CC BY
98
$
це 1924 г. «хозяйственного уклона» в работе профсоюзных организаций, а значит, и первым признакам нового кризиса, угрожавшего отечественному профдвижению.
Постепенное падение авторитета профсоюзов имело и другую, более глубинную причину. Крылась она в том ущербном статусе профсоюзов, который был отведен им большевиками с самого рождения российского профдвижения. Даже лидер советских профсоюзов М.П. Томский следующим образом определял взаимоотношения партии и профсоюзов: «Для нас, большевиков, основная задача - поставить профсоюзы под руководство коммунистической партии. Ибо партия является наивысшей формой рабочего движения, наиболее последовательным классовым выразителем воли и интересов класса» [6].
При таком подходе профсоюзы изначально оказывались лишней и, по большому счету, ничего не решавшей инстанцией в деле защиты интересов рабочих. Тем не менее вплоть до конца 1920-х гг. профсоюзы по-прежнему сохраняли за собой некоторые элементы автономии от партии, и это позволяло им в тех или иных вопросах своей защитной и иной деятельности маневрировать, избегая тем самым полного превращения в бездумных исполнителей партийных директив.
Произошедшие в конце 1920-х гг. масштабные перемены в жизни советских профсоюзов существенно ослабили их защитные функции и роль в общественно-политической жизни России. Ликвидация всех элементов самостоятельности профсоюзных организаций от партийного аппарата, удаление из них большой части опытных (зачастую с дореволюционным стажем) работников, ввод в руководящие звенья профсоюзов сталинских выдви-
женцев, часто не знакомых со спецификой профработы, были справедливо расценены современниками как «разгром советского профдвижения». Данный разгром имел особенно печальные последствия в силу того, что являлся не только организационным, но и теоретическим. Провозглашение производственных функций профсоюзов главенствующими, наряду с изменением взгляда на защитные задачи профдвижения, привело лишь к бессмысленному дублированию профсоюзными организациями действий хозяйственников, форсированному свертыванию защитной и неудовлетворительной постановке культурно-просветительной работы. Поэтому неудивительно, что широко распространенным явлением в 1930-е гг. и в рабочих, и в профсоюзных, и в партийных кругах стали разговоры об отмирании профсоюзов, неопределенности и бесперспективности их работы.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Первый Всероссийский Съезд Профессиональных Союзов. 7-14 янв. 1918 г. - М., 1918.
2. Редченко Д.В. Профсоюзы в советском обществе в 1920-е гг.: Теория и практика защитной деятельности: Дис. ... канд. ист. наук. - Саратов, 2001.
3. РГАСПИ. - Ф. 82. - Оп. 2. - Д. 994.
4. Киселев А.Ф. Профсоюзы и Советское государство: Дискуссии 1917-1920 гг.: Дис. ... д-ра ист. наук - М., 1991.
5. Томский М. Пути единства профдвижения и задачи компартий // Вестник труда. - 1926. - № 3.
ПОЛИТИКА И ПРАКТИКА ПЛАТНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СОВЕТСКОЙ ШКОЛЕ 1920-1940-х гг.
POLICIES AND PRACTICES OF PAID EDUCATION IN SOVIET SCHOOLS IN 1920-1940
Е.А. Ялозина
Статья посвящена проблеме платного образования в советской школе в межвоенный период. Автор рассматривает государственно-правовое регулирование этого вопроса и механизм его реализации органами народного образования на местах. В работе показано, что плата за обучение, взимаемая в 1920-1940-х гг., рассматривалась властью как один из источников внебюджетного финансирования школы в целях поддержания ее материально-технической базы.
Yalozina E.A.
The article is devoted to paid education in Soviet schools in the interwar period. The author examines the state and legal regulation of this issue and the mechanism of its implementation by the local education authorities. The author argues that the fees paid in 1920-1940 were considered by the authorities as one of the sources of extrabudgetary support funding of schools.
Ключевые слова: принцип бесплатного обучения, кризис советской школы, введение платы за обучение, механизм платного образования.
Keywords: principle of free education, crisis of the Soviet school system, introduction of tuition fees, mechanism of paid education.
ф
Современные тенденции развития отечественного образования с очевидностью демонстрируют важность его многоканального финансирования. Только при условии функционирования конструктивных общественно-государственных моделей экономической поддержки возможно создание той финансовой базы, благодаря которой система образования сможет качественно реализовывать свой потенциал. В контексте вышесказанного особый интерес представляет исторический опыт советской власти, когда в сложных условиях становления ее политического режима и социально-экономических преобразований большевики декларировали и пытались осуществить принцип бесплатного образования.
На волне революционной эйфории и надежд на осуществление демократического принципа всеобщего и бесплатного образования советская власть провозгласила, что финансирование новой советской школы будет осуществляться только за счет государства. При этом особо подчеркивалась грандиозная и гуманная сущность поставленной задачи, которая реализовалась впервые в истории и вопреки мировой практике содержания национальной школы за счет платы за право учения и средств местного самообложения.
Следует подчеркнуть, что в первые годы советской власти стратегия реформы системы образования выстраивалась в целом в русле требований, выработанных общественно-педагогической мыслью предшествующего периода. В основе принципов развития советской трудовой школы, изложенной большевиками в «Положении о единой трудовой школе РСФСР» и «Основных принципах единой трудовой школы РСФСР» (Декларация), была бесспорная преемственность и творческая интерпретация прогрессивных педагогических идей, сформированных передовой общественностью, зарубежной и отечественной педагогикой дооктябрьского и советского периода. В этих документах утверждался и принцип единой школы -бесплатной, доступной всему молодому поколению, независимо от социального, имущественного положения.
Революционная действительность стимулировала радикализм и экспериментаторство в сфере образования. Однако реальное социально-экономическое и политическое состояние страны в первые годы советской власти предопределило возможность паллиативного характера преобразований. В своей Декларации Народный комиссариат просвещения подчеркивал, что реальная реформа школы не может быть осуществлена сразу и, вследствие имеющихся препятствий, будет частичной по необходимости [1, с. 134].
Первым шагом на пути государственной институцио-нализации принципа бесплатного образования стала Конституция РСФСР 1918 г. Радикально-классовое содержание ее 17-й статьи, отражавшей суть диктатуры пролетариата в области образования, в качестве значимого направления политики государства провозглашало полное всестороннее и бесплатное образование только для рабочих и беднейших крестьян.
Хозяйственно-экономические и финансовые последствия революции, Гражданской войны, системный кризис
начала 1920-х гг. привели систему образования к катастрофическому состоянию и массовому сокращению школьной сети - оставалось работать от 14 до 40% школ. Учителя массово уходили в поисках другой работы, альтернативой было существование за счет подворового обхода или милостыни. Известное образное высказывание наркома просвещения А.В. Луначарского этих лет о том, что «школа умирала на глазах... голодала и кричала о помощи», было отражением реального положения дел [2, с. 237]. В целях самосохранения школы искали разные способы привлечения средств для поддержания своего материального состояния. Одним из них стало обращение к традиционному и испытанному в дореволюционный период методу - взиманию платы за обучение.
Попытки ее введения на местах предпринимались с 1921 г., однако подобные инициативы в тот период рассматривались советской властью как преступление по должности и пресекались в соответствии с основным принципом государственной просвещенческой политики о бесплатном образовании. Вплоть до конца 1922 г., руководствуясь идеологическими и политическими принципами, органы народного образования пытались административными способами воспрепятствовать практике введения школьной администрацией платы и в то же время сдержать процесс сокращения образовательной сети. Но ситуация продолжала катастрофически ухудшаться. В условиях углубляющегося экономического кризиса Х Всероссийский съезд Советов (декабрь 1922 г.) вынужден был пойти на компромисс и разрешить в виде временной меры, рассчитанной на тяжелый переходный период, введение в школах платы за обучение. При этом основная тяжесть переносилась на плечи более обеспеченных слоев населения, давались твердые гарантии льготных условий платности, а также бесплатности для менее обеспеченных слоев трудящихся и инвалидов войны.
Регламентацией этого решения, установлением форм платности, выработкой соответствующих инструкций о порядке взыскания сумм и размеров платы для различных категорий учащихся совместно начали заниматься отделы народного образования всех уровней, профсоюзы и исполкомы. В январе 1923 г. Наркомпрос подготовил «Положение о плате за право учения», в соответствии с которым она должна была взиматься по принципу классовой дифференциации плательщиков и в зависимости от заработка родителей учащихся. Определенным социальным категориям граждан предоставлялись льготы. Положение определяло, что плата за учебу в школах городов и поселений городского типа должна взиматься с граждан, живущих на средства, получаемые от торговых, промышленных и других приносящих доход предприятий, а также со служителей религиозных культов, граждан свободных профессий (адвокаты, художники, ремесленники и проч.). С рабочих и служащих, получавших зарплату свыше 12-го разряда, плата взималась в том случае, если она была не менее 20 руб. Отчисления от их зарплаты составляли 1-5% за одного ребенка независимо от числа обучающихся детей в семье. От платы за обучение освобождались рабочие, получавшие зарплату ниже 13-го разряда, госу-
#
дарственные пенсионеры, безработные, круглые сироты, инвалиды труда и войны. В список льготных категорий, освобожденных от платы за обучение, входили военные: рядовые, командиры, комиссары и армейские политработники, а также работники просвещения, состоявшие на службе в учреждениях Наркомпроса [3, л. 13].
Установленная положением плата за обучение должна была вводиться в школах областных центров с 1 января 1923 г., а в школах окружных центров - с февраля 1923 г. Однако реализация этих установок проходила по-разному: школы, которые уже практиковали платность и прежде, с введением положения всего лишь легализовали и регламентировали свои действия. Другие школы начали постепенно вводить положение с момента его опубликования, среди них к концу учебного года оставались и такие, где плата за обучение все еще не была введена.
Первые результаты показали нерадостную картину. Собранные школами суммы были в несколько раз меньше ожидаемых, из школ начался отток учащихся, не сумевших заплатить за обучение. К концу 1922/23 учебного года количество учащихся в школах сократилось в среднем на 12%. В сентябре 1923 г. отделы народного образования продолжали констатировать дальнейший отток детей из школ по причине введения платы за обучение. Такие последствия, безусловно, вызывали обеспокоенность власти, продолжавшей декларировать всеобуч, однако, в условиях кризиса важным было, прежде всего, сохранить саму школу. Поэтому проблема самоотсева учащихся рассматривалась как временная [4, л. 16]. Насущной задачей в ближайший период стало упорядочение и активизация сбора платы за обучение, и, таким образом, пополнение внебюджетных доходов в поддержку школы.
В 1924-25 гг. механизм осуществления этой процедуры постепенно приобретал более четкий и определенный характер: комитетам содействия школе, куда входила родительская общественность, было предоставлено право наблюдения за проведением в жизнь положения о платности обучения и рассмотрения всех вопросов, связанных со снижением платы или освобождением от нее. Собранная плата за обучение должна была в трехдневный срок вноситься заведующим школой в кассу отдела народного образования. Затем она поступала на текущий счет госбанка. Оттуда, согласно сметам, утвержденным исполкомом, денежные суммы должны были выплачиваться школам по их требованию.
Однако жизнь показала, что школам не всегда удавалось получить необходимую сумму, так как на счете спецсредств отделов народного образования денег часто не оказывалось или они выдавались с задержкой. Причиной этого была широко распространенная в условиях острой нехватки денежных средств практика их централизованного перераспределения и внутрибюджетного заимствования, когда дефицит одних статей дохода покрывался другими. Эта практика была типична для советской государственной финансовой системы в целом.
В условиях продолжающегося государственного недофинансирования системы образования одним из путей по-
полнения ассигнований на нужды школы было дальнейшее привлечение средств внебюджетного финансирования и, в частности, увеличение платы за обучение. Ее размеры были изменены на основании специального распоряжения Наркомпроса. В незначительной мере это повышение коснулось рабочих и служащих, заработок которых составлял 25-120 руб. Но для другой категории населения, чьи доходы превышали указанные, плата за обучение их детей в школе была увеличена в 1,5-3 раза. Если, к примеру, кустари-одиночки в предыдущем учебном году платили 1-3 руб., то новое распоряжение устанавливало эту плату в размере 4 руб. Торговцы 2-го разряда, платившие ранее 3-6 руб., в новом учебном году вносили за своих детей плату в размере 7-8 руб. Для торговцев 3-го разряда эта сумма составляла 10 руб., а для граждан «свободных профессий» и служителей культа - от 10 до 25 руб. [5, л. 81, л. 25].
Между тем, несмотря на увеличение платы за обучение, советская власть вновь подтверждает свою приверженность демократической просвещенческой политике и закрепляет принцип бесплатности образования в ст. 8 Конституции РСФСР 1925 г. Более того, в данной норме, по сравнению с соответствующей нормой Конституции 1918 г., классовый радикализм в значительной степени был ослаблен: теперь конституционной признавалась задача полного, всестороннего и бесплатного образования для всех трудящихся, а не только для рабочих и беднейших крестьян.
В 1926 г. вопрос возможности отмены платы за обучение и реализации конституционного принципа активно обсуждался в партийных комитетах и отделах народного образования. Местные власти Нижегородской, Костромской, Брянской губерний и Донской области сообщали, что для осуществления задачи превращения школы в общедоступную и отмены платы за право обучения необходимо значительно усилить долю участия отделов народного образования в местном бюджете, доведя ее до 40%. А сделать это, как показали их расчеты, представлялось возможным, в лучшем случае, лишь к концу 1920-х гг. [6, с. 31-32]. Таким образом, отсутствие реальной финансовой базы, обеспечивающей достаточные отчисления местному бюджету губерний и областей на образование в 1926/27 учебном году, не позволяло реализовать принцип бесплатного обучения в ближайшей перспективе.
Исходя из сложившейся ситуации, власть в дальнейшем использует тактические приемы, позволяющие все-таки продвигаться в направлении постепенной отмены платы за обучение. В конце 1920-х гг. были предприняты определенные меры, подготавливающие почву для проведения в жизнь конституционного принципа бесплатного образования. Такой мерой, в частности, стала либерализация условий платы за обучение или освобождение от таковой тех категорий населения, чья материальная необеспеченность становилась все более очевидной.
Руководствуясь положением п. 8 Декрета 1923 г. «О порядке взимания платы за обучение в учреждениях Народного Комиссариата Просвещения», согласно которому освобождение от платы за учение и предоставление в необходимых случаях льгот по ее внесению производится
$
особой комиссией, отделы народного образования приступили к рассмотрению заявлений от граждан различных социальных категорий. К примеру, в ответ на письмо духовенства с просьбой «облегчить им условия платы за право учения или совсем освободить от нее по причине тяжелого материального положения», Наркомпрос в феврале 1927 г. принял решение об удовлетворении заявлений. В циркулярах, разосланных на места, Наркомпрос разъяснил свою позицию, определив, таким образом, тактику поведения органов народного образования на местах в этом вопросе. «Нет оснований, - отмечалось в документе, - лишать детей духовенства возможности обучаться в школе, поэтому в каждом отдельном случае, когда материальная необеспеченность доказана, должно допускать отступления от общепринятых правил и освобождать детей духовенства от платы или предоставлять соответствующие льготы» [7, л. 31].
Постепенное упразднение платы за обучение осуществлялось в начале 1930-х гг. в связи с увеличением государственных ассигнований на народное образование. С 1933 г. при Наркомпросе РСФСР появился центральный ссудный фонд из средств госбюджета на учебно-политехническое оборудование школ, а с 1934 г. начальная и средняя школы получили устойчивое государственное финансирование. В 1936 г. власть не без основания в ст. 121 новой Конституции могла провозгласить право граждан на бесплатное образование.
Жизнь показала, что такой источник внебюджетной материальной поддержки советской школы, как плата за обучение детей, на протяжении практически десятилетия был востребован, являясь важной составляющей в системе многоканального финансирования школы и в годы кризиса, и в обеспечении ее дальнейшего функционирования. В предвоенный период в стране вновь вернулись к испытанному методу привлечения этого источника финансирования школы. Власть объясняла свое решение возросшим уровнем материального благосостояния трудящихся и значительными расходами государства на строительство, оборудование и содержание непрерывно возрастающей сети учебных заведений, в связи с чем признавалось необходимым возложить часть расходов по обучению в средних школах на самих трудящихся, то есть вернуться к частично платному обучению.
Постановлением от 26 октября 1940 г. платность обучения вводилась вновь, но уже в старших классах средних школ и высших учебных заведениях. С 1 сентября 1940 г. в 8-10-х классах средних школ устанавливалась плата за обучение: в Москве, Ленинграде и столичных городах союзных республик - 200 руб. в год, во всех остальных городах, а также в селах - 150 руб. [1, с. 192].
Возвращение к изначальному принципу гарантированного государственного финансирования школы и бесплатного образования, продекларированному советской властью еще в 1918 г., а затем закрепленному конституционно, стало возможным лишь с установлением относительно твердых центрального и местного бюджетов - в 1956 г.
Тогда специальным постановлением Совета министров СССР от 6 июня была отменена плата за обучение в старших классах средней школы, как пояснило правительство, - в целях создания благоприятных условий для осуществления в стране всеобщего среднего образования.
Таким образом, политика и практика финансирования школы в межвоенный период строилась на активном привлечении внебюджетных средств населения, важной составляющей которых была плата за право обучения. По сути это означало подмену бесплатного, то есть обеспеченного за счет государственного бюджета, частично платным образованием. Власть, не желая дискредитировать идею всеобуча и бесплатного обучения, вынуждена была различными административными приемами и политической тактикой вуалировать отступление от этого принципа, решая подобным образом на протяжении межвоенного периода следующие задачи:
- во-первых, в условиях острой нехватки денежных средств перераспределять их с помощью государственного централизованного регулирования экономики, осуществлять таким образом внутрибюджетные заимствования, покрывая дефицит одних статей дохода другими. Несмотря на декларативные и популистские заявления, советская власть вынуждена была в сложных финансово-экономических условиях 1920-1930-х гг. отодвигать вопросы социально-культурной сферы на второй план. Система образования оказалась тем «донором», бюджетные средства которого перекачивались в приоритетные народно-хозяйственные отрасли;
- во-вторых, определенным образом регулировать социально-профессиональные потоки, востребованные народно-хозяйственной отраслью. Предвоенная конъюнктура ставила перед страной новые задачи, решение которых требовало не только значительных средств, но и людских ресурсов без специальной квалификации. Рецидив введения в 1940 г. платы за обучение в старших классах школы обеспечивал отток из нее учащихся, не имевших возможности оплатить свое обучение, на производство - пополнять ряды рабочего класса.
В истории советского государства это была ситуация, когда экономическая целесообразность возобладала над политическим и конституционным принципами бесплатного образования.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Народное образование в СССР: Сборник документов. 1917-1973. - М., 1974.
2. Луначарский А.В. О народном образовании. -
М., 1958.
3. ГАРО. - Ф. Р-1818. - Оп. 1. - Д. 96.
4. ГАРО. - Ф. Р-1818. - Оп.1. - Д. 85.
5. ГАРО. - Ф. Р-64. - Оп. 1. - Д. 13; там же. - Ф.
Р-2584. - Оп. 1. - Д. 19.
6. Народное просвещение. - 1926. - № 8.
7. ГАРО. - Ф. Р-64. - Оп. 3. - Д. 42.
