CC BY
31
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2012. № 1
СЛОВО МОЛОДОМУ УЧЕНОМУ
Д.Ю. Жужа, Д.С. Полулях
ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГЛОБАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ
В статье рассматриваются основные параметры эволюции глобального управления природными ресурсами. Авторы конкретизируют его политические аспекты, которые вызывают международную озабоченность и требуют всестороннего изучения.
Ключевые слова: governance, управление, политика, глобальное управление, управление природными ресурсами, «договоры второго типа», общее достояние человечества.
Проблематика глобального регулирования в контексте практики экологической и ресурсной сохранности чрезвычайно актуальна. Если рассматривать регулирование и контроль с традиционных позиций, то отсутствие в мире всеобщего органа, обладающего широкими полномочиями и правом легитимного насилия, создает непреодолимые трудности делу управления природными ресурсами. Более же современные теории не только не считают такое положение вещей проблемой, но и прямо постулируют неэффективность управления мировыми делами из одного центра. Эти концепции в политической науке и теориях управления обычно группируются вокруг понятия governance.
Использование концепта governance предполагает создание новой теоретической ниши, отличной как от ниши management, так и от ниши government.
Для отечественных исследований отличие между феноменами governance и management не вполне очевидно по причине того, что оба термина обычно переводятся как «управление», особенно если мы рассматриваем глобальный уровень и ресурсоуправленческий контекст. На наш взгляд, необходимо установить различие между этими феноменами и таким образом конкретизировать понимание «управления».
Governance-управление подразумевает прежде всего ответственность за утверждение миссий и целей института, а также установление политических курсов, процедур и средств достижения выбранных целей. Management-управление подразумевает совсем иное, а именно ответственность за эффективное функционирование института и достижение его целей в рамках политик и практик, утвержденных политическим руководством, т.е. структурами governance-управления.
Такое увязывание политики и governance-управления не случайно и, кроме того, чрезвычайно важно для проводимого анализа. Ведь именно понятие governance удерживает нас в политическом дискурсе. Go-vernance-управление, как и политику, не интересуют вопросы о процессе и тонкостях реализации курса; его интересует то, как ставятся цели, кто их ставит и как достигается согласие относительно средств. Management подразумевает вовлечение профессионалов, в то время как субъекты governance могут знать свои цели лишь абстрактно. Политики, группы интересов, представители общественности могут не обладать управленческим знанием, но они владеют ресурсами влияния и знают, что хотят получить на выходе.
Известный российский политолог Л.В. Сморгунов верно разводит концепции governance и «нового публичного менеджмента». По его мнению, распространение теории governance-управления привело к пересмотру практики отделения управления от политики: «новый публичный менеджмент» характеризуется акцентом на управление, тогда как governance — акцентом на политику.
Таким образом, governance подчеркивает именно политические, а не управленческие аспекты в деле регулирования. В.И. Буренко следующим образом проводит различие между политикой и управлением: «Если в управлении цель определена, то для политики характерно то, что здесь цель (цели) определяется, здесь осуществляется поиск выхода из альтернативной ситуации. Когда цель определена (преодолена альтернативность), можно говорить о том, что политика ушла. Пришло время управления»1.
Governance также противопоставляется понятию government. В сборнике с характерным названием "Governance without Government" Дж. Розенау пишет, что governance, в отличие от government, «предполагает деятельность, подкрепленную общими целями, которые могут происходить от легальных и формально предписанных обязательств, а могут и не происходить, и которые не обязательно полагаются на полицейскую силу, чтобы преодолеть сопротивление и добиться лояль-ности»2. Таким образом, governance более широкое понятие, чем government, и отсутствие в мире административного центра с правом легитимного насилия не означает наличия мирополитического хаоса и неуправляемости, в том числе в сфере контроля над ресурсами.
Кроме того, governance «охватывает правительственные институты, но также включает неформальные, неправительственные механиз-
1 Буренко В.И. Власть — политика — управление в системе отношений «общество — государство» // Государство и политика. 2004. № 4.
2 Розенау Дж. Н. Управление, порядок и изменения в мировой политике // Управление без правительства: порядок и изменения в мировой политике / Под ред. Дж.Н. Розенау и Эрнста-Отто Шемпиля. N.Y., 1992. (Перевод Полуляха Д.С.) URL: http://www.worM-polit.ru/dl/gwg_rus.doc
мы, посредством которых люди и организации в рамках своей сферы компетенции движутся вперед, удовлетворяют потребности и осуществляют свои желания»3. Именно участие бизнеса и общественности и устойчивая коммуникация между различными типами акторов определяют сущность и отличительную черту феномена governance, держат в дискурсе политики.
Governance — это новый, сетевой и политический взгляд на управление, отличный от жесткого, иерархического и унитарного функционализма в стиле В. Вильсона. Чтобы отличать эти два подхода, иногда сложно переводимое слово governance в русском языке обозначают как «политическое управление».
Global governance (далее — «глобальное управление») как политическое и децентрализованное регулирование глобальных процессов обеспечивает управляемость природных ресурсов Земли. Основу глобального управления составляют режимы, т.е. группы правил, которые принимаются правительственными и неправительственными акторами в целях регулирования определенной деятельности поперек национальных границ. Режимы имеют все признаки глобального управления (отсутствие центральной силы, акторная инклюзивность и т.д.), за исключением того, что они ограничиваются определенной областью международных отношений.
В сфере соуправления природными ресурсами режимы имеют весьма длительную историю, отражающую эволюционный процесс совершенствования и обогащения сотрудничества между странами. В то время как ресурсы, находящиеся в государственном, частном и коллективном владении, обладают довольно высокой степенью управляемости, природный потенциал со свободным доступом и общим пользованием (экстерриториальные ресурсы), составляющий часть общего мирового наследия, контролируется слабо. Экстерриториальные ресурсы подвергаются самой интенсивной эксплуатации, потому что зачастую «общее владение —ничье владение». Именно это заставляет государства создавать международные режимы, и именно глобальность ресурсов и глобальность возникающих проблем делают управление в рамках данных режимов глобальным.
К глобальным стоит отнести те ресурсы, которые обычно называют «общим достоянием человечества» (А.И. Костин относит к нему ресурсы мирового океана, околоземного космического пространства и космоса, а также Арктику и Антарктику), и те ресурсы, которые хоть и относятся к национально-территориальным, но по значимости для выживания человечества критически важны (например, лесные, живые и др. ресурсы).
Традиционно «право» управлять природными ресурсами, как гло-
3 Там же.
бальными, так и национальными, принадлежало государствам. Если говорить о глобальных ресурсах, то сущность управления заключалась в подписании странами многосторонних договоренностей — обязывающих и необязывающих. На основании этих договоров официальные органы выполняли ряд мероприятий по защите и управлению ресурсами. Со временем, однако, становилось ясно, что подобный подход ограничивает эффективность и легитимность управления.
Еще в конце XX в. мировое сообщество, стремясь к дальнейшему совершенствованию системы управления ресурсами, столкнулось с новыми вызовами и возможностями. С этих пор оно признало необходимость вовлечения в процесс регулирования глобальных проблем новых акторов. Правительственно-межправительственная система должна была разделить власть с нарождающейся гражданско-частной системой. Конференция ООН по окружающей среде и развитию (1992) стала первым крупным событием, объединившим усилия традиционных и нетрадиционных участников природоохранного процесса.
Принцип соуправления с участием государств, гражданского общества и бизнеса прочно включен в «идеологию» современного глобального экологического регулирования. Речь идет о концепции «устойчивого развития»4, которая, зародившись в 1987 г. на сессии Генеральной Ассамблеи ООН, трансформировалась в настоящую глобальную систему в начале XXI века. Декларация тысячелетия ООН (2000) и решения Всемирного саммита ООН по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (ЮАР, 2002) признали два основных принципа современного мира: множественность участников глобализации, а также необходимость создания системы глобального управления с участием различных акторов.
На языке ООН частно-публичное (или, скорее, частно-публично-гражданское) партнерство обозначается словосочетанием «договоры второго типа» ("Type II outcomes"). Саммит в Йоханнесбурге обозначил такие договоры в качестве основы стратегии устойчивого развития. «Договоры первого типа», т.е. межправительственные соглашения, перестали отвечать современным реалиям. Кроме того, включение в процесс управления частного и третьего секторов обещало повысить гибкость и добиться более полной имплементации политики устойчивого развития.
Саммит в Йоханнесбурге сделал важный шаг в движении от go-vernment-управления к governance-управлению. В то же время приоритетность «второго типа» не означает отказа от заключения межправительственных договоров в современной политике. Многостороннее и многоуровневое партнерство не конфликтует с «первым типом», а дополняет его.
4 Основная задача концепции — способствовать достижению оптимальных социально-экономических результатов с минимальным ущербом для окружающей среды.
На сегодняшний день основу системы управления природными ресурсами по-прежнему составляют государства, объединенные фундаментом ООН. Тем не менее тенденции свидетельствуют о важных сдвигах, в первую очередь о перераспределении ответственности между все большим количеством центров и акторов, о подключении к ре-сурсоуправленческому процессу НПО и корпораций. Взаимодействие двух традиций рождает феномен переходного периода, который характеризуется плюрализмом используемых механизмов и рамок: многосторонних и двухсторонних, обязывающих и рекомендательных, горизонтально и вертикально выстроенных. Система управления природными ресурсами нуждается в дальнейшем совершенствовании, связанном с повышением согласованности режимов, использованием комплексного и дифференцированного подходов к регулированию на основе принципов представительности, легитимности и общей эффективности. Система экологического управления подразумевает не веру в саморегулирование природы, а совместную ответственность за общее наследие человечества.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Буренко В.И. Власть — политика — управление в системе отношений «общество — государство» // Государство и политика. 2004. № 4.
2. Костин А.И. Экополитология и глобалистика. М., 2005.
3. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к понятию "governance" // Полис. 2003. № 4.
4. Andonova L.B., Levy M.A. Franchising Global Governance: Making Sense of the Johannesburg Type II Partnerships // Yearbook of International Co-operation on Environment and Development 2003/04. 2003.
5. Joyner C. C. Rethinking International Environmental Regimes: What Role for Partnership Coalitions? // Journal of International Law and International Relations. 2005. Vol. 1. N 1-2. December.
6. Rosenau J.N. Governance, Order, and Change in World Politics // Governance without Government: Order and Change in World Politics / Ed. by J.N. Rosenau, E.-O. Czempiel. N.Y., 1992.
