CC BY
43
Лебедева Т.П.* КАКИМ БЫТЬ ГЛОБАЛЬНОМУ УПРАВЛЕНИЮ?
Глобальное управление - механизм, необходимость которого обусловлена глобализацией, этой мощной трансформирующей силой, ответственной за «всестороннее перетряхивание» обществ и мирового порядка. Глобальная безопасность, глобализация политики, глобализация торговли, глобализация бизнеса, финансовая глобализация, культурная глобализация, глобализация окружающей среды, глобализация миграционных потоков и т. д. - все эти естественные процессы имеют как позитивные тенденции, которые свидетельствуют о расширении, углублении и ускорении мирового сотрудничества, так и негативные, которые, если ими не заниматься серьезно, могут привести к глобальному кризису современной цивилизации. Такие проблемы планетарного масштаба, как массовая бедность в развивающихся странах, деградация окружающей среды, организованное насилие и вооруженные конфликты, потоки беженцев, несут с собой глобальные угрозы. Вполне очевидно, что процессы глобализации нельзя ни задержать, ни предотвратить. В то же время глобализация - не автоматический или самовоспроизводящийся процесс. В связи с этим особую значимость приобретает политическое регулирование современной глобализацией, институциализация этого регулирования на всех уровнях. Глобализация провоцирует потребность в общеобязательных международных регламентациях, в международных конвенциях и институтах для трансакций, перешагивающих границы. Глобальное управление может стать той парадигмой, основанной на приоритетах сотрудничества и взаимопомощи, которая будет «направлять и формировать» глобализацию, введет этот естественный и необратимый процесс в рамки «цивилизации» и демократии. Глобальное управление может стать эффективным механизмом социального регулирования и относительно справедливого распределения благ в современном все более глобализирующемся мире.
С 90-х гг. XX в. анализом глобального управления занимаются западные ученые (Бек, 2001; Cable,1999; Cooper,2000; Finkelstein, 1995; Groom, Powell, 1994; Luard, 1990; Rosenau, 1997; Хелд, Гольдблатт, Макгрю, Перратон, 2004; Мартинелли, 2002; Сенарклен, 2002 и др.). С начала XXI века этому объекту исследования стали уделять внимание и отечественные авторы (Барабанов, 2002; Вебер, 2003; Косолапов, 2001; Кувалдин, 2002; Лебедева, 2004 и др). История исследования глобального управления весьма непродолжительна, а потому многие проблемы глобального управления нуждаются в тщательном анализе. Цель данной статьи - рассмотреть тенденции и перспективы формирования глобального управления.
Под глобальным управлением, как отмечал Розенау, понимаются не только официальные институты и организации, которыми создаются и поддерживаются (или не создаются и не поддерживаются) правила и нормы, управляющие мировым порядком - государственные институты, межправительственное сотрудничество и т.д. -но также и все те организации и группы влияния - от многонациональных корпораций, транснациональных социальных движений до множества неправительственных организаций, - которые преследуют цели и задачи, достижение и решение которых зависит от транснациональных правящих и властных институтов (Rosenau, 1997). В
* Лебедева Татьяна Павловна - кандидат философских наук, доцент кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.
последние десятилетия структура глобального управления выросла количественно и качественно.
Одним из ключевых акторов глобального управления является государство. Вероятно, можно говорить о двух формах участия государства в глобальном управлении: непосредственной и опосредованной. Непосредственная форма касается крупных держав, которые благодаря колоссальным ресурсам, могут оказывать в одностороннем порядке значительное влияние на процесс принятия решений, касающихся всевозможных региональных или глобальных проблем. В первую очередь это касается, конечно, Соединенных Штатов Америки, которые на протяжении 1990-х годов все более активно реализуют свои притязания направлять (если необходимо, то и силой) ход мировой политики и экономики, игнорируя порой международное право, мнение Организации Объединенных Наций и ее Совета безопасности. Большинство государств участвуют в глобальном управлении опосредованно через МПО, которые они собственно и формируют, и законам и нормам которых подчиняются. В связи с этим нельзя не согласиться с утверждением: «Качественное состояние международных организаций, которые стремятся осуществлять глобальное управление существенно зависит от качественного состояния его членов - отдельных государств» (Putzel, 2005, p. 13).
Современная глобализация способствует глубокой структурной трансформации государственной власти, в ходе которой ее властные полномочия переосмысляются и перестраиваются. Национальное государство вынуждено делить глобальную арену, власть с международными организациями, транснациональными концернами и неправительственными социальными и политическими движениями. В связи с этим обсуждение проблемы государственного суверенитета, этого наиболее существенного элемента современного национального государства, получило широкий научный резонанс. По мнению гиперглобалистов, таких как К.Омаэ, М.Олброу, С. Стрейндж, экономическая глобализация порождает новые формы социальной организации, в частности всемирные и региональные институты управления, которые постепенно вытеснят национальные государства как первичные экономические и политические образования мирового сообщества (Ohmae, 1996; Albrow, 1996, Strange, 1996). «Безликие силы мировых рынков, как отмечает С.Стрейндж, ныне более могущественны, чем государства, которым якобы принадлежит высшая политическая власть... Уменьшения влияния государств находит отражение в том факте, что власть все больше переходит к другим институтам и объединениям, к местным и региональным органам (Strange, 1996, p.4). Скептики - П.Херст и Дж. Томпсон -напротив, доказывают, что глобализация - это не более чем миф, степень ее слишком преувеличена, а реально в мировом хозяйстве существуют три основных региональных блока - Европа, Азиатско-Тихоокеанский регион и Северная Америка - где национальные правительства остаются очень сильными, при этом возрастает их роль в регулировании экономической активности, преодолевающей границы отдельных государств (Hirst and Thompson, 1996).
Теоретически и эмпирически более обоснованные утверждения о роли национальных государств в условиях современной глобализации высказывают, по нашему мнению, трансформисты, в частности, У.Бек, Э.Гидденс, А.Мартинелли, Дж.Най, Дж.Розенау, Д.Хелд (Гидденс, 2004; Бек, 2002; Мартинелли, 2002; Nye, 2002; Rosenau,1997; Хелд и др. 2004). Соглашаясь с тем, что государство все еще остается основным законным претендентом на обладание верховной властью в пределах его собственных границ, они доказывают, что национальные государства не являются отныне единственными центрами или главными органами власти в мире. С их точки зрения, процессы глобализации исторически беспрецедентны, это фактически
масштабные социальные, политические, экономические перемены, которые преобразуют общества и мировой порядок. Национальные государства вынуждены адаптироваться к изменчивому, все более связанному изнутри миру, в котором больше нет четкого разделения между внешними и внутренними делами. Государственная власть преобразуется и реструктурируется. Она вынуждена считаться, с одной стороны, с международными организациями, в результате чего происходит ограничение суверенитета «сверху». Но в данном случае «национальное государство лишается части своего суверенитета лишь тогда, когда на его месте возникает другая - «более высокая», более независимая, экстерриториальная и более функциональная форма власти, которая сокращает правовую основу принятия решений, руководствуясь только национальными интересами» (Хелд и др., 2004, с.61). В результате и постнациональное государство, делегируя часть своих властных полномочий транснациональным инстанциям, обновляет и расширяет свои шансы влияния и организационного формотворчества. Оно фактически обретает пространство для своей политической деятельности в той мере, в какой ему удается увеличить экономическое и общественное богатство путем транснациональной кооперации. «Индивидуализм на уровне государства, - подчеркивает У.Бек, - разрушает, транснациональная кооперация оживляет государственную политику» (Бек, 2001, с.194). С другой стороны, государственная власть вынуждена считаться со своими внутригосударственными регионами, которые все активнее выходят на международную арену, развивая торговые, культурные и другие отношения, в результате чего происходит ограничение суверенитета «снизу». «Это явление весьма удачно охарактеризовал американский социолог Д.Белл, заявив, что масштаб государства становится не только слишком мал для решения крупных проблем, но и слишком велик для решения малых» (Гидденс, 2004, с. 30). Суверенитет сегодня трансформисты понимают не столько как территориально ограничивающий барьер, а как переговорный инструмент, необходимый для проведения политики, которая становится все более глобальной, сложной и противоречивой. Вполне реалистична, на наш взгляд, точка зрения Мартинелли: «Суверенитет становится менее территориально проведенным барьером, чем ресурсом политики со сложными транснациональными сетями конкурирующих страновых и региональных систем. Национальный суверенитет все больше сталкивается с вызовом транснациональных сил, но национальные государства останутся ключевыми акторами глобального управления еще достаточно долго» (Мартинелли, 2002, с. 13-14).
Главным компонентом глобального управления являются
межправительственные организации (МПО), число которых в XX веке выросло в шесть раз и составило к началу XXI века около 250. В МПО входят организации, функциональная деятельность которых охватывает фактически все страны мира - ООН, а также интегрированные в нее особыми договорами МВФ, ВБ, ВОЗ и др., связанная с ней ВТО - а также организации, действующие и имеющие влияние в том или ином регионе, среди которых наиболее авторитетны ЕС, НАФТА, АСЕАН, МЕРКОСУР, ОАЕ, ОАГ и др. Межправительственные организации «содействуют мировому управлению и интеграции, повышая внимание к коллективным проблемам политики в экономике, экологии и социальной защите в отличие от традиционного внимания к межгосударственным отношениям» (Мартинелли, 2003, с.16).
Заслуга ООН состоит прежде всего в том, что благодаря своему Уставу, согласно которому она возникла как международный совещательный форум, на котором, в принципе, все государства в определенных отношениях являются равными, и многолетней результативной деятельности, она фактически выработала принципы глобального управления, совершенно отличные от принципов традиционной
геополитики. Принципы глобальной политики - это, прежде всего, коллективное принятие решений правительствами и неправительственными организациями, и консенсус как способ этого коллективного решения. На сессии Тысячелетия генеральной Ассамблеи ООН был выработали своего рода кодекс глобального поведения, основополагающие принципы которого - свобода, равенство, солидарность, терпимость, уважительное отношение к природе, общая ответственность.
Организации, комитеты, комиссии ООН регулируют или стараются регулировать международные отношения во всех сферах общественной жизни. Теоретически принадлежность к Организации Объединенных Наций предполагает участие в глобальном режиме коллективной безопасности, так как Устав ООН предусматривает, что она может предпринимать действия против агрессоров в целях восстановления мира. Холодная война не позволяла ООН полномасштабно выполнять свои функции по поддержанию коллективной безопасности. В настоящее время ООН активизировала свои действия по поддержанию мира: в период после окончания холодной войны, т.е. с 1989 года, ею были организованы 30 миссий по поддержанию мира в регионах. ООН является инициатором и лидером в формировании международного режима прав человека. Сегодня этот режим состоит из глобальных, региональных и национальных соглашений и институтов, тесно сотрудничающих между собой. Комиссия ООН по правам человека (иКСИЯ) отвечает за охрану системы прав человека и постоянно собирает сведения о случаях нарушения этих прав, готовя их к рассмотрению в Совете безопасности ООН. Каждый из основных договоров ООН по правам человека в настоящее время ратифицирован более чем в 140 из 190 стран, и ожидается, что число ратификаций станет еще больше. В 1992 году Генеральная Ассамблея ООН приняла декларацию по правам лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и лингвистическим меньшинствам, которая гласит, что государства «должны защищать существование и национальную, культурную, религиозную и языковую идентичность меньшинств». К сожалению, до сих пор Декларация не обладает обязательной юридической силой, но ее можно рассматривать как прообраз будущего международного права. Важным решением стало введение в 2005 году поста независимого эксперта ООН по вопросам национальных и этнических, религиозных, этнических меньшинств.
Деятельность ООН многогранна, универсальна. Она способствует созданию системы управления, призванной контролировать состояние «международных общественных благ», таких как международное воздушное сообщение, телекоммуникации, почтовая служба, инфекционные болезни, продовольственная безопасность, помощь детям, гуманитарная помощь беженцам и жертвам стихийных бедствий, охрана окружающей среды, особенно озонового слоя атмосферы, климата и многих других.
В структуре и деятельности ООН много проблем и недостатков. Организация становится все более неадекватной стремительной глобализации. Во-первых, эта международная властная организация отражает послевоенное политическое разделение мира на полновластные национальные государства с разными геополитическими интересами. Необходимый в 1945 году в качестве механизма формирования системы ООН компромисс между Генеральной Ассамблеей, где равно и демократично представлены государства, и Советом Безопасности, в который входят пять великих держав, обладающих правом вето, сегодня представляется архаичным. Право вето, данное пяти крупным государствам в ряде случаев фактически парализуют деятельность ООН. Кроме того, такие страны как Германия и Япония, которые активно участвуют в глобальном управлении, в том числе и в финансовом отношении, ставят вопрос об изменении их статуса в ООН - хотят стать постоянными членами Совета
безопасности. В результате еще больше может усилиться Европейский континент, в то время, когда Латинская Америка и Африка в Совете безопасности не представлены. Это, безусловно, спровоцирует определенные разногласия. Во-вторых, если ценный принцип, выработанный ООН и содержащийся в ее Уставе, согласно которому во всех мировых делах присутствует независимая от национальных интересов забота о защите прав человека довести до логического конца, то результатом будет отрицание принципа государственного суверенитета, который также содержится в Уставе ООН. Наличие этого противоречия в документах ООН часто провоцирует политические разногласия между странами - членами ООН. В третьих, ООН активно сотрудничает с неправительственными организациями, но в ее структуре они формально не представлены. В-четвертых, исполнение решений ООН происходит не всегда однозначно. Трудно назвать абсолютно сдерживающими положения Устава ООН об ограничении на применение силы, в том числе и на неоправданное использование экономической силы. Нельзя сказать, что глобальный режим прав человека, сформированный под эгидой ООН, является мощным средством устрашения для государств, нарушающих права своих граждан. Даже такой официальный орган, как UNCHR (Комиссия ООН по правам человека) не обладает средствами воздействия на эти страны. Как отмечает А.Мартинелли, «...чем менее сильна страна-член ООН, тем менее легитимной она считает ООН и тем больше уклоняется от передачи ООН части своего суверенитета по ключевым проблемам, например, защита окружающей среды и права человека» (Мартинелли, 2003, с.17). Но и сильные государства, как известно, нередко пренебрегают решениями ООН. В-пятых, в структуре ООН в результате противодействия со стороны государств, входящих в состав ОЭСР, все еще не разработаны некие нормы поведения для транснациональных корпораций, которые могли бы обеспечить транснациональную социальную защиту. Наконец, в систему ООН входит множество комитетов и комиссий, занятых сходными вопросами, что затрудняет процесс согласования и принятия решений.
Кроме всеобъемлющей системы ООН, в настоящее время происходит существенная институциализация в глобальном масштабе межнациональных отношений и структур почти в каждой сфере социальной активности, от экономической до культурной. Можно говорить об определенных позитивных результатах в управлении мировой системой торговли, которая соединяет внутренние рынки с рынками международными. Самым мощным и авторитетным учреждением, осуществляющим управление глобальной торговлей, является ВТО, членами которой на февраль 2005 года являются 148 стран. Этот глобальный институт устанавливает общие для всего мира правила и нормы торговли, способствует процессу ее либерализации. Современную финансовую глобализацию, совершенно новый этап в организации и управлении кредитованием и финансированием в мировой экономике, стремятся регулировать такие организации, как МВФ, ВБ, БМР и другие международные организации. Всемирный Банк гарантирует займы на инвестиционные проекты в инфраструктуре, энергетики, транспорте, развитии сельского хозяйства, промышленности. Международный Валютный Фонд сохраняет значение для бедных экономик, предоставляя им займы на условиях определенной экономической политики получателей займов. В результате взаимодействия главных национальных центральных банков и при посредничестве Банка Международных Расчетов, который является всего лишь многосторонним форумом, недавно было принято всеобщее международное соглашение о достаточности капиталов банков (о необходимости для банков постоянно иметь достаточные финансовые резервы, которые сыграли бы роль амортизаторов в случае убытков).
К сожалению, названные институты глобального регулирования торгово-финансовой сферой не являются полностью представительными в мировом масштабе. Они находятся под сильным влиянием крупных и богатых государств, транснациональных корпораций, других международных организаций, которые проводят неолиберальную экономическую политику и согласно ей определяют международные договоры, мировой порядок конкуренции. Инвестиции по-прежнему сосредоточены в экономиках промышленно развитых странах. Потоки инвестиций в развивающиеся страны увеличились, но сосредоточены при этом в небольшом числе новых промышленно развитых стран и стран с переходной экономикой. На формирование нового глобального разделения труда существенное влияние оказывают ТНК, которые являются стержнем современной мировой экономики. Их доминирование в мировом производстве, торговле, инвестициях и передаче технологий не имеет прецедентов. На долю около 53 тысяч многонациональных корпораций приходится от 20% до 30% мирового производства и до 70% мировой торговли. В ВТО, как известно, наиболее авторитетны страны ОЭСР (Организация экономического развития и сотрудничества), на долю которых все еще приходится самый большой объем торговли. Хотя ВТО и обладает некоторыми беспристрастными методами урегулирования конфликтов, но у нее мало полномочий на формирование глобальной политики, которая противостояла бы углубляющейся не без участия ТНК дифференциации торговли: для одних стран - это основа экономического роста, для других - причина их маргинализации. Всемирный Банк, предоставляя кредиты, реагирует, как правило, на мнение правительства США. МВФ нередко предоставляет государствам займы, на невыгодных априори условиях для получателей, но последние не столь компетентны и авторитетны, чтобы спорить с ним. В эти организации затруднен доступ минимальных стандартов социального и экологического труда и производства, достойных человека.
В настоящее время все чаще возвращаются к обсуждению идеи о социально ориентированных глобальных экономических институтах, реализация которой возможна только при совместных усилиях межправительственных организаций, бизнеса и организаций гражданского общества. Этому может способствовать, например, реализация предложений доклада (март 2000) комиссии Конгресса США по вопросам международных финансовых институтов о том, что Всемирный Банк должен перестать предоставлять кредиты (эта функция полностью перейдет к МВФ) и превратиться в организацию, оказывающую только финансовую помощь и техническое содействие, воплощение в жизнь заявления директора-распорядителя МВФ Х. Келера о необходимости «направлять и формировать» процесс глобализации, чтобы отдачу от нее получали народы всего мира, особенно бедные (КоеЫег 2002), а также осуществление идеи К. Аннана о Глобальном договоре (1999) как механизме сотрудничества ООН с частным бизнесом в решении проблем развития, прежде всего в сфере прав человека, норм трудовых отношений и охраны окружающей среды.
Наблюдается все возрастающее регулирование международных культурных связей и инфраструктур с помощью общего и торгового права, а также благодаря деятельности таких международных организаций, как ЮНЕСКО, ИТУ, ИНТЕЛСАТ, ВТО, которые добились определенного регулирования культурных потоков. Но в тоже время очевидно, что ЮНЕСКО обладает незначительными возможностями регулирования, а ВТО занимается глобальным регулирование культурных потоков только в тех случаях, когда это способствует либерализации торговли.
Заметным вкладом в глобальное управление можно считать региональные межправительственные институты, которые являются механизмом сотрудничества стран-членов в различных сферах общественной жизни и концентрации
интеллектуальных и материальных ресурсов для достижения общих целей. Создавая форму так называемого «социального плюрализма» в мировом масштабе, региональные блоки косвенно поддерживают политическую глобализацию, способствуют формированию более эффективного глобального управления. Во-первых, наличие крупных региональных структур, объединяющих большие, средние и малые государства, облегчает достижение компромисса в процессе принятия решений на глобальном уровне. Во-вторых, возрастают возможности опосредованного участия малых государств в глобальном управлении, повышаются их шансы на реализацию своих интересов. Первопроходцем в области транснационального управления является Европейский Союз, наиболее глубоко интегрированная региональная структура. Государства-члены Союза, создав сообщество с неограниченным сроком действия и институтами, имеющими реальную власть, тем самым ограничили свои суверенные права. «Что составляет отличительный признак Европы, так это создание относительно устойчивой институциональной сети для межправительственных переговоров по поводу согласования общих интересов, составляющих довольно внушительный список, и... наличие общих традиций, истории, культуры и политических ценностей, к которым политические лидеры и представители институтов могут апеллировать, доказывая легитимность тех правил, которые они согласились претворять в жизнь, и преодолевая трудности, которые они согласились разделять» (Walles, 1994, p.20).
ЕС постоянно усовершенствует официальные межправительственные институциональные рамки, расширяет состав своих членов. 29 октября 2004 года главы 25 государств, входящих в Европейский Союз подписали в Риме новую европейскую конституцию, содержание которой свидетельствует о дальнейшем углублении европейской интеграции, прежде всего о формировании более тесного политического союза. Согласно Конституции, в Совете ЕС должна появиться должность президента. Сейчас пост главы Совета по принципу ротации каждые полгода передается от одной страны ЕС другой. Президент будет назначаться сроком на 2,5 года. В ЕС появится также должность министра иностранных дел, который будет представлять единую европейскую внешнюю политику. Однако страны - члены ЕС по-прежнему могут вырабатывать собственную позицию по любому вопросу, и глава МИД Европы сможет говорить от имени ЕС только в том случае, если будет достигнут консенсус. Конституция расширяет полномочия Европарламента, который сможет не только утверждать бюджет, но и заниматься проблемами гражданских свобод, пограничного контроля и иммиграции, сотрудничества судебных и правоохранительных структур всех стран ЕС. Более оперативным и демократичным должен стать процесс принятия решений. Сейчас в Совете Европы решения достигаются с согласия всех стран, что затягивает их принятие. Конституция вводит понятие «двойного большинства»: для того чтобы закон был принят, за него должны проголосовать 55% стран, где проживает не менее 65% населения ЕС. У отдельных стран не существует «права вето», однако, если постановление Совета ЕС вызывает недовольство одной стороны, она сможет остановить его действие при условии, что ее поддержат еще как минимум 3 других государства. Конституция должна была вступить в силу с 2009 года, но для этого необходимо, чтобы все страны ЕС ее ратифицировали. Как известно, 29 мая 2005 года Франция провалила принятие Конституции. Категорически против Конституции ЕС выступали, как известно, левые и крайне правые политические силы. Результат референдума, безусловно, будет подвергнут тщательному анализу. Но уже сейчас очевидно, что внутренние проблемы - достаточно высокий уровень безработицы, боязнь ее увеличения в результате массовой миграции, которая, по их мнению, возможна в результате вступления в силу Конституции, а также страх потерять социальные гарантии - стали основной причиной данного голосования. Учитывая
историю и опыт интеграции ЕС, а также факт того, насколько демократично в структуре ЕС решается проблема принятия Конституции, можно верить в то, что ЕС достойно, хотя и трудно выйдет из данного кризиса.
За пределами Европы: на американском континенте, в Азиатско-Тихоокеанском регионе и в меньшей степени, в Африке - получает свое развитие модель «нового регионализма», которая не повторяет европейский регионализм и является важным шагом к институциализации сотрудничества в деле коллективной безопасности, расширении границ свободной торговли и либерализации экономической деятельности в пределах региона. Примером «нового регионализма» на Тихоокеанском побережье являются такие организации, как АПЕК (АРЕС) - Экономическое сотрудничество стран Азиатско-Тихоокеанского региона, действующий в рамках АСЕАН Региональный форум (ARF), представляющий собой развивающееся консультативное соглашение между Азиатско-Тихоокеанскими государствами и ключевыми глобальными силами, такими как США И ЕС, по проблемам региональной безопасности. Наряду с АРЕС и ARF есть и элитные организации - РЕСС (Тихоокеанский экономический совет сотрудничества), РВЕС (Экономический совет Тихоокеанских стран), PAFTAD (Тихоокеанская торговля и сотрудничество), CSCAP (Совет сотрудничества и защиты Азиатско-Тихоокеанского региона) - оказывающие существенное влияние и на развитие сотрудничества между неправительственными ассоциациями, общественными движениями. Создание Южноамериканского общего рынка (МЕРКОСУР) в 1991 году в ответ на подписание Североамериканского соглашения о свободной торговле (NAFTA) - это проявление «нового регионализма» в Латинской Америке. Скромные региональные инициативы имеют место на Ближнем Востоке - например, Объединенный совет стран Персидского залива, Арабский совет экономического сотрудничества. Вероятно, можно сказать, что «новый регионализм» имеет место и на постсоветском пространстве - СНГ (экономические проблемы и проблемы безопасности). «Старые» и «новые» региональные структуры активно сотрудничают между собой, стремясь консолидировать свои связи. Динамика глобализации, которая неизбежно влечет за собой создание нового экономического и социального пространства, безусловно, будет способствовать процессу дальнейшей региональной интеграции.
Новой и перспективной формой глобального управления, отличающейся от традиционной, которая предполагает наличие определенных центров суверенной политической власти, являются международные режимы. Международный режим это «неявные или явные принципы, нормы, правила и процедуры принятия решений, по поводу которых в данной сфере международных отношений предполагается согласие» (Krasner, 1983, p. 2). В международных соглашениях, согласно которым устанавливается тот или иной международный режим, участвуют, как правило, международные организации, правительственные органы и неправительственные образования. Эти структуры фактически создают систему «управления без правительства» (Rosenau, 1992, p. 5). Международные режимы - это весьма распространенное явление в современном международном сообществе. Они охватывают широкий спектр проблем (глобальные и региональные режимы безопасности, глобальные режим международной транспортной системы, режим нераспространения ядерного оружия, рыболовство в международных водах, распределение орбит искусственных спутников и т.д.), различные географические области и разное количество участников. «Что касается членства, то число участников режимов колеблется от двух-трех, если речь идет о ловле рыбы в экстерриториальных водах, согласно международному соглашению о рыболовстве в северных районах
Тихого океана, до сотни и более, как в режиме нераспространения ядерного оружия» (Young, 1989, p. 11).
Все активнее участвуют в глобальном управлении международные неправительственные организации (МНПО), которых называют «новыми акторами», «акторами вне суверенитета», транснациональными силами». Количество неправительственных акторов (за исключением корпораций и компаний), членами которых являются представители более чем двух стран возросло с 832 в 1951 г. до 5472 в 1996 г. (Хелд и др., 2004, с. 67). Известны различные виды МНПО: профессиональные, гуманитарные, экологические, научные, религиозные, спортивные, за сохранение мира и безопасности, феминистские, антиглобалисты (среди антиглобалистских движений различают относительно конструктивные и деконструктивные) и др. Наиболее авторитетными организациями, влияющими на процесс принятия решений на мировом или региональном уровне, являются такие, как Гринпис, Международный Красный Крест, Международная амнистия, Международная федерация по правам человека, Всемирная организация борьбы против пыток, Фонд дикой природы, Международная конфедерация профсоюзов, Всемирный совет церквей, Католический фонд зарубежного развития, Всемирный мусульманский конгресс и многие другие. Все они озабочены тем, что грозит выживанию и достоинству человека. Свои цели они реализуют различными способами: оказывают давление на межправительственные организации, прежде всего на ООН; формируют соответственное их целям общественное мнение; инициируют и участвуют в создании новых международных режимов, новой повестки дня решения глобальных проблем и демократизации мира. Эффективность международных неправительственных организаций во многом сдерживается отсутствием у них статуса, необходимого для непосредственного участия в процессе принятия решений. Этот статус они могут приобрести, если в будущем будет сформирована двухпалатная Генеральная Ассамблея ООН, в которой помимо государств могли бы быть представлены и институты гражданского общества. На институциализацию глобального управления оказывают влияние и террористические, экстремистские международные неправительственные организации, деятельность которых заставляет мировое сообщество создавать необходимые механизмы и структуры для борьбы с ними.
Несмотря на определенные положительные результаты и тенденции, глобальное управление малоэффективно, оно не сформировано в систему, и в «пост-вестфальском» контексте не является адекватным реалиям мира. Все чаще, громче и настойчивее звучат голоса о необходимости серьезной реформы ООН, довольно спорной роли ВТО, МВФ и ВБ на мировом рынке, о возникающем «транснациональном гражданском обществе» как новой форме обсуждения глобальных и региональных проблем.
В настоящее время в политической науке появляются различные концепции по возможной организации более эффективного глобального управления. Так, в докладе по глобальному регулированию, подготовленного Советом по внешней и оборонной политике (СВОП) в 2001 году говорилось о четырех разных подходах. Во-первых, формирование единого «мирового правительства», с помощью которого якобы можно сделать власть легитимной, а принятие решений - подотчетным и прозрачным. Но эта точка зрения в настоящее время не получает особой поддержки в политических или научных кругах. Главное возражение здесь в том, что при столь большом разнообразии политических систем, традиций, уровней экономического развития и тому подобного это выглядит просто нереальным. Более популярным среди ученых и политиков является второй подход к формированию глобального управления - это реформа существующей системы ООН, заключающаяся в повышении легитимности и эффективности Совета Безопасности ООН, в основном за счет увеличения количества
постоянных (до 6 членов) и непостоянных (от3 до 9 членов). Третья концепция, которая приводилась в данном докладе - это политическое управление глобальным развитием, осуществляемое конгломератом великих мировых держав, либо сверхдержавой. Данный подход к перспективам глобального управления отвергается многими известными учеными. Так, Дж. Най в книге, вышедшей в 2002 году, которая называется «Парадоксы американской мощи: Почему единственная мировая сверхдержава не может действовать в одиночку» (Куе, 2002) подчеркивает, что в современном мире нельзя не учитывать цели, интересы и активность других акторов. А З. Бжезинский в своей последней книге «Выбор. Мировое господство или глобальное лидерство» (2004) всесторонне обосновал, что глобальное лидерство США как «супердержавы» может быть успешным только при наличии согласия и союза с другими государствами. Наконец, четвертый подход, наиболее вероятный и перспективный, - это корпоративное глобальное управление, которое осуществляется коллективными усилиями межправительственных организаций, транснациональных корпораций, международных неправительственных организаций и др.
В книге Хелда и др. «Глобальные трансформации» предлагаются три взаимопересекающиеся политических проекта по регулированию и демократизации современной глобализации: либеральный интернационализм, радикальный республиканизм и космополитическая демократия, которые в общем виде намечают перспективы эволюции глобального управления. Согласно либеральному интернационализму управлять должен народ через правительства, ответственные международные организации и международные режимы. Если либеральный интернационализм подчеркивает необходимость реформирования этих названных структур глобального управления, то радикальный проект фактически призывает создавать самоуправляющие сообщества, как альтернативы межгосударственным организациям, с помощью которых люди сами смогут контролировать свою жизнь. Согласно третьему проекту, современные формы власти должны демократически регулироваться, т.е. люди должны будут иметь доступ в различные политические сообщества и быть их членами. В грядущем тысячелетии демократическое политическое сообщество превратится в такой мир, граждане которого будут иметь гражданство многих стран.
Эффективное глобальное управление не представляется возможным в краткосрочной перспективе, учитывая тот факт, что основные политические единицы мира по-прежнему состоят из национальных государств, хотя некоторые мощные социально-политические силы вырываются за рамки этих единиц, а также учитывая настоящие внешнеполитические ориентиры США, структурную слабость ЕС, внутренние проблемы, с которыми сталкиваются государства южного полушария. Но некоторые тенденции в данном направлении вполне реальны. В первую очередь это касается реформы ООН. Генсек ООН Кофи Аннан еще в 1998 году предложил достаточно серьезную реформу структуры и функций ООН. В частности, он говорил о перераспределении ряда полномочий между отдельными органами ООН, главным образом о передаче некоторых вопросов из ведения Совета Безопасности ООН на прямое рассмотрение Генеральной Ассамблеи. Но до сих пор реформа не началась. Обнадеживает тот факт, что в своем выступлении в марте 2005 года Кофи Аннан подчеркивал, что ООН должна определиться с реформами до сентября 2005 года. Отношение к реформе ООН далеко не однозначное. Так, П.Сенарклен уверен, что комплексная структура этой организации, политическая, экономическая и демографическая разнородность ее стран-членов не располагают ее для реализации последовательных стратегий развития. «Проблематика реформы системы ООН, -подчеркивает он, - остается актуальной, но маловероятно, что она выльется в
ближайшие годы в существенные институциональные перемены. Вряд ли реалистично представлять себе также, что великие державы могут наделить эту систему новыми полномочиями и отказаться от контроля за институтами, где их взносы составляют большую часть бюджета» (Сенарклен. 2002, с. 137-138). Другие исследователи (Хелд и др. 2004) утверждают, что «хотя у ООН и много недостатков, но она образовалась сравнительно недавно и, будучи структурой, восприимчивой к инновациям, может быть перестроена. Структура ООН с несметным числом входящих в нее организаций служит с учетом всех ее слабых мест хорошим примером того, как нации могли бы лучше взаимодействовать при решении (и успешном решении) общих проблем» (Хелд и др. 2004, с. 536).
Весьма позитивным является то, что деятельность ПРООН (Программа развития ООН) поставила на повестку дня вопрос о необходимости модели глобального управления «с человеческим лицом», которая в первую очередь должна ориентироваться на более адекватную реализацию человеческих потребностей во всем мире. В связи с этим в докладе ПРООН за 1999 г., специально посвященному человеческому измерению глобализации, предлагалась «новая глобальная архитектура», адекватная современному миру и способная обеспечить контроль за глобальными проблемами. В качестве новых глобальных институтов предлагались такие, как Всемирный центральный банк с функциями последнего кредитора в критической ситуации; Всемирное экологическое учреждение; Всемирный инвестиционный фонд с перераспределительными функциями; Международный уголовный суд с более широким мандатом в области прав человека; Двухпалатная Генеральная Ассамблея ООН, в которой были бы представлены помимо государств и институты гражданского общества.
Анализ тенденций эволюции глобального управления позволяет сделать вывод о том, что в ближайшей перспективе будет постепенно формироваться и совершенствоваться многоуровневое, полицентричное глобальное управление. Вполне вероятно создание представительных структур глобального масштаба, каждая из которых будет противостоять конкретным вызовам современной глобализации. Реформы и перемены ориентиров основных акторов глобального управления будут реализовываться по мере того, как будут проявляться противоречия, кризисы, конфликты, сопутствующие текущим структурным переменам - реальность будет необратимо подталкивать к поиску механизмов решения жизненноважных проблем. Формирование и реализация новой парадигмы может быть только результатом повседневной практической деятельности всего человечества. А для этого «потребуется воспитать дух сотрудничества основанного на принципах согласованности, прозрачности и подотчетности... Иной альтернативы, кроме как трудиться вместе и применять коллективную власть с целью построить более совершенный (демократический) мир - не существует» (Commission on Global Governance, 1995, p. 2,5) .
Литература
1. Барабанов О.Н. Глобальное управление и глобальное сотрудничество. Глобализация: человеческое измерение. М., 2002.
2. Бек У. 2001. Что такое глобализация? / Пер. с нем. М.,
3. Бжезинский З. Выбор. Мировое господство иди глобальное лидерство. М., 2004.
4. Вебер А.Б. Глобализация и устойчивое развитие: проблемное поле и возможные сценарии // «Глобальный клуб», клуб ученых: Материалы. Вып. 11. М., 2001.
5. Вебер А.Б. Политика мирового развития: между реальностью глобализации и императивом устойчивости // Полис. 2003. № 5.
6. Гидденс Э. Ускользающий мир: как глобализация меняет нашу жизнь / Пер. с англ. М., 2004.
7. Косолапов Н.А. Международно-политическая организация глобализирующегося мира: модели на среднесрочную перспективу // Общественные науки и современность. 2001. № 6.
8. ЛебедеваМ.М. Мировая политика: Учебник для вузов. М., 2004.
9. Мартинелли А. Рынки, правительства и глобальное управление (Доклад XV Конгрессу. Часть I) // Социологические исследования. 2002. № 12.
10. Мартинелли А. Рынки, правительства, сообщества и глобальное упправление (Доклад XV Конгрессу. Часть II) // Социологические исследования. 2003. № 1.
11. Сенарклен П. Международные организации перед лицом глобализации // Международный журнал социальных наук. 2002. № 37.
12. Хелд Д. и др. Глобальные трансформации: Политика, экономика, культура / Пер с англ. М., 2004.
13. AlbrowM. The Global Age. Cambridge, 1996.
14. Commission on Global Governance // Our Global Neighbourhood. Oxford, 1995.
15. Giddens A. Globalization: a keynote address // UNRIST News. 1996. № 15.
16. Hirst P., Thompson G. Globalization in Question: The International Economy and the possibilities of Governance. Cambridge, 1996.
17. Koehler H. Investing in Better Globalization. (www.inf.org/external/np/speeches/2002).
18. Krasner S. International Regimes. Ithaca, 1983.
19. Nye J. The Paradox of American Power: Why the World's Only Superpower Can't Go it Alone. Oxford, 2002.
20. Ohmae K. The End of the Nation State. New York, 1995.
21. Putzel J. Globalization, Liberalization, and Prospects for the State // International Politic Science Review. 2005. Vol. 26. № 1. January.
22. Rosenau J. Governance, order and change in world polities // Governance without Government / Eds. J. Rosenau and E.O. Czempiel. Cambridge, 1992.
23. Rosenau J. Along the Domestic-Foreign Frontier. Cambridge, 1997.
24. Strange S. The Retreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy. Cambridge, 1996.
25. Walles W. Rescue or Retreat? The Nation State in Western Europe // Political Studies. 1994. 42.
26. Young O. International Regimes. Ithaca, 1989.
