CC BY
9История международных отношений и внешней политики
History of international relations and foreign policy
Гатин М.И.
Аспирант Исторического факультета, Московский Государственный Университет имени М.В. Ломоносова.
Политика администрации Билла Клинтона в отношении Кубы*
История кубинской эмиграции в США хотя и берёт начало ещё в конце XIX века, стала заметным и серьёзным явлением с политической, экономической и гуманитарной точек зрения после Кубинской революции 1959 года. За постреволюционный период было несколько волн эмиграции с острова Свободы, самые крупные из которых пришлись на 1960-е и 1980 гг. Первая волна была прямым следствием смены власти на Кубе и поощрялась благожелательным отношением американских властей к кубинским беженцам [7, с. 42]. Вторая же волна была вызвана в первую очередь т. н. Мариэльским кризисом (назван так в честь порта, из которого большинство беженцев добирались морским путём до побережья Флориды) и желанием кубинского правительства изгнать из страны «антисоциальные элементы» (преступников, наркоманов, проституток, гомосексуалистов и т. д.) [8, с 368].
Из-за всплеска кубинской иммиграции в Соединённые Штаты Америки местным и федеральным властям весной и летом 1980 года пришлось предпринимать экстренные меры, чтобы миграционная служба смогла оперативно проверить всех пребывающих в страну различными путями кубинцев и предоставить им статус, либо депортировать. При этом администрации Джимми Картера, Рональда Рейгана и Джорджа Буша-старшего не стали менять существовавшую с 1960-х гг. политику, согласно которой все кубинские легальные и нелегальные мигранты считались федеральным
*
© Гатин М.И., 2022.
правительством политическими беженцами и практически гарантированно могли рассчитывать на натурализацию в США [9, с. 388]. Ситуация изменилась в 1990-е гг., когда иметь дело с новым витком миграционного кризиса пришлось уже президенту-демократу У. Клинтону. Причиной возникновения новой и последней на сегодняшний день крупной волны мигрантов стал распад Советского Союза и Совета экономической взаимопомощи (СЭВ), взаимовыгодное сотрудничество с которыми и их финансовые преференции были существенными факторами в поддержании стабильного развития кубинской экономики. На Кубе началась эпоха, получившая название «особый период в мирное время», когда Острову пришлось в прямом смысле выживать в условиях «двойной блокады» [8, с. 407]. И хотя прогнозы ряда западных экспертов о скором крушении режима Кастро в начале 1990-х гг. не подтвердились, многие кубинцы, страдавшие из-за тяжёлой экономической ситуации, стремились перебраться в США. Ф. Кастро отмечал, что в 1980-е и начале 1990-х гг., несмотря на обязательство Рейгана выдавать кубинцам до 20 тысяч виз в год, всего около 1000 человек на Кубы ежегодно получали возможность переехать в США легально. По кубинским официальным данным на каждую тысячу легальных мигрантов в эти годы приходилось 5-6 тысяч нелегальных [8, с. 410].
В этот период возникает такое явление как «балсерос» - то есть, рафте-ры, добирающиеся до Флориды на самодельных плотах. И Кастро, и представители администрации Клинтона отмечали, что в результате таких рискованных путешествий гибнет большое количество людей (точное число погибших балсерос неизвестно), но ситуация лишь продолжала усугубляться. В 1994 году произошло два трагических события, повлиявших на изменение миграционной политики США в отношении Кубы. 13 июля случился инцидент с буксирным судном «13 марта», в результате которого погибли десятки кубинских беженцев. Кубинское правительство настаивало на том, что судно было потоплено в результате столкновения с рыбацким катером, а сотрудники Береговой охраны Кубы, напротив, спасли часть утопающих [8, с. 428]. Американское же правительство возложило вину на кубинских военных [6, с. 113]. Менее чем через месяц - 5 августа - в Гаване начались уличные протесты и беспорядки тех, кто стоял многие годы в очередях за американской визой. Протестующие высказывали недовольство экономической ситуацией в стране и требовали гарантировать всем гражданам свободный выезд с острова. Именно после этих событий правительство Ф. Кастро смогло договориться с администрацией Билла Клинтона о новой миграционной политике, получившей название «мокрых ног, сухих ног». Теперь мигранты, арестованные Береговой охраной США в море, автоматически возвращались на Кубу, но те, кто достигал суши, имел шанс на получение убежища. Штаты брали на себя обязательство принимать 20 тысяч
кубинцев ежегодно легальным путём. Также США соглашались принять почти 33 тысячи кубинцев, которые на тот момент, отчаявшись получить визу, нелегально проникли на территорию базы Гуантанамо и просили предоставить им убежище в США [9, с 391]. Также в 1994, 1996 и 1998 гг. были проведены визовые лотереи, в которых участвовали сотни тысяч кубинцев. Успешному проведению данной политики не помешал даже принятый в 1996 году Закон Хелмса-Бёртона [3, с 1], ужесточавший торговое эмбарго в отношении Кубы в ответ на два сбитых самолёта организации «Братство спасения» (24 февраля 1996 года) [1, с 15], которые по заявлению лидера движения Хосе Басулто, занимались поиском и спасением «балсерос» в водах Флоридского залива. В результате данного инцидента погибли 4 человека. Вопрос о том, были ли сбиты самолёты в районе международных или территориальных вод Кубы, до сих пор остаётся спорным. У. Клинтон жёстко отреагировал на этот инцидент, пригрозив Кубе военной эскалацией и введя ряд санкций в отношении кубинского правительства своими указами, но с поддержкой Закона об эмбарго тянул вплоть до 1996 года, когда его подписание стало важным фактором его поддержки на президентских выборах со стороны влиятельной кубинской диаспоры в США, традиционно склоняющейся к республиканцам [9, с. 305]. В 2015 году У. Клинтон активно поддерживал восстановление дипломатических отношений между США и Кубой, осуществлявшееся администрацией Барака Обамы. Тем не менее в своей речи на похоронах экс-госсекретаря Мадлен Олбрайт в 2022 году экс-президент Клинтон отметил, что инцидент с самолётами «Братства спасения» стало значимым событием его президентства, а реакция на него США была оправданной.
Примечательным в принятии закона Хелмса-Бёртона является тот факт, что подписав его, У. Клинтон по сути отдал Конгрессу власть над внешней политикой в отношении Кубы [9, с 289]. Принято считать, что американский президент обладает практически неограниченной властью в дипломатической области, в то время как Конгресс в основном осуществляет свои полномочия в рамках внутриполитической повестки. Принятие данного закона не только усилило торговое эмбарго в отношении Кубы, но и закрепило в законодательстве политику Вашингтона в отношении Гаваны, ранее осуществлявшуюся на основе президентских указов. С этого момента ни Билл Клинтон, ни его преемники не могли снять эмбарго без одобрения Конгресса [9, с 288]. И если республиканца Джорджа Буша-младшего такое положение дел устраивало, то для демократа Барака Оба-мы закон Хелмса-Бёртона стал серьёзным препятствием на пути к объявленной им нормализации отношений с Кубой. Примечательно, что в 1994 году У. Клинтон своим указом отменил введённое в 1975 году Джеральдом Фордом торговое эмбарго в отношении Вьетнама. На фоне внутриполити-
ческих и экономических вьетнамских реформ, а также расширении экономического и торгового влияния США в Тихоокеанском регионе это был весьма рациональный шаг, который тем не менее вызывал недовольство у ряда республиканцев-ястребов на Капитолийском холме. То есть, Клинтон не мог не понимать, что, соглашаясь на законодательную инициативу сенатора Джесси Хелмса и конгрессмена Дэна Бёртона (оба республиканцы), он связывает самому себе руки и потенциально вредит интересам США в долгосрочной перспективе. Более того в 1995 году демократы неоднократно блокировали принятие данного закона, аргументируя это тем, что дополнительные санкции в отношении Кубы излишни, а внешняя политика должна оставаться прерогативой президента [9, с. 291].
И тем не менее 12 марта 1996 года Билл Клинтон подписал данный закон. Чтобы объяснить это решение президента США, необходимо учесть несколько факторов. Во-первых, за две недели до этого были сбиты самолёты «Братства спасения», что вызвало негодование не только среди представителей кубинской диаспоры, но и большой части населения США. Во-вторых, 1996 год был предвыборным не только для президента, но и для всех членов нижней палаты Конгресса, а также трети сенаторов, которые должны были учитывать настроения избирателей (соответственно демократы стремились не дать республиканцам лишний повод их критиковать). В-третьих, закон об эмбарго изначально лоббировался влиятельным Кубино-Американским национальным фондом, которому многие политики избравшиеся в 1980-1990-е гг. (особенно в округах и штатах со значительным кубинским населением) были обязаны своей карьерой [9, с. 304]. Так, одним из прямых лоббистов интересов КАНФ в Конгрессе стал демократ Роберт Торричелли, продвигавший т. н. «Закон о кубинской демократии», который был направлен на усиление санкций в отношении кубинского правительства со стороны США. Он был принят Конгрессом в предвыборный 1992 год. Джордж Буш-старший хотя и одобрил этот законопроект в последний момент, долгое время сопротивлялся его принятию, поскольку он обязывал президента осуществлять давление на иностранные государства и компании с целью прекратить торговлю с Кубой, а президент во-первых предпочитал сохранять максимальную независимость от Конгресса в своих действиях, а во-вторых не хотел осложнять отношения с союзниками США, которые хотели продолжить торговать с кубинцами. Это стало одной из причин, по которым лидер КАНФ Хорхе Мас Каноса поддержал в 1992 году демократа Билла Клинтона, победившего на выборах. Таким образом, можно говорить о том, что хотя и КАНФ, и ряд его структур (таких как Радио Марти, транслирующая антикастровскую пропаганду на Кубу) были созданы по инициативе и при активной поддержке администрации Рейгана, фонд не является лоббистом одной определённой
партии, а сотрудничает в первую очередь с теми силами, которые разделяют его позицию в отношении Кубы [9, с. 302].
Всё это согласно историкам Уолту Вандербушу и Патрику Хейни стало основанием для отказа Билла Клинтона от борьбы с законом Хелмса-Бёр-тона [9, с. 307]. Примечательно, что в 1992 году Клинтон не смог победить Буша-старшего во Флориде, где проживает наибольшее число представителей кубинской диаспоры в США, но это скорее было программой максимум: менеджеры предвыборной кампании Клинтона были впечатлены уже теми финансовыми средствами, которые КАНФ смог обеспечить для них через пожертвования (деньги, которых соответственно лишался предвыборной штаб Буша). Более того поддержка демократов со стороны КАНФ заставляла республиканцев намного больше тратить ресурсов на Флориду, которая, как изначально считалось, принесёт им лёгкую победу. Несмотря на это после вступления в должность Клинтон поначалу не выказывал расположения в отношении КАНФ: он отказался назначать их лоббистов на высокие посты в Госдепартаменте и принял решение о принятии политики «сухих ног, мокрых ног» без каких-либо консультаций с руководством фонда. Но не желание вернуть поддержку разочарованного Мас Каносы в непростой предвыборный год заставило подписать У. Клинтона печально известный закон, а давление со стороны однопартийцев-сторонников законопроекта (таких как влиятельный сенатор кубинского происхождения Роберт Менендес), которых набралось достаточно много после инцидента с самолётами «Братства спасения» для преодоления вето. Таким образом любое сопротивление закону становилось для Клинтона не только вредным, но и бессмысленным [9, с. 307].
Наконец, в контексте политики администрации У. Клинтона в отношении Кубы стоит упомянуть знаменитую историю Элиана Гонзалеса, возможно повлиявшую на исход президентской избирательной кампании 2000 года. Всё началось в ноябре 1999 года, когда в результате крушения судна с беженцами у берегов Флориды погибли 10 человек, включая мать 6-летнего мальчика, которому удалось выжить и добраться до берега с ещё тремя беженцами [6, с. 5]. Автоматически благодаря политике «мокрых ног, сухих ног» мальчик смог остаться в Соединённых Штатах, тем более, что его родственники по материнской линии уже проживали там и согласились взять над ним опеку. Однако вскоре выяснилось, что на Кубе у мальчика остался отец, который через суд потребовал вернуть сына ему (вероятно мать Гонзалеса пыталась переехать с сыном в Штаты без ведома и согласия отца). В итоге в конце апреля 2000 года федеральные власти изъяли 6-летнего Элиана Гонзалеса у его родственников и передали его отцу, который прибыл для этого в США [2, с. 7]. Эта история вызвала шквал негодования в среде кубинской диаспоры - когда агенты миграционной службы заби-
рали мальчика из дома его двоюродной тёти, толпа протестующих численностью в примерно 100 человек попыталась помешать им, что привело к столкновениям с полицией. Достоянием общественности стали фотографии, где перепуганный Гонзалес плачет при виде вооружённых агентов Миграционной службы, что вызвало шквал негодования не только среди кубинцев, но и по всей стране [2, с. 8].
Отец Элиана не мог уехать с сыном на Кубу сразу - сначала должно было быть проведено судебное слушание о праве 6-летнего мальчика на убежище. Однако, представлять интересы несовершеннолетнего ребёнка в суде по закону должен был его отец. Родственники Элиана, проживавшие в США, пытались добиться права представлять интересы мальчика вместо него. За это драмой с апреля по июнь 2000 года активно наблюдали граждане как США, так и Кубы.
Эти события происходили в разгар президентской предвыборной кампании в США. Поначалу вице-президент США и кандидат в президенты Альберт Гор не хотел комментировать эту историю, но в конечном итоге решил поддержать тех, кто настаивал на том, что это дело должно рассматриваться в местном суде по делам семьи, а не в федеральном, заявив, что было бы правильно, если бы Элиан не был отправлен на Кубу [4, с. 2]. Билл Клинтон, однако, не стал давить на Генерального прокурора Джанет Рено, которая настаивала на том, что это дело должно рассматриваться в федеральном суде, проигнорировав таким образом позицию своего вице-президента.
Затем Гор поддержал предложение нескольких республиканских законодателей о принятии закона, который бы воспрепятствовал отправке мальчика на Кубу. Это вызвало крайнее недовольство президента Клинтона, категорически отказавшегося идти на поводу республиканцев. Через некоторое время вице-президент публично поддержал позицию Белого дома, заявив, что этот вопрос должен решать суд, а принимать из-за этого новые законы нет необходимости. Это привело к новой волне возмущения в среде кубинской диаспоры [6, с. 5].
В конечном итоге федеральный суд не стал лишать отца мальчика права представлять интересы сына, а Верховный суд США в конце июня 2000 года отказался рассматривать это дело. Вскоре Элиан Гонзалес вернулся на Кубу вместе с отцом, где живёт и по сей день. При этом непоследовательная позиция Альберта Гора, разозлившая кубинских избирателей во Флориде, вероятно стоила ему президентского кресла, поскольку минимальный перевес голосов в пользу Буша-младшего в этом штате решила судьбу 25 голосов выборщиков, необходимых для победы в гонке на национальном уровне. Таким образом можно говорить о том, что Билл Клинтон хотя и был вынужден зачастую идти на уступки КАНФ и их лоббистам в Вашингтоне
(как в случае с принятием закона Хелмса-Бёртона), в целом стремился к уравновешенной политике в отношении Кубы, о чём свидетельствует принятая им политика «сухих ног, мокрых ног», а также отказ от вмешательства в историю с Элианом Гонзалесом, хотя такая позиция и подрывала авторитет и шансы на победу его собственного вице-президента.
Библиографический список:
[1] From the Herald archives: Downed at Cuba's door: MiGs blast 2 exile planes // Miami Herald. 25.02.1996.
[2] Gore Struggles to Explain His Position on Elian // The Washington Post. 05. 04. 2000.
[3] H.R.927 / Congress // URL: https://www.congress.gov/bill/104th-congress/house-bill/927.
[4] Let him stay, Gore says of Cuban boy; Vice president breaks with Justice Dept., Clinton in Elian case // The
Baltimore Sun. 31.03.2000.
[5] My life // Bill Clinton. Knopf. New York City, 2004.
[6] The Elian Gonzalez Case: The Politics; While Conservatives and Liberals React, Gore and Bush Hedge on Ruling
// The New York Times. 02.06.2000.
[7] Кастро Ф. Размышления команданте. М.: Альпина нон-фикшн, 2009.
[8] Кастро Ф., Рамоне И. Фидель Кастро. Моя жизнь. Биография на два голоса. М.: РИПОЛ классик, 2009.
[9] Policy Toward Cuba in the Clinton Administration // Walt Vanderbush, Patrick J. Haney. Political Science
Quarterly, 1999. Vol. 114. № 3. P. 387-408.
Reference
[1] From the Herald archives: Downed at Cuba's door: MiGs blast 2 exile planes // Miami Herald. 25.02.1996.
[2] Gore Struggles to Explain His Position on Elian // The Washington Post. 05. 04. 2000.
[3] H.R.927 / Congress // URL: https://www.congress.gov/bill/104th-congress/house-bill/927.
[4] Let him stay, Gore says of Cuban boy; Vice president breaks with Justice Dept., Clinton in Elian case // The
Baltimore Sun. 31.03.2000.
[5] My life // Bill Clinton. Knopf. New York City, 2004.
[6] The Elian Gonzalez Case: The Politics; While Conservatives and Liberals React, Gore and Bush Hedge on Ruling
// The New York Times. 02.06.2000.
[7] Castro F. Reflections of the Comandante. M.: Alpina non-fiction, 2009.
[8] Castro F., Ramone I. Fidel Castro. My life. Biography for two votes. M.: RIPOL classic, 2009.
[9] Policy Toward Cuba in the Clinton Administration // Walt Vanderbush, Patrick J. Haney. Political Science
Quarterly, 1999. Vol. 114. № 3. P. 387-408.
Гатин М.И.
Аспирант Исторического факультета, Московский Государственный Университет имени М.В. Ломоносова.
Политика администрации Билла Клинтона в отношении Кубы Аннотация. Статья посвящена политике администрации президента США Билла Клинтона (1993-2001) в отношении Кубы. В контексте данной тематики рассматриваются следующие аспекты: санкционное и дипломатическое давление со стороны США, иммиграционная политика в отношении кубинцев, а также американское законодательство в соответствующей области. В статье отдельное внимание уделено деятельности Кубино-Аме-риканского национального фонда, направленной на ужесточение политики Вашингтона в отношении Кубы с целью добиться свержения режима Фиделя Кастро.
Ключевые слова: Билл Клинтон, Хорхе Мас Каноса, Элиан Гонзалес, политика «мокрых ног, сухих ног», балсерос, закон Хелмса-Бёртона, Куби-но-Американский национальный фонд (КАНФ).
Gatin M.I.
Postgraduate of History department of the Lomonosov Moscow State University.
Bill Clinton Administration's policy towards Cuba Abstract. The article is dedicated to president Bill Clinton administration's (1993-2001) policy towards Cuba. In the context of this particular subject the following aspects are examined: US sanctions and diplomatic pressure, immigration policy towards Cubans, as well as American legislature in respective fields. In this article special attention is paid to activities of Cuban-American National Fund which were aimed at tightening Washington policy towards Cuba with an ultimate goal of overthrowing Fidel Castro's regime.
Key words: Bill Clinton, Jorge Mas Canosa, Elian Gonzalez, «wet feet, dry feet» policy, balseros, Helms-Burton Act, Cuban-American National Fund (CANF).
