Политика Европейского Союза в области энергосбережения

Кавешников Николай Юрьевич

ЕВРОПЕЙСКИЕ ПРОБЛЕМЫ НА VIII КОНВЕНТЕ РАМИ

ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В ОБЛАСТИ ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЯ

Н.Ю. Кавешников

Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России. Россия, 119454, Москва, пр. Вернадского, 76.

В статье проанализированы используемые в Европейском союзе методы стимулирования энергоэффективности. Рассмотрены основные направления деятельности ЕС в этой сфере, в частности, дана оценка результатов функционирования программы «Energy Star», применения новых правил маркировки энергопотребляющих товаров, мер по повышению эффективности энергосбережения зданий. Проанализированы положения Директивы 2012/27 - первого документа ЕС, предусматривающего комплексный подход к политике энергосбережения на всех стадиях производства, трансформации и потребления энергии.

В настоящее время политика энергоэффективности ЕС включает в себя:

1) общую политическую и регулятивную основу, заложенную Европейским планом действий в сфере повышения энергоэффективности иДирективой2012/27;

2) национальные планы действий в сфере энергоэффективности, которые должны содержать реалистичные планы мероприятий, соответствующих установленным на уровне ЕС индикативным целям;

3) специальные документы ЕС по ключевым направлениям повышения энергоэффективности (здания, энергопотребляющие приборы и т.п.);

4) сопутствующие инструменты, такие как целевое финансирование, распространение информации, поддержка специализированных сетей.

По итогам исследования дан комплексный анализ ключевых методов реализации политики ЕС в области энергосбережения. Сделан вывод, что деятельность ЕС в этой области по-прежнему ведётся в рамках метода открытой координации. При этом система обязательных/добровольных технических стандартов позволила достичь существенных успехов, а вот индикативное планирование и мониторинг национальных действий не вполне эффективны.

В долгосрочном плане политику ЕС в области энергоэффективности осложняет неготовность стран-членов передать Евросоюзу более детальные полномочия в этой области и наделить органы ЕС средствами более жёсткого контроля. В краткосрочном плане - в условиях экономического кризиса страны ЕС не расположены вкладывать значительные бюджетные средства в проекты с длительным сроком окупаемости.

Ключевые слова: Европейский союз, энергетическая политика, энергоэффективность, энергосбережение.

Впервые проблема дефицита энергоресурсов встала перед странами Западной Европы в период нефтяного кризиса 1970-х гг. Ответ на этот вызов был весьма эффективным: потребление энергии в конце 1970-х - начале 1980-х гг. росло гораздо менее высокими темпами, чем ВВП. Однако этот ответ был дан преимущественно на национальном уровне. В 1986 г. Совет министров наметил индикативную цель: на 20% снизить энергоёмкость ВВП к 1995 г.; однако её реализация полностью была в руках государств-членов, Комиссия ЕС даже не имела координационных полномочий.

Единственным реальным действием на уровне Евросоюза стало учреждение программы «SAVE», посредством которой ЕС поддерживал технические исследования, инфраструктурные инициативы государств-членов и создание сетей обмена информацией. Однако ограниченная сфера действия программы и ещё более ограниченный бюджет не позволили ей оказать какое-либо существенное влияние на развитие событий.

Таким образом, к концу 1990-х гг. деятельность ЕС в сфере энергосбережения практически отсутствовала: без особых успехов продолжалась реализация программы «SAVE», а из юридических актов можно упомянуть лишь директиву 92/75, создавшую систему маркировки энергоэффективности. Характерно, что, не имея полномочий в сфере энергетики, ЕС «проник» в эту область через развитые механизмы регулирования Единого внутреннего рынка, а именно через гармонизацию технических стандартов.

Реальный старт действиям ЕС по стимулированию энергосбережения был дан только в 1998, когда Совет министров в резолюции от 7 декабря одобрил предложенную Комиссией очередную стратегию. Учитывая отсутствие в тот момент у ЕС полномочий в сфере энергетики, Совет использовал чрезвычайно осторожные формулировки: Совет «подтверждает важность реализации стратегии в области энергоэффективности на уровне Сообщества в дополнение к политике государств-членов; подчёркивает ключевую роль государств-членов в реализации этой стратегии; рекомендует разработать и реализовать национальные стратегии повышения энергоэффективности, принимая во внимание, если необходимо, стратегический подход, выработанный на уровне Сообщества» [7].

Одновременно Совет принял во внимание данную Комиссией оценку экономического потенциала энергосбережения (160 млн т н.э. до 2010 г., то есть 18% от уровня потребления 1995 г.) и одобрил предложенную индикативную цель -уменьшение энергоёмкости экономики на 1% ежегодно по сравнению с темпом её снижения в рамках сценария «business as usual».

На этот раз Комиссия сумела воспользоваться полученным политическим мандатом. Этому способствовал ряд факторов:

- опыт, накопленный за десятилетие подготовки мер по либерализации рынков газа и электроэнергии, и созданный в процессе этой подготовки административный потенциал;

- позиционирование энергосбережения как одного из средств достижения целей Киотского протокола (а в сфере экологической политики ЕС уже имел полномочия);

- начавшийся рост цен на углеводороды;

- широкая общественная поддержка.

В 2000 г. резко увеличивается бюджет программы «SAVE», в 2001 ЕС присоединяется к американской программе добровольной маркировки энергопотребляющего оборудования «Energy Star», в 2002 принимается директива об энергопотреблении в зданиях, в 2004 г. - директива о когенерации (совместном производстве тепла и электроэнергии), в 2005 г. - директива об экодизайне. Именно эти документы сформировали те направления политики ЕС в области энергосбережения, которые и сегодня лежат в основе его деятельности.

Наконец, в 2006 г. была принята директива, сформировавшая общие рамки деятельности в сфере энергосбережения [8]. Директива 2006/32 нацелена на стимулирование экономически обоснованных мер по повышению энергоэффективности посредством:

1) индикативного планирования;

2) разработки механизмов и мер поощрения, а также институциональных, финансовых и юридических основ для снятия рыночных барьеров, препятствующих распространению технологий эффективного энергопотребления;

3) стимулирования рынка предоставления конечным потребителям энергетических услуг и технологий эффективного энергопотребления.

Несмотря на предложение Комиссии принять обязательный норматив энергосбережения, страны ЕС сохранили индикативный характер планирования, сохранив курс на уменьшение энергоёмкости экономики на 1% ежегодно по сравнению со сценарием «business as usual». В то же время удалось согласовать примерный перечень мероприятий, порядок расчёта экономии энергии (позволяющий отличить эффект государственных мер от текущего повышения энергоэффективности вследствие технологического развития и «обычных» усовершенствований, проводимых предприятиями), а также договориться о пилотной роли госсектора.

Политический консенсус по поводу Пакета мер по климату и энергетике, равно как и формальное появление у ЕС полномочий в сфере энергетики (соответствующая статья появилась в Конституции, а потом была практически дословно повторена в Лиссабонском договоре), позволили ЕС в конце первого десятилетия XXI в. активизировать меры по энергосбережению.

В 2008 г. были пересмотрены правила функционирования программы «Energy Star» [13]. С этого момента стандарты добровольной маркировки офисного оборудования регулярно

пересматриваются таким образом, чтобы при принятии нового стандарта ему соответствовало лишь около четверти производимого оборудования. Тем самым производители, чтобы остаться участниками программы, вынуждены совершенствовать свои продукты.

Введено обязательство закупки для государственных нужд лишь товаров, соответствующих стандартам «Energy Star». Благодаря этому резко выросло число фирм-участниц программы: с 16 в 2006 г. до 74 в 2010 г. [3]; к концу 2010 г. около половины всего продаваемого в ЕС офисного оборудования соответствовало стандартам «Energy Star». По экспертным оценкам, за 2010-2012 гг. эта программа позволила сэкономить около 11 ТВт, то есть примерно 16% всей электроэнергии, потребляемой офисным оборудованием. Это уменьшило счета за электроэнергию на 1,8 млрд евро, а выбросы парниковых газов - на 3,7 млн тонн [1, p. 126].

В 2010 г. была принята новая директива о маркировке энергопотребляющих товаров [9]: сохранилась ранее использовавшаяся система маркировки от класса «А» (наиболее энергоэффективный) до «G» (наименее энергоэффективный), однако вводились три новых класса «А+», «А++», «А+++». Директива предусматривала, что отныне маркировка будет присутствовать не только на товарах частного пользования (для личных нужд), но и на товарах коммерческого и промышленного потребления (например, промышленные холодильники и др.), а также на товарах, которые не потребляют энергию, но влияют на энергосбережение (например, окна, оконные рамы и двери).

Для стимулирования спроса на энергоэффективные товары метки стали цветными и понятными для покупателей - от зелёной (максимальная энергоэффективность) до красной (минимальная энергоэффективность), а сведения о классе товара теперь обязательно упоминаются при рекламе. Уже в январе 2011 г. более половины продаваемых на территории ЕС холодильников и морозильников, 15% стиральных машин и 10% посудомоечных машин имели класс энергоэффективности выше, чем «А» [1, p. 125].

Также в 2010 г. были одобрены новые стандарты энергоэффективности зданий [10]. Предусматривается, что с 2021 г. все строящиеся здания должны быть с «нулевым энергопотреблением», то есть производить всю энергию, необходимую для эксплуатации здания. А все государственные учреждения уже к 2019 г. должны располагаться в зданиях с «нулевым энергопотреблением». Страны-члены должны создать национальные системы сертификации зданий; такая сертификация будет обязательна для зданий общей площадью более 500 кв. м.

Директива установила детальные стандарты отопления, кондиционирования, вентиляции,

1 С учётом вступившей в 2013 г. в ЕС Хорватии.

освещения и т.д., а также предусмотрела ряд механизмов для поощрения энергосбережения и контроля над эксплуатацией зданий. При ремонте существующих зданий они должны быть переоборудованы согласно этим стандартам. Однако, по мнению экспертов, некоторое снижение потребления энергии в жилищном секторе в 2005-2010 гг. обусловлено не столько мерами экономии, сколько теплой погодой и, соответственно, уменьшением отопительного сезона [1, р. 124].

Это далеко не полный перечень мер, реализованных в эти годы. Впрочем, по оценкам самой Комиссии, все эти меры оказались неадекватными декларированным целям. Еще в 2008 г. Комиссия ЕС заявила, что имплементация директивы 2006/32 идёт «недостаточно хорошо» [6]. Принятый в 2011 г. план по энергоэффективности констатирует, что в соответствии с нынешними темпами энергоёмкость экономики ЕС к 2020 г. вырастет не на 20, а в лучшем случае лишь на 10% [5]. Однако и новый план не содержал обязательных нормативов и во многом повторял ранее обсуждавшиеся (и уже реализуемые) меры.

С целью интенсификации усилий в октябре 2012 г. после напряжённых дискуссий была принята Директива 2012/27 об энергоэффективности [11], заменившая директиву 2006/32. Это был первый документ, предусматривавший комплексный подход к политике энергосбережения на всех стадиях производства, трансформации и потребления энергии. До этой поры в ЕС существовали только документы по отдельным аспектам энергоэффективности, например, о маркировке бытовой техники, о когенерации и т.п.

Дискуссия по документу шла очень тяжело, не все изначально предложенные Комиссией положения попали в итоговый текст документа. Крайнюю точку зрения занял Европарламент, предложив сделать обязательными и 20-процентную цель для ЕС, и национальные цели. Комиссия и ряд стран предлагали сформулировать цель не в процентных показателях, что допускает «гибкость» в оценке результатов, а в чётких статистических нормативах. Но в Совете министров большинство стран, вслед за Германией и Великобританией, заняли очень сдержанную позицию [2]. Согласно официальным формулировкам, страны-члены добивались «большей гибкости» в выборе наиболее экономически выгодных мер энергосбережения, полагая, что жёсткие обязательства создадут проблемы для госсектора.

Указанная «гибкость» привела к довольно странным результатам. Директива устанавливает чёткую юридически обязательную цель для Евросоюза в целом - к 2020 г. первичное потребление энергии не должно превысить 1,483 млрд т н.э., а конечное - 1,086 млрд т н.э.1. Однако документ не предусматривает распределения обяза-

тельств между государствами-членами. Каждая страна ЕС должна была представить национальный план действий, в котором следовало указать количественные обязательства по потреблению энергии в 2020 г. Теоретически предполагалось, что суммирование национальных обязательств даст искомые цифры для Евросоюза в целом. Однако практика, как и ожидалось, свидетельствует об обратном (см. Таблицу 1).

Среди основных нововведений Директивы отметим:

1) поставщики энергии обязывались стимулировать своих клиентов к реализации мер энергосбережения и ежегодно сокращать потребление на 1,5%. Однако были предусмотрены исключения для наиболее энергоёмких производств, на которые приходится 25% общего объёма энергопотребления;

2) вводился обязательный ежегодный норматив переоборудования, в соответствии с новыми стандартами, 3% государственных зданий, но эта мера распространяется лишь на здания, находящиеся в собственности центральных правительств, что существенно сужает сферу её применения по сравнению с изначальным предложением;

3) энергоэффективность включалась в число критериев, используемых при проведении госзакупок, однако это положение будет применяться лишь к закупкам, осуществляемым центральными властями стран ЕС;

4) вводился обязательный независимый энергоаудит для крупных компаний (раз в пять лет), но к малым и средним предприятиям это требование было решено не предъявлять;

5) предусматривалась обязанность стран ЕС пересмотреть в сторону интенсификации существующие программы стимулирования совместного производства тепла и электроэнергии (когенерация);

6) странам ЕС предлагалось стимулировать развитие «умных сетей» и применение «умных счётчиков», предоставляющих потребителям информацию о возможностях экономии за счёт оптимизации энергопотребления.

Учитывая количество оговорок и исключений, неудивительно, что даже по официальным оценкам все предусмотренные Директивой мероприятия обеспечивали увеличение энергоэффективности лишь на 17% [2]. В связи с этим Комиссия ЕС обещала предложить дополнительные меры в области экодизайна, которые дадут недостающие 3%, но реалистичность этого обещания вызывала серьёзные сомнения.

В настоящее время политика ЕС в области энергосбережения состоит из следующих элементов:

1) общая политическая и регулятивная основа, заложенная Европейским планом действий в сфере повышения энергоэффективности и Директивой 2012/27;

2) национальные планы действий по повышению энергоэффективности, предоставляе-

мые Комиссии раз в три года, которые должны содержать реалистичные планы мероприятий, соответствующих установленным на уровне ЕС индикативным целям;

3) специальные документы ЕС по ключевым направлениям повышения энергоэффективности (зданий, энергопотребляющих приборов и т.п.);

4) сопутствующие инструменты, такие как целевое финансирование, распространение информации, поддержка специализированных сетей.

Среди используемых методов наиболее распространены:

- обязательные технические стандарты;

- стимулирование бизнес-структур к созданию добровольных стандартов;

- «энергосберегающие» тарифы, поощряющие экономию энергии;

- развитие услуг по энергоаудиту;

- налоговое стимулирование;

-льготы при госзакупках;

- координация исследований и налаживание связей между учёными и бизнесом;

- со-финансирование пилотных проектов по внедрению энергосберегающих технологий;

- создание спроса на энергоэффективные товары.

В то же время используемые методы мягкой координации (в частности метод открытой координации) далеко не всегда дают ожидаемый результат. К примеру, несмотря на установленное директивой 2006/32 обязательство, вовремя представили национальные планы действий лишь 17 из 27 стран ЕС. При этом в ряде планов национальные цели не соответствовали индикативной цели, установленной на уровне ЕС, а шесть планов не покрывали, как того требовалось, весь девятилетний период. Что касается содержания этих планов, то в своём отчёте Комиссия отмечала: «Отсутствие или спорадическое указание оценок энергосбережения в большинстве планов, в совокупности с недостаточной детализацией предположений, используемых для оценки энергосбережения от различных мер, препятствует количественной оценке планов и оценке их реалистичности» [4]. В переводе с дипломатического языка это означает, что большинство из 17 представленных национальных планов не позволяют достичь намеченных целей.

Другой характерный пример - национальные планы, подготовленные членами Евросоюза. Как показано в Таблице 1, суммирование обязательств, предусмотренных национальными планами, предполагает снижение конечного потребления энергии в целом в Евросоюзе к 2020 г. до уровня 1,121 млрд т н.э. (при том, что запланировать - не означает выполнить), что на 35 млн т н.э. (то есть на 3,2%) больше, чем максимальный объём потребления, установленный директивой 2012/27.

Как можно было предположить, значительная часть стран ЕС предпочла заложить в национальные планы минимальные объёмы

мероприятий. Парадокс в том, что в рамках применяемого в этой сфере метода открытой координации Комиссия ЕС не имеет никаких реальных средств заставить государства-члены переписать национальные планы и активизировать реализацию согласованных на уровне ЕС решений.

Кроме того, продолжается «традиция» несоблюдения сроков разработки национальных планов, отчётов и стратегий. В частности, по требующему наибольшего финансирования аспекту Директивы 2012/27 - реновация зданий в соответствии с новыми стандартами энергоэффективности - страны-члены должны были сдать национальные стратегии не позднее 30 апреля. Однако на начало июня так и не сдали свои стра-

тегии 16 стран ЕС, в числе которых были Италия, Греция и большинство стран ЦВЕ.

В числе факторов, сдерживающих развитие политики ЕС в области энергосбережения, следует выделить два.

Во-первых, это экономический кризис. Инвестиции в энергосбережение потенциально способны дать существенную экономию в долгосрочной перспективе. Однако сегодня, в условиях экономической стагнации и жёсткой бюджетной экономии, страны ЕС не расположены вкладывать значительные бюджетные средства в подобные неприоритетные проекты.

А средства нужны очень значительные. К примеру, для выполнения планов по реновации зданий требуется 80 млрд евро инвестиций ежегодно

Таблица 1. Энергосбережение в Евросоюзе: планы и реальность.

Страны ЕС Конечное потребление энергии, млн т н.э.

факт нац. планы

2005 2012 2020

Австрия 28,2 27,3 26,3

Бельгия 36,8 36,6 32,5

Болгария 10,1 9,2 9,2

Великобритания 152,8 133,8 157,8

Венгрия 18,2 14,7 18,2

Германия 218,5 213,1 194,3

Греция 21,0 16,3 20,5

Дания 15,5 14,1 14,8

Ирландия 12,6 10,7 11,7

Испания 97,8 83,2 82,9

Италия 134,5 119,0 126,0

Кипр 1,8 1,8 2,2

Латвия 4,0 4,0 4,5

Литва 4,6 4,8 4,3

Люксембург 4,5 4,2 4,2

Мальта 0,4 0,4 0,5

Нидерланды 52,4 51,1 52,2

Польша 58,3 63,6 70,4

Португалия 19,1 16,2 17,4

Румыния 24,7 22,7 30,3

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Словакия 11,6 10,3 10,4

Словения 4,9 4,9 5,1

Финляндия 25,3 25,3 26,7

Франция 162,8 150,8 131,4

Хорватия 6,3 5,9 9,2

Чехия 26,0 24,1 25,3

Швеция 33,7 32,4 30,3

Эстония 2,9 2,9 2,8

ЕС-28 1 189,3 1 103,4 1121,4

ЕС-28 (цель Директивы 2012/27) 1 086,0

Составлено по: Евростат, национальные планы действий по Директиве 2012/27

[12, р. VI]. Этот фактор осложняет проведение политики на основе метода открытой координации.

Во-вторых, страны-члены не готовы передать Евросоюзу детальные полномочия в области энергосбережения. Как заметил на условиях анонимности чиновник Комиссии ЕС, существуют 27 стран с 27 различными энергетическими системами, и «национальные системы просто не готовы принять транслируемые Брюсселем идеи и единообразно воплотить их в жизнь» [14]. Этот фактор не даёт Евросоюзу возможности выйти за пределы метода открытой координации и осуществлять более жёсткое и единообразное регулирование отрасли.

Таким образом, деятельность ЕС по стимулированию повышения энергоэффективности по-прежнему ведётся в рамках метода открытой координации. Из его двух элементов - 1) индикативное планирование и мониторинг национальных действий и 2) система обязательных/ добровольных технических стандартов - лишь второй доказал свою эффективность. А вот активность на национальном уровне слишком сильно зависит от политической воли и ресурсов стран-членов. В условиях мягкого контроля многие члены Евросоюза по-прежнему будут испытывать соблазн минимизировать собственные усилия, что ставит под сомнение полное достижений целей декларированных на уровне ЕС..

Список литературы

1. Bertoldi P., Hirl B., Labanca N. Energy Efficiency Status Report 2012. Joint Research Centre, European Commission, 2012. 142 p. Режим доступа: http://iet.jrc.ec.europa.eu/energyefficiency/sites/energyefficiency/ files/energy-efficiency-status-report-2012.pdf

2. Bulletin quotidien Europe, № 10634.

3. Communication from the Commission on the implementation of the ENERGY STAR Programme in the European Union in the period 2006 - 2010. C0M(2011) 337 final.

4. Communication from the Commission. Moving forward together on energy efficiency. C0M(2008) 11 final.

5. Communication from the Commission. Energy Efficiency Plan 2011. C0M(2011) 109 final.

6. Communication from the Commission. Energy efficiency: delivering the 20% target. C0M(2008) 772 final.

7. Council Resolution of 7 December 1998 on energy efficiency in the European Community.

8. Directive 2006/32/EC of the European Parliament and of the Council of 5 April 2006 on energy end-use efficiency and energy services and repealing Council Directive 93/76/EEC.

9. Directive 2010/30/EU of the European Parliament and of the Council of 19 May 2010 on the indication by labelling and standard product information of the consumption of energy and other resources by energy-related products (recast).

10. Directive 2010/31/EU of the European Parliament and of the Council of 19 May 2010 on the energy performance of buildings (recast).

11. Directive 2012/27/EU of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on energy efficiency.

12. Energy Efficiency Policies in the European Union. Lessons from ODYSSEE-MURE project. 2013.

13. Regulation (EC) № 106/2008 of the European Parliament and of the Council of 15 January 2008 on a Community energy-efficiency labelling programme for office equipment (recast version).

14. Renssen S. van. Is Europe giving up on energy efficiency? 14 May 2012. Режим доступа: http://www. europeanenergyreview.eu/site/pagina.php?id_mailing=275&toegang=63923f49e5241343aa7acb6a06a 751e7&id=3697, дата обращения: 17 октября 2013 г.

Об авторе

Кавешников Николай Юрьевич - к.полит.н., доцент, заведующий кафедрой европейской интеграции МГИМО (У) МИД России. E-mail: [email protected]

ENERGY SAVING POLICY OF THE EUROPEAN UNION

N.Y. Kaveshnikov

Moscow State Institute of International Relations (University), 76 Prospect Vernadskogo, Moscow, 119454, Russia

Abstract: This article analyses methods of energy efficiency stimulation in the European Union. The author investigates basic areas of the EU activity; in particular, the author estimates results of implementation of the Energy Star program, new provisions of labeling of energy-using products, measures to increase energy efficiency in buildings. The paper also analyzes the provisions of the Directive 2012/27 that is the

H.ro. KaBewHMKOB

first EU document, providing for a comprehensive approach to energy saving at all stages: production, transformation and consumption.

Today EU policy includes: 1) a general political and regulatory framework laid down by the European action plan on energy efficiency and Directive 2012/27; 2) national action plans on energy efficiency, which should be in line with indicative targets set at the EU level; 3) special EU documents in key areas of energy efficiency (buildings, energy-consuming equipment etc.); 4) accompanying instruments, such as target funding, information dissemination, support of specialized networks.

The paper gives a comprehensive analysis of the key methods of implementation of EU policy in the area of energy saving. The author concludes that EU operates within the framework of the open method of coordination. The system of mandatory / voluntary technical standards has allowed to achieve significant success, but indicative planning and monitoring of national actions are not completely effective.

In the long term EU policy in the area of energy efficiency is restrained by member states unwillingness to delegate to the European Union a more detailed powers in this field and to give the EU bodies facilities to execute more strict control. In the short term - in conditions of economic crisis, the EU countries are not ready to invest significant budget funds in projects with long payback period.

Key words: European Union, energy policy, energy saving, energy efficiency.

References

1. Bertoldi P., Hirl B. Labanca N. Energy Efficiency Status Report 2012. Joint Research Centre, European Commission, 2012.

2. Bulletin quotidien Europe, № 10634.

3. Communication from the Commission on the implementation of the ENERGY STAR Programme in the European Union in the period 2006 - 2010. COM(2011) 337 final.