CC BY
100
Политические процессы и практики
Виктор ДОЛГОВ, Галина ДОЛГОВА
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В статье оценивается исторический опыт местного самоуправления в России и его специфика, определяются политические проблемы его современного развития.
In the article the historical experience of local government in Russia is estimated; the political problems of its modern development are determined.
Ключевые слова:
местное самоуправление, институты власти, государство и самоуправление; local government, government institutions, state and local government.
ДОЛГОВ
Виктор
Михайлович —
д.и.н., профессор
Поволжского
института
управления
им. П.А. Столыпина
— филиала РАНХиГС
ДОЛГОВА
Галина
Николаевна —
д.полит.н.,
профессор
Поволжского
института
управления
им. П.А. Столыпина
— филиала РАНХиГС [email protected]
Принципиальным вопросом политического развития совре -менной России является создание эффективной системы местного самоуправления. Реальная демократия для всего общества вырастает из демократического состояния его отдельных ячеек, малых сообществ граждан, прежде всего, на конкретных тер -риториях проживания. В.В. Путин в одной из своих предвыборных статей назвал местное самоуправление «школой ответственности граждан», пространством реальной практики для политиков и госу -дарственных администраторов1. В такой позиции заложено ответ -ственное отношение руководства страны к перспективам развития российского местного самоуправления.
Местное самоуправление — важнейший институт современного общества. Оно представляет собой форму самоорганизации граждан, важный уровень публичной власти и элемент современной эко -номики, соединяя, таким образом, функции гражданского обще -ства, муниципального управления и хозяйственно социальной деятельности. Закрепленное в Конституции РФ положение о мест -ном самоуправлении составляет одну из основ конституционного строя России. Юридическое положение местного самоуправления как элемента политической системы свидетельствует о том, что в Российской Федерации наряду с интересами личности и госу дарства признаются и местные, или муниципальные, интересы. Именно этот уровень интересов, связанный с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности городского и сельского населения, представляется наиболее близким для людей. Не случайно в Конституции РФ муниципальные интересы рассма -триваются не как подчиненные государственным, а как равноправ -ные с ними.
Европейская хартия о местном самоуправлении дает следующую юридическую трактовку: «...под местным самоуправлением пони -мается право и эффективная способность местных органов вла сти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения»2. Из этой трактовки следует, что органы местного са -моуправления тесным образом связаны с местным населением и в
1 Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсант, 2012, 6 февр.
2 Европейская хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15.10.1985 и ратифицирована Федеральным законом № 55 - ФЗ от 11.04.1998 «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».
деле обеспечения его интересов, которые они определяют, представляют и защи щают, взаимодействуют с государством.
Система местного самоуправления представляет собой сравнительно новый для нашей страны политический инсти тут. Его современная форма базируется политически на вертикальном разделении власти, а экономически — на частной соб -ственности, развитом мелком и среднем бизнесе, большом числе самостоятельных предпринимателей налогоплательщиков. Основная идеология базового федераль -ного закона «Об общих принципах орга низации местного самоуправления в Российской Федерации»1 заключается в создании условий для самостоятельного функционирования населенных пунктов как системы жизнеобеспечения данной местности с ограниченным участием госу дарства, в передаче населению всех полно -мочий по организации своей деятельности на данной территории.
Наблюдение за текущей практикой функционирования местного самоуправ ления в российских регионах показывает, что его становление происходит крайне медленно, напряженно, с наличием мно гих серьезных проблем. Нередко в науч ной литературе утверждается, что наша страна не имеет традиций местного само управления, и поэтому необходимо пере нести в наши условия зарубежный опыт в чистом виде. Это представление оши -бочно. Россия имеет собственные тради ции в осуществлении местной власти, но они во многом отличаются от западной практики. В далекой истории известен демократический опыт новгородского вече, Запорожской Сечи. В дореволюци онной России самоуправленческие меха низмы широко применялись в местном масштабе власти крестьянской общиной, казачьим кругом, городским земством. Специфическая практика местного само управления применялась в местах ком пактного расселения многих националь ностей: армян, греков, евреев, немцев и других.
В Манифесте 19 февраля 1861 г. име -ется раздел «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их
1 Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.).
управления»2, в котором даются четкие установки о структуре, функционально сти, полномочиях, пределах самостоя -тельности общины в делах местного само управления. Причем все это было распи сано подробно, понятно и реалистически. Сельское общество носило четкий терри ториальный облик, управлялось сельским сходом из крестьян домохозяев, а также избираемым старостой. Общество могло нанимать на службу сборщиков податей, писарей, сторожей, смотрителей хлебных магазинов, больниц и т.п. Были пропи -саны полномочия схода, старосты, других должностных лиц в общине, механизм представительства и голосования на сходе. Принципиальное значение для функцио нирования сельских обществ имели ста тьи Манифеста, обеспечивавшие их эко номическую независимость. Они наделя лись правом распоряжения имеющимися общественными землями, лесами и паст бищами, правом сбора мирских, долж ностных и хлебных налогов, назначения натуральных повинностей, использова ния общественных средств для удовлетво -рения внутренних потребностей. Все это свидетельствовало о реальном характере крестьянского самоуправления. Конечно, уровень крестьянской управленческой демократии преувеличивать не стоит: она ограничивалась и экономической зависи мостью от помещиков, и административ -ной — от государственных чиновников.
Вслед за законодательством по кре -стьянскому самоуправлению государство разработало и утвердило юридические основы земства. В январе 1864 г. император Александр II утвердил Положение о земских учреждениях. За два года (1865— 1867 гг.) оно было введено в 34 губерниях Европейской России. Земство задумывалось в соответствии с принципами само управления: отражение интересов субъ -ектов конкретной территории, наделение самостоятельным бюджетом и отдельными от государства полномочиями, опора на собственников и целесообразные отноше ния с государственными органами власти. Однако экономическую базу, достаточную для активной управленческой деятель ности, земствам не обеспечили; государ -ственная регламентация ограничивала и сковывала все их управленческие воз
2 Российское законодательство Х—ХХ веков. В
9 т. Т. 7. Документы крестьянской реформы. — М., 1989, с. 45-74.
можности. И хотя земства не перевер нули социальные отношения российского общества, они, тем не менее, способство вали хозяйственному и социальному раз витию многих территорий. Специалисты1 отмечают, что их эффективность обеспе чивалась тремя качествами: подлинным самоуправлением, самофинансированием, высокопрофессиональными кадрами. Как и во всем остальном мире, основы местного самоуправления в России возникали путем естественного стремления людей к органи зации и реализации своих интересов путем участия в управленческом процессе.
Установление советской власти послужило политическим основанием для ликвидации прежних форм местного са моуправления. Земские структуры были решительно упразднены, а крестьянское самоуправление - обескровлено эконо мически и административно. Заменившие их Советы рабочих, солдатских и кре -стьянских депутатов создавались как демократическая система власти, в т.ч. местного территориального уровня. Но верховенство одной политической силы и идеологическое подчинение сразу превра щали советские структуры власти в фор мальный придаток всеобъемлющей вла сти Коммунистической партии. В рамках социалистического периода российской истории положение местных Советов менялось. В условиях сталинизма их политическая роль была незначительной. Советы осуществляли преимущественно культурно - организаторские и контрольно -налоговые функции, обеспечивали орга низацию населения на общественные работы и иные мероприятия. В военные и послевоенные годы Советы получили воз можность опереться на экономическую базу колхозов, приобретали авторитет среди населения. В 1960 -х-80 -х гг. мест -ные Советы оказались четко вписанными в систему общественно - политических отношений с государственными, партий ными и хозяйственными структурами, а также с различными общественными объ единениями граждан. Положение совет ских органов на городском, районном,
1 Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. — М., 1998, с. 13-18; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. — М., 1999, с. 44—53; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. — М., 1993; Морозова Е.Н. У истоков земской реформы. — Саратов, 2000.
а тем более на поселковом уровне было зависимым и второстепенным, а их авто -ритет являлся лишь отражением того, как в данном месте люди относились к парт -кому, райкому или к колхозно - совхозному руководству. В то же время Советы, не будучи подлинно самоуправленческими органами власти, опираясь на хозяйствен ные и партийные структуры и используя их возможности, могли вести значитель ную деятельность в интересах населения. Возникло некоторое равновесие между полномочиями и ресурсными возможно стями местной власти. Равновесие, может быть и не очень эффективное с точки зрения осуществления народовластия, но обеспечивающее социальное участие большей части населения в делах и разви тии территории своего проживания.
Конец 80 - х и 90 - е гг. ознаменовались переустройством политической системы страны, а с ней — и местного управления. Советы были ликвидированы, хотя само наименование не несло политической нагрузки. Возникли новые понятия: муни -ципалитеты, муниципальное образование, муниципальный район. Муниципальная система была выделена, по Конституции, в отдельную управленческую структуру. Формально — в самостоятельную и неза -висимую от государственных органов управления, но фактически — не способ -ную функционировать самостоятельно. Ничем не обоснованный, кроме вульгар -ного понимания демократии, подход к местному самоуправлению вновь подо рвал уже десятилетиями наработанную устойчивость местных структур власти. Если Советы опирались на государствен -ный бюджет по вертикали своего положе ния и на крупные хозяйственные и обще ственные организации по горизонтали своей деятельности, то российские муни ципалитеты, лишенные и того и другого, оказались предоставленными самим себе. Огромный исторический опыт деятельно -сти Советов был отброшен так же легко и беззаботно, как в свое время была выбро шена практика российских земств.
В Конституции РФ провозглашен и закреплен вариант местного самоуправ ления, отделенного от государственных структур власти2. Однако этот вариант не имел глубоких корней в обществе и
2 Конституция Российской Федерации. — М., 2009, гл. 8, с. 45.
мало соответствовал режиму государст венной власти, утвердившемуся к сере дине 90 х гг. И до сих пор узаконенная форма местного самоуправления в России остается неэффективной. Очевидны ее слабости и проблемы: острая нехватка финансовых средств для качественного исполнения полномочий; низкий уро -вень профессионализма муниципальных служащих; огромная зависимость от го сударственных федеральных и региональ ных структур власти; отсутствие необ ходимых правовых, организационных и материально технических условий для успешного функционирования1. На про тяжении 1990 х гг. и первого десятилетия ХХ в. принятие законодательных актов о местном самоуправлении, внесение раз личных изменений в налоговую политику ничего всерьез не меняли в отношении государства к местному самоуправлению: оно оставалось для него второстепенным общественным институтом. Находясь в зависимом от государственных структур и госбюджетов разных уровней положении, местное самоуправление в подавляющем большинстве регионов не раскрывает своих потенциальных возможностей в реализации интересов населения и мест ных территорий.
Исторически традиции местного само управления были социализированы, т.е. формировались и поддерживались опре деленными социальными группами: кре -стьянством, казачеством, дворянством, городским населением. В современной России таких традиций нет. Точнее ска -зать, они прерваны государством, и сегодня если как то и проявляются, то лишь в генетической памяти народа, в литературе, в научных исследованиях, в искусстве. В общественной же практике проявление этих традиций минимально. Кстати, нет в современном обществе и самих социальных групп, ориентирован ных на местное самоуправление.
Чтобы ввести местное самоуправление в реальную практику, необходима опреде -ленная государственная политика. Но не простое администрирование сверху вниз по вертикали власти. Ни указом прези
1 Воронков А. Основные тенденции в развитии отношений государственной власти и местного самоуправления (Взгляд из региона) // Власть, 2007, № 9, с. 19—24; Ершов А.Н. Местное самоуправление в Республике Татарстан: проблемы и перспективы. — Казань, 2010, с. 145—172, и др.
дента, ни законами Государственной Думы создать систему местного самоуправления невозможно. То есть, формальные струк туры образовать можно, но сформировать реальные самоуправленческие механизмы не получится. Государство призвано создать условия для местного самоуправления.
Представим, на наш взгляд, наибо лее очевидные и созревшие для их раз -решения политические проблемы, воз никающие в этом контексте. Во - первых, нечеткость правового положения структур местного самоуправления в российской политической системе. С одной стороны, местное самоуправление выступает в качестве самостоятельного конституци онного института, отделенного от государственной системы власти. С другой — оно находится в полной зависимости от государства, регулируется его законами и многочисленными нормативными актами. Оно не вписано в вертикаль власти юри дически, но в финансово экономическом отношении именно в этой вертикали и находится. Правда, на самом ее дне. Мы считаем, что конституционные положения в отношении местного самоуправления нуждаются в корректировке, тем более что они мало соответствуют национальным традициям и не обеспечивают эффектив ное управление в местных территориаль ных сообществах.
Другая проблема — неоправданно осуществляемая и даже навязываемая поли тизация муниципальной власти. Ее глав ное предназначение — социальное обслуживание населения — отходит на второй план, когда вокруг разворачивается межпартийная борьба. Противостояние пар тийных идеологий и программ на местном уровне абсурдно, здесь должны конкури -ровать программы хозяйственного и соци ального развития, проекты качественного коммунального обслуживания населения. Особенно губительно избрание депутатов по партийным спискам в сельских райо нах и в небольших городских поселениях. Здесь нормально демократическим можно считать только избрание конкретных людей, известных местному сообществу. Так, по данным К.А. Антипьева, партий -ный характер формирования местной власти не приветствуется большинством опрошенных граждан Пермского края2.
2 Антипьев К. Политизация местного само управления в современной России // Власть, 2012, № 1, с. 53—54.
Скорее всего, подобная позиция распро странена и в других субъектах РФ. По нашему мнению, выборы по партийным спискам имеют целесообразность только на уровне областных и республиканских центров, а все, что ниже, следует освобо дить от партийной борьбы.
В третьих, это явное несоответствие объективно необходимых, юридически утверждаемых полномочий и ответствен ности местного самоуправления и их финансовых возможностей. В настоящее время на уровне городских округов муни ципалитеты могут иметь до 40 полномо чий. Но местные бюджеты обычно не спо собны финансово обеспечивать их испол нение. Практически это относится к боль шинству регионов России. Даже в таком экономически развитом регионе, как Татарстан, специалисты фиксируют сла бую налоговую базу и отсутствие финан совой самостоятельности муниципальных образований1. Переломить данную ситуа цию невозможно без серьезных поли тических решений государства в пользу финансово экономического обеспечения системы местного самоуправления.
В четвертых, это низкий уровень обще ственной активности граждан и нераз -витость самодеятельных организаций, что тормозит процесс включения боль ших масс населения в самоуправленче скую деятельность, приводит к дефи циту кадров муниципальных служащих. Но дело не только в этом. Социальная политика государства РФ, уровень мате риальной жизни населения таковы, что они не стимулируют политическое уча стие демократического типа, а, напротив, консервируют элементы подданнической политической культуры. В последние годы наблюдается некоторое повыше ние социальной активности населения2, но оно носит скорее частный, чем общий характер.
Историческая практика свидетельствует о том, что только убежденность граждан в результативности своего политического участия, только их вера в наличие от
1 Ершов А.Н. Указ. соч., с 45—147.
2 Юсов С.В. Опыт и проблемы реализации населением муниципальных образований форм непосредственной демократии // Местное само управление в России и Германии: история и со временность : материалы международной научно практической конференции. Ростов на Дону,
3 апр. 2010 г. — Ростов н/Д, 2010, с. 30—36.
ветственности власти перед населением способны действительно активизировать российское общество, в т.ч. на уровне местного самоуправления. Эффективной политикой в этом направлении могло бы стать государственное обеспечение реаль ного использования гражданами таких демократических норм, как выборы вла сти на всех уровнях, проведение референ думов по ответственным проблемам жизни населения; прозрачность государственных решений и деятельности бюрократических структур; контроль общества над государ ственными и муниципальными властями. Тем более что эти нормы, права и свободы предусмотрены Конституцией РФ.
Нерешенность означенных проблем не позволяет развернуться местному самоуправлению в эффективную систему организации общества и осуществления власти. А высшие структуры государст -венной власти и правящая партия «Единая Россия», кажется, все еще не придают должного значения управленческому про цессу на первичном уровне общественной организации. Во всяком случае в предвы борных статьях В.В. Путина, в которых рассмотрены многие аспекты современ ного развития России, о местном само управлении говорится в достаточно общей форме, без конкретной корректировки го сударственной политики.
Конечно, не следует заниматься идеа лизацией местного самоуправления; оно не панацея при решении всех проблем, возникающих в жизни местного сообще ства. Но эффективность местного само управления может быть высокой, если вся его структура и функциональность естественны, целесообразны, адекватны условиям и возможностям общества. Практика большинства российских реги онов показывает, что в России необходим свой вариант местного самоуправления, при котором его органы были бы теснее соединены с государственными орга нами исполнительной власти. Не подчи нены, не зависимы, а именно соединены совместным участием в решении боль шинства вопросов социального обеспе чения и развития конкретных террито рий. При этом они должны максимально опираться на самодеятельность местного населения, всемерно развивая ее, расши ряя возможности участия людей в мест ном управлении.
