями психики и интеллекта, с эмоциональными расстройствами, расстройствами поведения, дефицитом внимания, гиперреактивностью множественными нарушениями5. Ученики с психическими и неврологическими нарушениями часто не контролируют поведение, получают дисциплинарные взыскания, что приводит к беспорядку в школах, снижению общей успеваемости6.
В-третьих, совместное обучение создаёт противоречие между максимальной интеграцией и максимальным до-стижением7. Изменение дискурса в образовательной политики сопутствует изменению отношения к проблеме социальной интеграции во взрослой жизни, так как предполагается, это будет обеспечено рыночными механизмами8. Первоначальная цель специального образования состояла в том, чтобы гарантировать интеграцию в мейнстрим социальной жизни как можно большему числу учащихся с нарушениями в состоянии здоровья9. Однако инклюзивное образование скорее приводит к обратному результату - увеличению количества детей без навыков, знаний и основанных на способностях компетенциях, которые необходимы для успешной жизни.10 Специальное образование перестало видеть миссию в компенсации и умении справляться с трудностями. Вместо этого оно сфокусировано на поощрении чувства правомочности получения специальных условий. Это приводит к негативным последствиям, так как в дальнейшем они сталкиваются с суровой реальностью в колледжах, в университетах и в сфере занятости11.
Как показывают результаты тестирования учащихся с инвалидностью, многие из них, в том числе с лёгкими расстройствами, остаются практически не обученными элементарным знаниям, необходимым в жизни. Согласно исследованию Национальной оценки образовательного прогресса США (КЛЕР), в 2011 г. более 60% школьников с инвалидностью, окончившие 8 классов, не имели базовых навыков чтения12. В разрезе по штатам уровень оценки знаний может быть драматически низким, поскольку доля учеников, успешно справившихся с тестом, может составлять всего 7%13. В численности учащихся от 14-ти лет до 21-го года, которые прекратили обучение в 2012 г., доля получивших аттестат составила 63,9%, ещё 13,7% получили сертификат об окончании школы. Доля учеников, которые начали, но не закончили обучение в отчётный период, составила около 20%14. Отдельные исследования показывают, что доля лиц с инвалидностью, продолжающих получать образование после школы, составляла в 2005 г. порядка 46%. Около 30% выпускников не продолжают обучение, не участвуют в программах профессиональной подготовки и не работают15.
Заключение
Социальная модель инвалидности, реализуемая на основе либеральных ценностей, приводит к негативным последствиям: сокращению государственного обеспечения на социальную защиту и специальное образование; усилению зависимости инвалидов от ресурсов семей, локальных сообществ, случайных факторов. Снижение численности инвалидов и детей, нуждающихся в дополнительной поддержке, сопровождается ужесточением критериев медицинского освидетельствования, сокращением социальных услуг и ухудшением условий обучения. Заметных сдвигов в сфере занятости и подготовке к рынку труда не последовало. В российских условиях, неблагоприятных для «максимально независимой жизни» инвалидов ввиду низкого уровня жизни населения; чрезмерного неравенства; ослабленной социальной политики в сфере услуг, в специальном образовании и занятости; непреодолимых транспортных барьеров, снижение степени ответственности государства за благосостояние граждан с инвалидностью чревато высокими социальными рисками.
1 Hess F., Brigham F. Op. cit.
2 Maass L.A. Special education and the least restrictive environment: United States federal appeals court outcomes and expert testimony. (PhD Thesis) 2005. - Montana: University of Montana. Paper 9529. - http://scholarworks.umt.edu/cgi/viewcontent.cgi? article= 10565&context=etd
3 Hess F., Brigham F. Op. cit.
4 Horn W.F., Tynan D. Op. cit.
5 Horn W.F., Tynan D. Op. cit.; McLeskey J., Landers E., Williamson P., Hoppey D. Op. cit.
6 Horn W.F., Tynan D. Op. cit.
7 Hess F., Brigham F. Op. cit.
8 Arnesen A-L. Lundahl L. Op. cit.
9 Horn W.F., Tynan D. Op. cit.
10 Richmond M., Fairchild D. Op. cit.
11 Horn W.F., Tynan D. Op. cit.
12 U.S. Department of Education and the Institute of Education Sciences. National Center for Education Statistics. - https:// nationsreportcard.gov/reading_2011/nat_g8.asp?tab_id=tab2&subtab_id=Tab_7#.
13 Levenson N. (Eds.). Boosting the Quality and Efficiency of Special Education.
14 U.S. Department of Education, Office of Special Education Programs. 2011/12 and 2012/13.
15 Aron L., Loprest P. Disability and Education System // Future of Children. 2012. - Vol. 22, N 1.
