CC BY
95
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
DOI 10.24412/2227-7315-2021-2-54-61 УДК 342(470)(072.8)
Т.В. Троицкая
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ В РОССИИ И ИХ УЧАСТИЕ В ВЫБОРАХ В КОНТЕКСТЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВА
Введение: политические партии представляют собой активный институт общественно-политической жизни государства, обеспечивающий участие граждан в управлении делами государства. Главная цель функционирования политических партий — это борьба за осуществление публичной власти. Соответственно, партийная система государства является фундаментом осуществления государственной власти в стране. Встает вопрос: какая партийная система, с одной стороны обеспечивает демократические основы Конституции России, с другой стороны способствует стабильному развитию государства? Цель: на основе обобщения теоретических взглядов и практики функционирования политических партий в России и их конституционно-правового регулирования, предложить направления развития организационных и функциональных основ деятельности политических партий в Российской Федерации. Методологическая основа: данное исследование основывается на применении таких основополагающих методов, как дедукция и индукция, системный анализ, а также метод диалектики. Неотъемлемой составляющей методологии исследования функционирования политических партий в стране и их участия в выборах являются такие частнонаучные методы, как исторический, историко-правовой, сравнительно-правовой и формально-юридический. Результаты: анализ конституционно-правовой основы функционирования политических партий в России и механизма их участия в выборах свидетельствует о либеральном подходе как с точки зрения процедуры их регистрации, так и в отношении их допуска до участия в избирательном процессе. Выводы: Россия с учетом своего исторического развития была лишена возможности естественного становления и развития политических партий в стране. Российское законодательство, в частности ФЗ «Об общественных объединениях» предполагает возможность создания и функционирования различных форм общественных объединений, в том числе общественных движений, которые могут являться основой для создания политических партий в будущем. Политические партии, функционирующие в стране, как основополагающий субъект выдвижения кандидатов на выборах, должны отражать политические взгляды широких масс. Соответственно, необходимо внести изменения в ФЗ «О политических партиях»
© Троицкая Татьяна Викторовна, 2021
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права имени профессора Исаака Ефимовича Фарбера (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: Troiskaya@yandex.ru © Troitskaya Tatyana Viktorovna, 2021
Candidate of law, Associate Professor, Associate Professor, Department of Constitutional law named after 54 Professor Isaac Efimovich Farber (Saratov State Law Academy)
и увеличить требование по численному составу политических партий в России, а также предусмотреть возможность их объединения в избирательные блоки на выборах регионального уровня.
Ключевые слова: политические партии, партийная система, конституционные основы демократии, двухпартийная система, политическая система, выборы, избирательные блоки, государственная поддержка политических партий, финансовая поддержка политических партий.
T.V. Troitskaya
POLITICAL PARTIES IN RUSSIA AND THEIR PARTICIPATION IN ELECTIONS IN THE CONTEXT OF THE DEMOCRATIC FUNCTIONING OF THE STATE
Background: political parties are an active institution of the socio-political life of the state, ensuring the participation of citizens in the management of state affairs. The main purpose of the functioning of political parties is the struggle for exercising public power. Accordingly, the party system of the state is the foundation for the exercise of state power in the country. The question arises, which party system, on the one hand, provides the democratic foundations of the Constitution of Russia, on the other hand, makes a contribution to the stable development of the state? Objective: based on the generalization of the theoretical views and practice of political parties' functioning in Russia and their constitutional and legal regulation, to propose directions for the development of the organizational and functional foundations of the activities of political parties in the Russian Federation. Methodology: this research is based on the application of such fundamental methods as deduction and induction, system analysis, ш and dialectics. An integral part of the methodology for studying the functioning of ч political parties in the country and their participation in elections are such private С scientific methods as: historical, historical-legal, comparative-legal and formal-legal. S Results: the analysis of the constitutional and legal basis for the functioning of po- S litical parties in Russia and the mechanism of their participation in elections shows | a liberal approach, both in terms of the procedure for their registration and in terms J of their admission to participate in the electoral process. Conclusions: Russia, taking 3 into account its historical development, was deprived of the possibility of the natural » formation and development of political parties in the country. Russian legislation, in ° particular the Federal Law "On Public Associations", provides for the possibility of з creating and functioning various forms of public associations, including social move- | ments, which can be the basis for the creation of political parties in the future. Political к parties functioning in the country, as the fundamental subject of nominating candidates S. for elections, should reflect the political views of the broad masses. Accordingly, it is J necessary to amend the Federal Law "On Political Parties" and increase the requirement | for the number of political parties in Russia, as well as provide for the possibility of | their association in electoral blocs in regional elections. (
Key-words: political parties, party system, constitutional foundations of democracy, 9 two-party system, political system, elections, electoral blocs, state support for political 2
0
parties, financial support for political parties. 1
Политические партии представляют собой ключевое звено общественно-политической системы современного демократического государства. Исторически возникновение политических партий в зарубежной истории было связано в
т.ч. с введением института выборов, как способа формирования представительного органа власти страны и порядка замещения должности высшего должностного лица государства. Развитие парламентаризма и конституционной монархии повлияло на образование первых ростков политических партий в Великобритании. Первоначальная периодизация истории становления политических партий в этой стране выглядит следующим образом: «1689-1714 годы — зарождение партий вигов и тори; 1715-1760-е годы — период возвышения вигов, поглощения ими тори, а затем кризиса и упадка самой вигской партии; 1770-1820-е годы — возрождение и усиливающаяся консолидация вигов и тори, переживающих переход от фракций к партиям» [1, с. 42]. В США Федералистская партия возникла в 1792 году, а ее представитель Дж. Адамс стал первым президентом Америки, представленным политической партией [2, с. 56]. В России возникновение первых политических партий было связано с движениями против самодержавной власти. Сегодня политические партии государства — основополагающий субъект избирательно-правовых отношений и общественно-политической сферы государства. Данный вывод взаимосвязан с целеполагающей функцией политических партий — это борьба за участие в осуществлении государственной власти. Согласно ст. 3 ФЗ «О политических партиях», далее — федеральный закон, политическая партия создается с целью участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества, участия в общественных и политических акциях, в выборах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления1. Как отмечается в науке через политические партии происходит «Институциональное оформление однонаправленных интересов граждан» [3, с. 144].
Политические партии занимают двоякое положение в государстве и обществе. С одной стороны, это институт гражданского общества и в этом смысле политические партии функционируют как независимый и самостоятельный субъект общественно-политической жизни государства. Государство в лице органов публичной власти не имеет права вмешиваться в деятельность политических партий. Вместе с тем государство имеет право осуществлять регулирующее воздействие, устанавливать конституционно-правовые границы функционирования политических партий. С другой стороны, политические партии посредством участия в выборах, формируют органы представительной власти и в последующем в осуществлении государственной власти. А.А. Левченко также подчеркивает: «С одной стороны политические партии вынуждены следовать и приспосабливаться к правилам игры, которые устанавливает государство ... С другой стороны, политические партии независимы в выборе цели деятельности и методов работы ...» [4, с. 103]. Любой демократический режим предполагает наличие механизма взаимодействия политических партий и государства, в т.ч. в избирательном процессе. Чем более развитой является демократия в государстве, тем больше в стране действуют сложившиеся политические традиции и в меньшей доле возникает необходимость нормативно закреплять границы и условия функционирования политических партий. По сути, современные общественно-политические процессы в стране отражают историю этого государства. По поводу государственного регулирования де-
1 См.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. от 2 декабря 2019 г. № 423) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 29, 56 ст. 2950; 2019. № 49, ч. 5, ст. 6982.
ятельности политических партий в науке отмечают: «...при всем развитии правового регулирования этой деятельности, степень такого регулирования значительно отличается в каждом конкретном государстве ввиду разницы в правовых традициях и конституционном строе» [5, с. 137].
Демократические конституционные основы государства предполагают политический плюрализм и, как следствие, функционирование множества политических партий. Встает вопрос о критериях многопартийности и их соответствии демократическим ценностям. Сколько должно быть политических партий в демократическом государстве? Возможна постановка подобного вопроса? Наличие нескольких десятков зарегистрированных политических партий является отражением политического плюрализма и развитой демократии? Есть ли конституционная необходимость у государства с демократическим режимом в существовании политических партий, отражающих мнения небольшой группы населения? Или для формирования и выражения такой политической позиции существуют иные формы общественных объединений, предположим — общественные движения? И самый главный вопрос в контексте настоящего исследования: а могут ли современные потребности государства и общества способствовать формированию десятков политических партий с отличающимися политическими программами? Любое конституционное государство будет нацелено на формирование стабильной и эффективной системы органов государственной власти. Функционирование разрозненного (с точки зрения политических взглядов) парламента в реальной практике может осложнить механизм его взаимодействия с органами исполнительной власти государства. Такая ситуация существовала в России на первых этапах конституционного развития страны. Соответственно, задачей конституционно-правового регулирования деятельности политических партий в государстве является поиск баланса между потребностями общества в реализации политического плюрализма и интересов государства в обеспечении стабильности развития страны.
В Российской Федерации правовое регулирование организации и деятельности политических партий включает в себя следующие механизмы:
1) введение запретов в деятельности политических партий. Согласно ч. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации «Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, нации о О т-> о о
ональной и религиозной розни»2. В продолжении данной конституционной нормы, ст. 9 федерального закона запрещает создание политических партий, направленных на осуществление экстремистской деятельности, а также обладающих признаками профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Последние ограничения признаны Конституционным Судом Российской Федерации непротиворечащими Конституции России3. Политическая партия не должна включать лиц одной профессии. Запрещается деятельность политических партий в органах государственной власти,
2 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Российская газета. 1993. № 237; 2020. № 144.
3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. № 18 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 51, ст. 5260. 57
за исключением законодательных (представительных) органов, также запрещается их функционирование в Вооруженных силах и правоохранительных органах. Анализ указанных ограничений свидетельствует об обеспечении государственной безопасности и независимости как в деятельности органов государственной власти, так и самих политических партиях;
2) установление критериев численного состава политических партий. В нашей стране попытки определить минимальный количественный состав политических партий предпринимались начиная с 2001 г. Тогда эта цифра составляла 10000 чел.4 До 2001 г. в России даже не было федерального закона о политических партиях и их деятельность регулировалась в общих чертах федеральным законом «Об общественных объединениях»5. В дальнейшем регулирование численного состава политических партий было связано с его увеличением до 50000 чел., это произошло в 2004 г., а затем резким спадом до 500 чел. в 2012 г. [6, с. 274]. Возникает закономерный вопрос: состав политической партии в 500 человек в условиях ее функционирования на территории федеративного государства с численностью населения более 140 млн человек можно ли классифицировать как требование? Политические партии с такой электоральной поддержкой могут претендовать на депутатские мандаты в парламенте? Скорее нет. Тогда с какой целью они создаются именно как политические партии, а не в иных возможных формах?
3) установление организационных условий их деятельности. К данной категории нормативного регулирования относится необходимость для политических партий иметь региональные отделения, руководящие органы на территории России, предоставлять в соответствующие органы государственной власти отчетные документы;
4) определение оснований для приостановления и прекращения деятельности политических партий. Федеральный закон предусматривает возможность приостановления деятельности политических партий в случаях нарушения федерального закона и их не устранения в установленный срок. Помимо этого, закрепляются и условия, при невыполнении которых политическая партия может быть ликвидирована. Это несоблюдение общих требований о численном составе, наличие региональных отделений, неустранение в установленный срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политических партий, а также неучастие политических партий в выборах любого территориального уровня в течение 7 лет подряд. Последнее обстоятельство не является бесспорным. С одной стороны государство устанавливает минимальный порог по численному составу политических партий (тем самым провозглашает свободу создания рассматриваемого института в контексте конституционно закрепленного политического плюрализма). С другой стороны государственное регулирование связано с установлением обязанностей в отношении политических партий, которые они выполнить не могут. В частности, участие в выборах для непарламентских партий связано с необходимостью сбора подписей избирателей, как меры обеспечения выдвижения кандидатов или партийных списков, в большем объеме по сравнению с их численным составом. В результате произошли предсказуемые изменения
4 См.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 29, ст. 2950.
5 См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» 58 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995 г. № 21, ст. 1930.
численного состава политических партий, зарегистрированных в России, а именно: если на май 2019 г. их начитывалось 61, то на январь 2021 г. (по данным Министерства Юстиции РФ) их осталось 396. Можно предположить, что наметившиеся тенденции по их сокращению продолжатся;
5) закрепление форм поддержки политических партий со стороны государства. Согласно ст. 32 федерального закона всем политическим партиям должна быть предоставлена равная поддержка со стороны органов публичной власти посредством: обеспечения гарантий их допуска к средствам массовой информации; предоставления помещений и средств связи, а также предоставления равных условий, с точки зрения их участия в избирательном процессе. Помимо этого, государство из средств бюджета предоставляет финансовую поддержку политическим партиях по итогам их участия в выборах. Объем такого финансирования не может быть менее двадцати рублей, умноженных на число избирателей, включенных в списки избирателей на выборах депутатов Государственной Думы либо Президента РФ. При этом на государственную финансовую поддержку имеют право только те политические партии, чьи федеральные списки кандидатов по итогам выборов депутатов Государственной Думы получили не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Такой же процент установлен и для кандидата от политической партии, выдвинутого на выборах Президента РФ. Результаты выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ 2016 г. свидетельствуют о том, что только традиционно парламентские партии могли претендовать на государственную финансовую поддержку. При всем политическом многообразии современной России политических партий, преодолевших 3% барьер по результатам выборов 2016 г. (за исключением парламентских) просто нет. Приблизились к 3% отметке только партии Коммунисты России и Яблоко7, причем можно предположить, что за Коммунистов России некоторые голосовали ошибочно, в силу схожести названия с традиционной партией «Коммунистическая партия Российской Федерации»;
6) закрепление условий участия политических партий в избирательном процессе. К данным механизмам необходимо отнести установление способов обеспечения выдвижения кандидатов и партийных списков, как основание допуска до участия в выборах, определение критериев и размера предоставления бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади политическим партиям. В настоящее время в России основополагающим способом обеспечения выдвижения списков кандидатов, в рамках пропорциональной избирательной системы или отдельных кандидатов в рамках мажоритарной системы, является сбор подписей. Политические партии, уже представленные в парламентах соответствующего уровня, могут указанные подписи не собирать.
Элементы государственной поддержки политических партий и условия их участия в избирательной процессе позволяют сделать вывод о том, что фактически такая поддержка обеспечена парламентским партиям. Финансовая составляющая имеет не последнее значение, с точки зрения реализации основных задач политических партий. В рамках избирательного процесса и формирования избирательного фонда политической партии, 50% от этого
6 См.: Официальный сайт Министерства юстиции РФ. https://minjust.ru/nko/gosreg/partii/ spisok (дата обращения: 30.01.2021).
7 См.: Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
URL: http://www.cikrf.ru/opendata/vib16fedsvod.php (дата обращения: 01.02.2021). 59
фонда — это собственные средства политической партии. В соответствии с федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 700 млн руб.8 То есть 350 млн руб. должны быть средствами политической партии. Для политической партии с минимальным количественным составом это очень большая сумма.
В целом анализ механизмов государственного-правового регулирования деятельности политических партий позволяет сделать следующие выводы. Старейшие демократии располагают развитыми традициями функционирования политических партий, сложившихся естественным историческим путем. Можно предположить, что в таких государствах общество традиционно разделяет те или иные политические взгляды и не нуждается в иной политической организации. При этом регулирующее воздействие государства только способствует укоренению сложившейся партийной системы. Механизмы государственной поддержки политических партий или их ослабление принципиально не влияют на эффективность деятельности политических партий. В государствах с молодой демократией политические партии, как правило, складывались сверху при непосредственном участии самого государства и его поддержки. В таких государствах отсутствует сложившееся в обществе разделение по политическим ориентирам, что может способствовать дестабилизации общественно-политической жизни. Исторически неразвитые демократии требуют установления четких и стабильных критериев в деятельности политических партий и их государственной поддержки, что в перспективе может способствовать формированию стабильной партийной системы. «В центре внимания высокоэффективной реорганизации страны находится сконцентрированная легитимация политической реформы, где партии, как основополагающий элемент гражданского общества, должны принимать самое активное участие» [7, с. 79]
С учетом современных тенденций правового регулирования деятельности политических партий, а также практики их функционирования и тенденций по укреплению российской государственности, необходимо пересмотреть требования к численному составу политических партий в сторону его увеличения до 10 тыс. чел. как минимум. Данный переход должен носить постепенный характер. Более того, необходимо вернуться к законодательному закреплению возможности политических партий в рамках избирательного процесса на уровне субъектов Российской Федерации объединяться в блоки. Это способствовало бы мелким политическим партиям со схожими политическими взглядами быть представленными в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов России. Результаты выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ 2003 г. (в процессе которых образование избирательных блоков было возможно) свидетельствовали о большей политической конкуренции. С целью развития общественно-политической системы российского государства необходимо расширить права общественных движений и предусмотреть возможность их участия в выборах на уровне субъектов Российской Федерации в качестве субъекта выдвижения
8 См.: Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. от 31 июля 2020 г. № 267) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 8, ст. 740; 2020. № 31, ч. 1, с. 5026.
кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления. Тем самым появится предпосылка для развития общественных движений, получения опыта их политической борьбы и последующей трансформации в политические партии. Политическая партия должна представлять ядро общественно-политической жизни страны с четкой и востребованной в обществе политической программой и обеспеченной поддержкой населения. Деятельность только таких политических партий будет способствовать повышению политической конкуренции и перспективному демократическому развитию страны.
Библиографический список
1. Клочков В.В. Место и роль партий в политической системе Великобритании в XVIII веке // Философия права. 2014. № 3(64). С. 41-45.
2. Василенко П.В. Демократическая партия США как важный компонент американской политической системы (краткий историко-политический экскурс) // Клио. 2013. № 3 (75). С. 56-60.
3. Липчанская М.А., Волкова М.А. Принципы и основы правового регулирования государственно-партийного взаимодействия в современной России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 1(102). С. 144-149.
4. Левченко А.А. Отражение взаимодействия политических партий и государства в содержании предвыборных программ политических партий // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2014. № 1(40). С. 103-111.
5. Савченко Л.И. Организация и деятельность политических партий современного общества и государства // Экономика. Право. Печать. Вестник КСЭИ. 2016. № 1 (69). С. 137-148.
6. Троицкая Т.В. Становление и развитие условий организации и деятельности е
о
политических партий в России // Вестник Саратовской государственной юридиче- и ской академии. 2019. № 4(129). С. 269-276. П
7. Косогов Е.В. Политическая модернизация современной России: роль полити- о
о
ческих партий // Вестник государственного и муниципального управления. 2011. К
№ 1. С. 78-81. Г
о
п
References С
1. Klochkov V.V. The Place and Role of Parties in the Political System of Great HI Britain in the XVIII Century. 2014. No. 3 (64). Р. 41-45. |
2. Vasilenko P.V. The Democratic Party of the USA as an Important Component of р the American Political System (a brief historical and political excursion). 2013. No. 3 и (75). Р. 56-60. К
3. Lipchanskaya M.A., Volkova M.A. Principles and Bases of Legal Regulation of П State-Party Interaction in Modern Russia // Bulletin of the Saratov State Law Academy. J 2015. No. 1(102). Р. 144-149. |
4. Levchenko A.A. Reflection of the Interaction of Political Parties and the State
у
in the Content of Pre-election Programs of Political Parties // Bulletin of the Volga "
Region Academy of Public Service. 2014. No. 1 (40). Р. 103-111. )
5. Savchenko L.I. Organization and Activity of Political Parties of Modern Society ^ and the State // Economy. Law. Publication. Bulletin of the CSEI. 2016. No. 1 (69). Р. 11 137-148.
6. Troitskaya T.V. Formation and Development of Conditions for the Organization and Activity of Political Parties in Russia // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2019. No. 4(129). Р. 269-276.
7. Kosogov E.V. Political Modernization of Modern Russia: the Role of Political Parties // Bulletin of State and Municipal Administration. 2011. No. 1. Р. 78-81. gi
