CC BY
22
УДК 342.8
Куликов Олег Александрович Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова
Юридический факультет
Россия, Москва
olzkulikov@yandex.ru
Kulikov Oleg
Lomonosov Moscow State University
Faculty of Law Russia, Moscow
ПОЛИТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ РЕФОРМ ВО
Аннотация: в настоящей статье рассматривается реализация во французском избирательном праве периода III-IV республик таких значимых институтов, как избирательный ценз, избирательная система, блокирование и демаркация избирательных округов в свете их политической значимости. Особое внимание уделяется прояснению возможных мотивов, скрывающихся за тем или иным изменением избирательного закона.
Ключевые слова: Франция, избирательное право, избирательный ценз, избирательная система, избирательный округ, блокирование, выборы.
THE POLITICAL SIGNIFICANCE OF ELECTORAL REFORMS IN FRANCE DURING THE PERIOD OF III-IV REPUBLICS Annotation: this article analyses the implementation of such important institutions of electoral law as electoral qualification, electoral system, electoral alliance, and constituency during the period of III-IV Republics in the context of their political
ФРАНЦИИ В ПЕРИОД III-IV РЕСПУБЛИК
significance. Special emphasis is placed on clarifying the ulterior motives behind electoral reforms.
Keywords: France, electoral law, electoral qualification, electoral system, constituency, electoral alliance, elections.
Постановка проблемы. Порядок проведения выборов становится камнем преткновения любой демократической теории. Даже незначительные на первый взгляд нормы могут оказать влияние на итоговый результат, причем зачастую в ущерб объективности волеизъявления граждан.
«Не важно, как проголосуют - важно то, как посчитают» - доподлинно неизвестно, действительно ли Наполеон III произнес эту фразу, однако она весьма точно описывает вектор развития избирательного права. В связи с этим представляется особенно важным изучение тех избирательных инструментов, которые могут в угоду политической конъюнктуре быть использованы как фактор влияния на выборах. Поскольку Франция - государство с многовековыми демократическими традициями и богатой практикой их реализации, именно французский опыт представляется наиболее подходящим для целей данного исследования.
Избирательные цензы. Один из самых старых и эффективных способов повлиять на итоги выборов - избирательные цензы. Ценз используется в качестве «электорального фильтра», призванного устранить из числа избирателей нежелательные социальные группы. В научных работах можно обнаружить не менее 18 различных цензов [1], но применительно к III Республике наибольший интерес вызывают ценз оседлости и ценз пола. На их примере явно прослеживается взаимосвязь между расстановкой сил на политической арене и избирательным законодательством.
Ценз оседлости проявил себя на выборах в Национальное собрание 1871 г. После падения Парижской коммуны был запущен процесс создания III
Французской Республики. Наиболее остро стоял вопрос о её будущей форме правления. В связи с этим обозначилось два крупных противоборствующих движения: монархисты и республиканцы [2, с. 11].
Выборы в Национальное Собрание 1871 г. проводились по избирательному закону 1849 г., который устанавливал ценз оседлости в конкретном департаменте в 3 года [3, с. 382-386]. Пролетариат, составлявший электоральную базу республиканцев, в поисках работы был вынужден часто менять место жительства, в связи с чем данная мера позволила исключить 2 миллиона избирателей-рабочих [4, с. 111]. В итоге на выборах в Палату Депутатов монархические движения получили заветное большинство, и ценз оседлости сыграл в этом немаловажную роль [4, с. 112-113].
Дальнейшее развитие событий, развернувшееся вне сферы избирательного права, все равно привело республиканцев к власти. При разработке новых Конституционных Законов III Республики вновь возникла проблема ценза оседлости - неудивительно, что в этот раз ее решили иначе: для общереспубликанских выборов было решено установить ценз оседлости в 6 месяцев [5].
Проблема ценза пола остро стояла уже при зарождении Третьей Республики. В тексте избирательного закона 1849 года содержалась формулировка «Tout les français», которая не отвечает однозначно на вопрос о гендерных границах избирательного права. Некоторые исследователи обращают внимание на то, что данная формулировка в других нормативно-правовых актах обозначала действительно «всех французов», то есть включала и мужчин, и женщин [6, с. 75]. Однако на практике правом голоса могли пользоваться только мужчины.
В Третьей республике добиться избирательного права для женщин так и не удалось, но постепенно недовольство накапливалось. Попытки законодательного закрепления избирательных прав женщин предпринимались
достаточно часто, но все время сталкивались с непреодолимыми препятствиями. В 1919 году Палата Депутатов проголосовала «за», но законопроект заблокировал Сенат. В 1925, 1927, 1932, 1935 и 1936 ситуация повторялась [7, а 228]. Как ни странно, Франция стала одной из последних стран Европы, в которых женщины добились признания избирательных прав. Представляется, что объяснение этому кроется в политических мотивах: появление новой значительной группы в электорате угрожало нарушить сложившийся баланс сил.
Лишь с приходом к власти Ш. де Голля, когда существовавшая прежде политическая система уже была разрушена, суфражисткам удалось достичь своей цели. Признание за женщинами избирательных прав стало логичным последствием их активного участия в Сопротивлении. Впервые в истории Французского государства женщины получили возможность участвовать в голосовании на высшем государственном уровне [8, а 167]. Более того, фактор Второй мировой войны весомо сказался на соотношении мужчин и женщин в электорате. Боевые потери затронули в большей степени мужскую половину населения, следовательно, удельный вес женской доли возрос [9, а 72-80].
Примечательно, что весной 1946 во время обсуждения избирательного закона правые и правоцентристские партии попытались сразу же воспользоваться этим: они предложили нарушить принцип равенства и предоставить дополнительные голоса родителям несовершеннолетних детей. Они предполагали, что принятие данной нормы позволило бы еще увеличить значение голосов женщин и добиться лучшего результата для себя на выборах. Социалисты и коммунисты, естественно, заблокировали эту инициативу [10, а 183].
Таким образом, отношение законодателя к разнообразным избирательным цензам в значительной мере определяется политическими факторами. Французский опыт является наглядным тому подтверждением.
Избирательные системы. Вечная трилемма законодателя - какой избирательной системе отдать предпочтение. Обычно политики говорят о поиске наиболее точного индикатора воли народа, но есть серьезные основания сомневаться в истинности подобных намерений. Для иллюстрации этих сомнений может быть использована французская избирательная реформа 1919 г.
В 1919 г. назрела необходимость реформирования избирательного законодательства. Популярной стала точка зрения, согласно которой голосование по окружным спискам в два тура недостаточно эффективно: партии вынуждены заключать альянсы, даже если их идеологические ценности противоречат друг другу, из-за чего программы кандидатов становятся расплывчатыми и двусмысленными [11, с. 80-85].
Если прежде говорилось о противостоянии республиканцев и монархистов, то в начале XX века оно уже не имело смысла. Монархические движения исчезают с политической арены, и борьба за мандаты на последующих выборах происходит исключительно между республиканцами, разделившимися на несколько крупных течений [11, с. 71-75].
Первая мировая война тяжелым образом сказалась на жизни рабочего класса. На этом фоне во Франции наблюдался стремительный рост левого движения. По окончании Первой мировой войны на горизонте появляется новая угроза для существующего режима - большевизм [11, с. 76-79]. Правые партии, наглядно наблюдая на примере России, к чему может привести усиление коммунистического движения, беспокойно готовились к предстоящим выборам 1919 года.
Правительство осознавало угрозу, в связи с чем предпринимались попытки снизить градус общественного напряжения. Были, например, приняты законы о 8-часовом рабочем дне и о возможности заключения коллективного трудового договора [11, с. 88]. Масштабная первомайская демонстрация 1919 года, которая была проведена несмотря на запрет властей, показала всю тщетность этих
мероприятий. Тогда правящие круги нашли иной путь решения проблемы - в 1919 г. в силу вступил закон, который изменил порядок проведения выборов.
Согласно новому закону, кандидат, получивший абсолютное большинство голосов, объявляется избранным. Если остаются нераспределенные места, то норма представительства определяется путем деления числа избирателей (без учета незаполненных и испорченных бюллетеней) на число депутатов, подлежащих избранию. Вместе с тем определяется среднее количество голосов, поданных за кандидатов из списка: необходимо разделить общее количество голосов на число кандидатов. Каждый список получает столько мест, во сколько раз его среднее число превышает избирательный порог [12].
Если и после этого останутся свободные места, то они будут распределены по самым высоким показателям среднего количества голосов, поданных за кандидатов из одного списка. В случае равного числа поданных за кандидатов голосов мандат получает самый старший из них. Самый важный момент: если список кандидатов получал абсолютное большинство голосов, то все депутатские мандаты департамента уходили кандидатам из данного списка [12].
Накануне выборов правые партии Франции (Республиканский Демократический Альянс, Республиканская федерация, радикал-социалисты и др.) объединились в так называемый Национальный блок, за счет чего удалось консолидировать голоса сторонников правых и добиться побед соответствующих списков. Левые наоборот раскололись по вопросу об отношении к Октябрьской революции в России и к вступлению в Коммунистический интернационал. Это сделало невозможным их участие в качестве кандидатов одного списка и предопределило их поражение на выборах [13, а 190].
По некоторым подсчетам, если бы в законе 1919 была предусмотрена настоящая пропорциональная система, то Национальный блок получил бы меньше половины депутатских мандатов [14, с. 557]. В действительности же
Национальный блок одержал победу, получив большинство голосов. Социалисты и радикалы были далеко позади [15, с. 117-123].
Реформирование избирательной системы позволило правительству сдержать во Франции подъем революционного движения и сохранить власть в руках правых сил. Крайне эффективным оказалось правило, по которому получивший абсолютное большинство список кандидатов получает все места округа, хотя подобная система заранее содержала в себе противоречие -объединение партий в крупный альянс было возможно только при наличии исключительной угрозы. В ее отсутствие Национальный блок был обречен на распад на мелкие враждующие партии, что впоследствии и произошло.
Избирательные блоки. Избирательный блок может определяться как участник избирательного процесса, представляющий собой объединение двух или более избирательных объединений, создаваемый для консолидации кадровых, организационных, финансовых, интеллектуальных, информационных, имиджевых и иных ресурсов близких по идеологии политических партий в целях обеспечения более широкой социальной поддержки, «суммирования» электората, лояльного каждому из участников блока, и, соответственно, получения на выборах большего числа голосов избирателей [16, с. 11]. Возможность создавать избирательные блоки в литературе обыкновенно оценивается положительно - некоторые исследователи настаивают на том, что они способствуют получению мандатов партиями, электорат которых неоднородно распределен по территории государства. Более того, этот институт облегчает жизнь новых партий, которые в начале своего существования не обладают значительными ресурсами и нуждаются в поддержке [17, с. 31-34]. Однако есть и обратная сторона медали - этот институт может быть использован и в интересах политиков, стремящихся удержаться у власти.
В доктрине предлагается выделять 2 формы блокирования: создание единого избирательного блока и модифицированный способ объединения списков, при котором партии идут на выборы от своего имени и выдвигают собственные списки, однако при подсчете голосов те, что были отданы за самостоятельные партийные списки, суммируются и общий итог рассматривается как результат всего предвыборного блока [18, с. 85-90]. Уже упоминавшийся Национальный блок представлял собой избирательный блок первого типа. Однако накануне парламентских выборов 1951 г. во французском избирательном праве впервые появляется модифицированный способ объединения списков - apparentements.
Положение правящей коалиции в 1951 г. не предвещало ничего хорошего. Народно-республиканское движение потеряло поддержку Ш. де Голля, а вместе с ней и значительную часть кадрового состава и электората. Их главные партнеры, социалисты, также пребывали в состоянии кризиса, который обострился после смерти Л. Блюма, их лидера, в марте 1950. Союз с «классовым врагом» привел к тому, что многие наиболее активные члены партии покинули Французскую секцию Рабочего интернационала [19, с. 53-54].
Казалось, что хуже ситуация быть не может, но страну потрясла череда политических скандалов, которые в очередной раз дискредитировали режим. В марте 1950 было завершено расследование «винного скандала». Правоохранительные органы пришли к выводу, что несколько высокопоставленных социалистов были замешаны в коррупционных схемах при организации производства и поставки винной продукции. Этим незамедлительно воспользовалась оппозиция, и в прессе развернулась активная критика текущего курса правительства [20, с. 249].
7 апреля 1947 года в Страсбурге Ш. де Голль объявил о создании новой политической партии - Объединение Французского Народа (далее - ОФН), идеологической основой которой стала идея восстановления сильного
Французского государства в форме президентской республики. В 1947 году партия уже насчитывала больше членов, чем Французская Коммунистическая партия. Муниципальные выборы 1947 года завершились сокрушительным успехом ОФН [21, с. 52]. Приход голлистов к власти казался лишь вопросом времени.
Накануне 1951 г. перед правящими партиями встал вопрос стратегии, позволившей бы им сохранить свои позиции по результатам предстоящих выборов. Принятие нового избирательного закона было неизбежно, но еще на стадии обсуждения стало понятно, что в Национальном собрании нет единого мнения о том, какой должна быть избирательная система.
В период с марта по май 1951 было проведено 8 голосований по проектам избирательной реформы, однако ни один из них так и не был принят. Всегда партиям удавалось сформировать между собой большинство, которое бы успешно противостояло нововведениям, считая их невыгодными для себя [22].
Только после того, как в процесс реформирования избирательной системы вмешалось правительство, удалось прийти к какому-то решению: выборы 1951 года должны были пройти по системе пропорционального представительства. Однако в избирательном законе появился институт, который должен был не позволить коммунистам и голлистам воспользоваться преимуществами пропорциональной системы - apparentement [23].
Apparentement представляет из себя союз списков, заключаемый до начала самой процедуры выборов. Особенность этого союза заключается в том, что если в общей сумме союзные списки набирают абсолютное большинство голосов, то все мандаты округа распределяются между этими списками по правилу наибольшего среднего (le plus fort moyenne). Также закон впервые установил минимальный порог для получения депутатского мандата - 5 % [23].
Расчет партий правящей коалиции оправдал себя. Коммунисты отказались от образования apparentements. Ш. Де Голль также настоял на том, чтобы
кандидаты от ОФН отказались от союза с другими партиями. В итоге из 95 избирательных округов, на которые распространялось новое правило, apparentements были образованы в 87, причем 36 из них были исключительно между партиями правящей коалиции. В итоге в 39 избирательных округах apparentements одержали победу [24].
Таким образом, избирательные блоки также могут быть использованы в целях сохранения правящими партиями своего политического влияния. Новая форма блокирования в 1951 г. позволила объединить голоса французских правящих партий и привела их к победе на выборах. Однако следует отметить, что для самого французского государства это имело скорее негативные последствия. Данная коалиция не была рассчитана на долгосрочную перспективу - сразу же после выборов было восстановлено обычное положение: 6 фракций с почти одинаковым влиянием в парламенте, но при этом сильно разнившимся мнением по ключевым вопросам государственного развития Франции. Неудивительно, что в конечном итоге это развитие зашло в тупик и IV Республика прекратила своё существование.
Демаркация избирательных округов. Разделить страну на некоторое количество равных по числу населения округов, учитывая инфраструктуру и исторические традиции, по меньшей мере очень сложно. Тем не менее есть задача сложнее - проверить на соответствие всем этим критериям уже существующее деление. Этим французские политики активно пользовались.
Рассмотрение вопросов избирательного права Франции невозможно без краткой характеристики ее государственно-территориального устройства. Базовой административно-территориальной единицей является коммуна, которая включает в себя жителей одного населенного пункта. Почти все коммуны (за исключением Парижской, Марсельской и Лионской ввиду их высокой населенности) входят в состав округов (arrondissement). Департамент составляет высший уровень государственного устройства Франции.
Первоначально Конституционные законы 1875 года установили в качестве базовой избирательной единицы округ (arrondissement). Каждый округ избирает одного депутата. Однако те округа, население которых превышает 100 000 жителей, получают дополнительный мандат на каждые 100 тысяч жителей. Округа в этом случае делятся на участки [5].
Однако уже Закон от 16 июня 1885 вносит несколько значительных изменений в порядок проведения выборов [25]. Инициатором проведения данной реформы стал Л. М. Гамбетта. Он был сторонником идеи укрупнения избирательных округов, поскольку голосование по мелким территориальным единицам приводит к «измельчанию политики», то есть на первый план выходят локальные интересы [14, с. 117]. Первая же статья нового закона заменила голосование по одномандатным избирательным округам в два тура в рамках округа (arrondissement) на голосование по списку в два тура по департаментам [25]. Как ни странно, изменение избирательных округов, которое лоббировалось республиканцами, привело к усилению позиций консерваторов. Однако победа все равно досталась республиканцам.
Накануне выборов 1889 произошло резкое усиление консервативных настроений в обществе. Осознавая тяжесть ситуации, сложившейся накануне выборов в Палату Депутатов, республиканцы выступают с предложением вернуться к голосованию по округам, которое прежде уже показало свою эффективность для них. Им не составило труда воспользоваться своим большинством в парламенте, и 13 февраля 1889 года был принят закон о восстановлении единого избирательного бюллетеня для выборов депутатов. Согласно новому закону, депутаты избираются по одному от округа в департаменте (arrondissement administrative dans les départements) и от каждого муниципального округа в Париже и Лионе (arrondissement municipal) [26].
Таким образом, как только правящие силы поняли, что основанная на департаментах система избирательных округов, может привести к утрате их
власти, все рассуждения об «измельчании политики» померкли. Следовательно, выбор той или иной административно-территориальной единицы в качестве базового избирательного округа тоже напрямую зависит от политической конъюнктуры.
Нарушение норм представительства при образовании избирательных округов также не было чем-то необычным для французской политики. Избирательный закон 1927 года, к примеру, предполагал в качестве базовой единицы округ (arrondissement). В ситуации, когда в одном округе проживает более 100 000 человек, округ должен был быть разделен на несколько (не менее двух) отдельных избирательных округов. Если же население округа меньше 40 000 жителей, то происходит обратная ситуация: округ было необходимо объединить с соседним округом или его частью [27].
Как оказалось на практике, из данного закона вполне могли делаться исключения. В 1928 году их набралось целых 49: 17 избирательных округов, в которых общая численность населения была меньше 40 000, и 32, число жителей которых превышало 100 000. Причем среди последних были и те, в которых проживало более 130 000 человек [28, с. 686]. На первый взгляд подобные случаи могут показаться незначительными, но по некоторым подсчетам из-за них соотношение представительства в Палате Депутатов колебалось от 1 депутата на 34600 жителей до 1 депутата на 110 500 жителей [29]. От подобных норм представительства пострадали в основном именно городские округа. Впрочем, оправдание такого деления как раз и сводилось к необходимости уравновесить городское и сельское представительство. Не исключено, что сделано это было с оглядкой на рост популярности Французской Коммунистической Партии, электорат которой как раз и был в основном представлен в крупных городах.
Как итог, демаркация избирательных округов также оказывает колоссальное влияние на результаты выборов и, следовательно, активно используется для достижения разнообразных политических целей.
Заключение. Данная статья охватывает далеко не все избирательные инструменты. Не меньшего внимания заслуживают институты панаширования, заочного голосования, голосования по доверенности и пр. Даже промежуток времени между 2 турами голосования может иметь решающее значение при подведении итогов. Тем не менее рассмотрение лишь основных примеров уже позволяет выделить неутешительную тенденцию - избирательное законодательство склонно меняться в угоду требованиям политиков, находящихся у власти.
Образуется замкнутый круг, при котором силы, добившиеся победы на выборах, монетизируют политическое влияние в благоприятное для себя избирательное законодательство. В таких условиях продолжительность нахождения у власти во многом зависит от того, насколько грамотно правящие партии будут пользоваться возможностями, предоставляемыми избирательным правом.
1. Борисов И. Б. и др. Выборы в мире: избирательные цензы. - М.: РОИИП.
2. Mollier J. Y. Dominique Lejeune, La France des débuts de la IIIe République. 1870-1896 // Revue d'Histoire du XIXe siècle. - 1995. - Т. 11. - №. 1.
3. Morabito M. Histoire constitutionnelle de la France de 1789 à nos jours // Revue historique de droit français et étranger. - 2020. - №. 4.
4. История буржуазного конституционализма XIX в. / под ред. В.С. Нерсесянца. - М.: Наука, 1986.
5. Loi du 30 novembre 1875 Organique sur L'Election des Deputes // https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000521258 &categorieLien=id
Список литературы
2015.
6. Offen K. The Woman Question in France, 1400-1870. - Cambridge University Press, 2017.
7. Lenoir N. The representation of women in politics: from quotas to parity in elections // International & Comparative Law Quarterly. - 2001. - Т. 50. - №. 2.
8. Huard R. Le suffrage universel en France: 1848-1946. - Editions Aubier,
1991.
9. Huard R. L'organisation du suffrage universel sous la Seconde République // Le modèle républicain. - Presses Universitaires de France, 1992.
10. Алебастрова И. А., Вешняков А. А. Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства. - 2004.
11. Bernard P., Dubief H. The decline of the Third Republic, 1914-1938. -Cambridge University Press, 1988. - Т. 5.
12. Loi du 12 juillet 1919 Portant Modification Aux Lois Organiques Sur L'Election Des Deputes Et Etablissant Le Scrutin De Liste Avec Representation Proportionelle // URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000869161 &categorieLien=id (дата обращения 04.02.2022)
13. Roussellier N. Le Parlement de l'éloquence. La souveraineté de la délibération au lendemain de la Grande Guerre // Vingtieme siecle. Revue d'histoire. -1998. - Т. 57. - №. 1.
14. Brogan D. W. France Under the Republic: The Development of Modern France (1870-1939). - Harper & Brothers, 1940. - Т. 10.
15. Stuart G. H. Electoral Reform in France and the Elections of 1919 // American Political Science Review. - 1920. - Т. 14. - №. 1.
16. Борисов И.Б. и др. Выборы в мире: избирательные блоки и коалиции. -М.: РОИИП. - 2015.
17. Любарев А. Е. Сравнение двух способов блокирования политических партий на выборах // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 12
18. Вершинин А. И. Избирательные блоки: опыт применения и перспективы возвращения института в избирательную систему России // Сравнительное конституционное обозрение. 2020. №1(134)
19. Becker J. J. Histoire politique de la France depuis 1945. - Armand Colin,
20. Grenard, F. Les scandales du ravitaillement. Détournements, corruption, affaires étouffées en France, de l'Occupation à la Guerre froide // Revue dhistoire moderne contemporaine. - 2014. - №. 2.
21. Williams P. M. Crisis and compromise: Politics in the Fourth Republic. -London: Longmans, 1964.
22. Siegfried, A. V Annie Politique: 1951. - Paris: Presses Universitaires de France. - 1951
23. Loi n 51-519 du 9 mai 1951 Modification De La Loi 462151 Du 5 Octobre 1946 // URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000336233 &categorieLien=id (дата обращения 04.02.2022)
24. de Boissieu, L. Les lections l gislatives 1951 // URL: https://www.france-politique.fr/elections-legislatives-1951.htm (дата обращения 04.02.2022)
25. Loi du 16 juin 1885 Etablissant le Scrutin de Liste Pour L'Election des Deputes // URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000692168 &categorieLien=id (дата обращения 04.02.2022)
26. Loi du 13 février 1889 Retablissant Le Scrutin Uninominal Pour L'Election Des Deputes // URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000501964 (дата обращения 04.02.2022)
27. Loi du 21 juillet 1927 Portant Retablissement Du Scrutin Uninominal Pour L'Election Des Deputes // URL:
2015.
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000876377 &categorieLien=id (дата обращения 04.02.2022)
28. Sharp W. R. The New French Electoral Law and the Elections of 1928 // American Political Science Review. - 1928. - Т. 22. - №. 3.
29. Le Temps, July 7. - Paris: 1927.
