CC BY
58УДК-323:316.48.330:837
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИНСТИТУЦИАЛИЗАЦИЯ КОНФЛИКТОВ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ФОРМАЛЬНЫХ И НЕФОРМАЛЬНЫХ ИНСТИТУТОВ
А. И. Кольба
В статье на основе положений неоинституционального подхода исследуется проблема политической институциализации конфликтов. Рассматривается влияние политических институтов на процессы управления конфликтами, отличия в характере протекания конфликтов с высокой и низкой степенью институциализации. Одной из ключевых проблем признается соотношение формальных и неформальных институтов в управлении конфликтами.
Ключевые слова: политическая институциализация, управление конфликтом, формальные и неформальные институты, институциональные ловушки
Проблема институциализации конфликтов является одной из ключевых с точки зрения политических аспектов управления ими. Ее сущность заключается в том, как, с помощью каких механизмов будут создаваться каналы для развития социальных противоречий, как они будут выражаться и урегулироваться на политическом уровне. Представления о том, что неинститу-циализированные конфликты опасны для общества и что политическая система призвана своим функционированием обеспечивать, с одной стороны, возможности для проявления и актуализации социальных напряженностей, а с другой - условия для их своевременного и конструктивного урегулирования, стали более или менее общепринятыми и среди исследователей, и среди политиков. Более того, своим существованием различные политические институты призваны создавать зримое воплощение данных представлений. Но в то же время мы видим, что политическая практика зачастую «не успевает» за этими, казалось бы, несложными постулатами. Возникает необходимость исследовать, почему это происходит, какие (объективные и субъективные) факторы усиливают опасность деструктивного развития политических конфликтов и, в конечном итоге, дестабилизации общества.
С. Хантингтон определял институциализацию как «процесс, посредством которого организации и процедуры приобретают ценность и устойчивость». Он отмечал также, что процесс становления и укрепления политических институтов имеет длительный характер1. Широкие возможности для исследования данного аспекта политического управления конфликтами да-
1 Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс-Традиция, 2004. С. 32-33.
- 79 -
ют идеи и концепции, сложившиеся в рамках неоинституционального подхода. Для неоинституционализма ключевыми являются две проблемы: как институты (в качестве одного из факторов) влияют на политическое поведение, на политическую жизнь - с одной стороны, и как возникают и изменяются политические институты - с другой1. Рассматривая эти проблемы в контексте политической институциализации конфликтов, мы можем выявить роль и значение политических институтов различного типа в процессах управления ими.
В первую очередь следует остановиться на механизмах и уровнях институциализации. Само понятие политического института, с точки зрения неоинституционального подхода, предполагает создание комплекса формальных и неформальных принципов, норм, правил, обуславливающих и регулирующих деятельность человека в политической области. Под институтом может пониматься также политическое образование (учреждение, организация), т. е. та или иная политическая структура, а кроме того - устойчивый тип политического поведения, выражающийся в определенной системе коллективных действий, процедуре, механизме2. Все указанные аспекты проявляются в институциализации конфликтов. Она требует нормотворчества, выработки совокупности правил, которые будут применяться политическими акторами в конфликтных взаимодействиях, и с которыми эти акторы будут согласны. Как отмечает Э. Остром, правила, образующие институт, являются рабочими, работающими, действующими. В соответствии с этим она предлагает определять институты, исходя из того, каковы наборы действующих правил, которые используются для того, чтобы определить, кто может принимать решения на некой арене, какие акторы разрешены или какие ограничены, какие правила агрегации будут использоваться, каким процедурам необходимо следовать, какой информацией нужно или не нужно снабжать (общество), что получат индивиды в ответ на свои поступки3. Реализация этих правил невозможна без существования ряда политических структур, которые не только контролируют их выполнение, но и создают своеобразное поле развертывания конфликтных взаимодействий (акторы действуют в рамках институтов). В то же время конфликтующие стороны должны освоить определенные модели конфликтного поведения, научиться действовать с учетом имеющихся у них возможностей и ограничений, ориентируясь не только на свои, но и более широкие социальные интересы. Таким образом, уже само совпадение проблематики функционирования политических институтов в целом и политической институциализации конфлик-
1 Айвазова С. Г., Панов П. В., Патрушев С. В., Хлопин А. Д. Институционализм и политическая трансформация России. URL: http://www.rapn.ru/partner/files/2institutsionalizm_i_politicheskaya_transformatsiya_rossii.doc
2 Патрушев С. В. Институционализм в политической науке // Институциональная политология. М.: ИСП РАН, 2006. С. 10.
3 Цит. по: Зазнаев О. И. Вторая молодость «долгожителя»: концепт «политический институт» в современной науке // Проблемы политической науки. Казань: Центр инновац. технологий, 2005. С. 6.
- 80 -
тов указывает нам на значимость «встраивания» последних в систему политических отношений.
В большинстве случаев политическая система создает специализированные институты управления конфликтами лишь тогда, когда необходимо осуществлять менеджмент конфликтов, находящихся в стадии обострения, в период, когда нарастает угроза их деструктивного развития. В роли таких институтов могут выступать согласительные комиссии, группы посредников, переговоры и др. Однако и обычная практика политической институ-циализации конфликтов связана с повседневной работой парламентских, федеративных институтов, системы местного самоуправления и других постоянно действующих образований политической системы. Здесь вопросы управления конфликтами органично включены в практику регулярной деятельности и органично взаимоувязаны с другими проблемами политического управления. Иначе говоря, институты управления конфликтами вписаны в социальный порядок, институциализацию которого П. В. Панов описывает следующим образом: «В процессе повторяющихся социальных взаимодействий возникают устойчивые взаимные ожидания акторов относительно действий друг друга. Особое внимание уделяется переходу от персонифицированных к ролевым ожиданиям - правилам и нормам - которые обращены не к персоналиям, а к позициям (статусам) и не к отдельным событиям и действиям, а классам событий и действий»1. Следовательно, институциали-зация обеспечивает наличие определенных образцов взаимодействия, применяемых регулярно, вне зависимости от конкретного состава участников, на которые ориентируются субъекты конфликта.
Политические институты канализируют развитие конфликтов, создавая, с одной стороны, ограничения для тех проявлений конфликтности, которые признаются нежелательными или несвоевременными, и обеспечивая, с другой стороны, реализацию функций конфликтов, которые признаются необходимыми. С точки зрения акторов конфликта, его институциализация означает отказ от перспективы использовать некоторые возможности и ресурсы для достижения желаемого результата (например, законодательное оформление лоббистских отношений затрудняет использование коррупционных механизмов для тех лоббистов, которые с их помощью могли бы получить преимущество в борьбе с конкурирующими группами интересов). В то же время институциализация делает процесс конфликтования более предсказуемым как для непосредственных участников, так и для третьих сторон. Они могут делать обоснованные предположения о возможных шагах оппонентов, о реакции на предпринимаемые ими самими действия, о результатах конфликта при наличии тех или иных условий его протекания и т. д. Как отмечает Н. Флигстин, «институты определяют социальные отношения, по-
1 Панов П. В. Политический порядок: проблемы концептуализации и институционализации. Автореф. дис. ... д. пол. н. М., 2011. С. 23.
могают установить, кто и какую позицию в этих отношениях занимает, а также направляют взаимодействие, задавая акторам когнитивные рамки или наборы смыслов, позволяющие интерпретировать поведение других. Они интерсубъективны (т. е. могут быть признаны другими), когнитивны (т. е. зависят от познавательных способностей акторов) и в какой-то степени требуют саморефлексии со стороны акторов... Институты могут воздействовать на положение акторов и при наличии, и при отсутствии их согласия или по-нимания»1. Исходя из этого, в условиях стабильных политических систем институциализация дает преимущества большинству участников политических отношений, за исключением наиболее радикальных элементов, заинтересованных в коренном изменении сложившихся норм и правил.
Складывающийся в обществе комплекс базовых институтов - институциональная матрица - во многом определяет ход и развитие конфликтов, механизмы управления ими, отношение к конфликтам в обществе и ряд других аспектов. Все последующие институциональные структуры воспроизводят и развивают, обогащают эту первичную модель. Институциональные формы второго порядка, в отличие от базовых институтов, мобильны, пластичны, изменчивы2. Существование институциональных матриц может затруднять (а в некоторых случаях - делать невозможным) перенос механизмов и практик управления конфликтами из одной культуры в другую. Отсюда возникают сложности в реализации концепции управления конфликтами, сложившейся в западной практике, в других регионах современного мира. Однако изменчивость институциональных форм второго порядка обеспечивает не только возможность институциализации конфликтов, но и трансформации соответствующих институтов. Возникающие конфликты, если с ними не удается справиться в рамках существующей системы норм и правил, могут требовать новых форм институциализации. На наш взгляд, это имел в виду Р. Дарендорф, говоря об общественном договоре как о «теме истории»: «Он не составляется раз и навсегда, а формулируется заново каждым новым поколением. Сохраняется в лучшем случае грамматика общества... Общественный договор пишется заново с помощью социальных конфликтов»3. Можно отметить наличие диалектической связи между конфликтами и институтами: вторые служат для «обуздания» первых, а те, в свою очередь, выступают как инструмент обновления институтов. Институты регулируют конфликты; в ходе конфликтов происходит трансформация институтов, оформление новых версий общественного договора.
1 Флигстин Н. Поля, власть и социальные навыки: критический анализ новых институциональных течений // Экономическая социология, 2001. Т. 2. С. 30-31.
2 Кирдина С. Г. Теория институциональных матриц (пример российского институционализма) // Постсоветский институционализм. Донецк: Каштан, 2005. С. 87.
3 Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерки теории свободы. М.: РОССПЭН, 2002. С. 4344.
Определение степени институционализированности конфликта имеет важное значение для оценки его возможных последствий и возможностей управления конфликтом. Л. Козер подчеркивал: «Различные типы конфликтов можно классифицировать в соответствии со степенью их нормативной регуляции. На одном конце континуума можно поместить полностью инсти-туциализированные конфликты (типа дуэли), тогда на его противоположном конце окажутся абсолютные конфликты... В конфликтах второго типа согласие сторон сведено к минимуму, борьба прекращается только в случае полного уничтожения одного или обоих соперников»1. Отсюда следует, что повышение степени институционализированности конфликта повышает уровень согласия сторон по поводу способов и методов взаимодействия в нем, позволяя лучше контролировать возможные последствия тех или иных действий. Высокоинституционализированные конфликты (терминология Л. Ко-зера) отличает возможность коллективного управления их развитием, а также четкое определение момента окончания конфликта: «Здесь подсчитываются очки, устанавливается линия финиша, фиксируется условно допустимая степень повреждений... Конфликт оказывается исчерпанным, а его результат очевидным как для победителя, так и для побежденного». В противном случае (при неполной институциализации) окончание конфликта становится проблемой, которую должны решать обе стороны2. Институциализа-ция направлена на то, чтобы сделать конфликт подобным регулируемому правилами дорожному движению: она дает возможность всем участникам и заинтересованным сторонам совершать совместные действия, направленные на преодоление опасных ситуаций, и в то же время добиваться желаемого (двигаться в нужном направлении). Ее цель - найти оптимальное сочетание противоборства и согласия.
В политической сфере широко распространенным видом высокоинсти-туционализированного конфликта можно назвать выборы. При нарушении правил электоральной конкуренции степень институционализированности, однако, снижается. «В самой процедуре выборов нет ни одного этапа, который бы не играл существенную роль в разрешении дилеммы: будут ли выборы служить благородной цели согласования интересов и оптимизации конфликтов или, наоборот, способствовать усилению социально-политической напряженности. Последнее возможно при нарушении правил, фальсификации результатов»3.
Как политический институт регулирования конфликтов, выборы помогают решить несколько взаимосвязанных задач. Во-первых, они служат средством формирования органов власти, которые в дальнейшем решают задачи управления конфликтами в обществе, но при этом могут и сами
1 Козер Л. Функции социального конфликта. М.: Идея-Пресс, 2000. С. 187.
2 Там же. С. 188.
3 Дмитриев А. В. Социальные конфликты. Общее и особенное. М.: Гардарики, 2002. С. 330.
- 83 -
вступать в конфликты друг с другом. Конфликт выносится на уровень политических организаций и институтов, где существуют механизмы их регулирования и разрешения. Во-вторых, выборы, являясь институциализирован-ной формой развития политических конфликтов, представляют противоборство социально-политических сил и позволяют выявить, обсудить наиболее важные для общества проблемы и пути их разрешения. В-третьих, выборы представляют собой процесс непосредственного столкновения политических акторов, использующих специфические технологии для достижения преимущества. В данном случае важно представить избирательный процесс как рефлексивное взаимодействие, исход которого зависит в первую очередь от количества и эффективности применения ресурсов различных видов. Специфичен в данном случае способ определения результатов противоборства: оно возлагается на избирателей, которые становятся и объектом конфликта, и его арбитром.
В то же время и оппоненты, набравшие значимое количество голосов, не терпят полного поражения. Сам факт поддержки их позиций частью избирателей позволяет сохранять политический вес и возможность выступать в качестве актора новых конфликтов. Привлечение для определения победителя широкой массы граждан, таким образом, создает как стимулы для расширения их политического участия, так и механизм легитимации деятельности различных политических сил. Ведь выборы не дают окончательного решения существующих проблем: всегда существует возможность вернуться к актуальным темам в ходе нового электорального цикла. Это создает основу для периодического пересмотра результатов политического конфликтова-ния, отражающего изменения расклада сил на поле политики. Данный аспект важен для регулярного пересмотра/возобновления «общественного договора».
Однако хорошо известно, что в некоторых ситуациях выборы могут стать катализатором политической напряженности. К таким случаям относятся, к примеру, обстоятельства возникновения некоторых «бархатных революций» на постсоветском пространстве в 2000-х гг. В этих условиях повышается роль договоренностей и соглашений между политическими акторами, зачастую не носящих формального характера, что заставляет обратить внимание на роль неформальных институтов в управлении конфликтами.
Различие между формальными и неформальными институтами просматривается достаточно явно. Как отмечал Д. Норт, «конституции, статутное и обычное право и контракты определяют формальные правила игры -от наиболее общих, заложенных в конституции, до наиболее частных, касающихся конкретной сделки. <...> Нормы - это неформальные ограничения на поведение, которые отчасти вытекают из формальных правил, иными словами, представляют собой как бы продолжение формальных правил в применении к конкретным ситуациям. <... > Нормы, являющиеся социаль-
ными кодами, табу и стандартами поведения, отчасти исходят также из представлений, формируемых всеми индивидуумами для объяснения и оценки окружающего их мира. Некоторые из этих представлений формируются и насаждаются организованными идеологиями (церковью, системами социальных и политических ценностей и проч.). Другие возникают из опыта, который либо подтверждает, либо заставляет отвергнуть прежние нор-мы»1. Следует отметить, что речь здесь идет об институтах как о правилах и нормах взаимодействия, в рамках которых действуют акторы. Разница между ними, таким образом, заключается и в способах фиксации (писанные и неписанные), и, частично, в механизмах возникновения. В другой работе Д. Норт также утверждал: «Формальные и неформальные ограничения отличаются друг от друга только по степени проявления»2. Формальные правила проявляются более явно и открыто, тогда как неформальные нормы могут воздействовать на поведение людей скрыто от глаз посторонних наблюдателей.
Существует определенное соотношение между формальной и неформальной сторонами институциализации. Его можно проанализировать с помощью концепции «институционального анализа и развития», разработанной Э. Остром. Характеристики ситуации взаимодействия в ее рамках определяются наличием определенных регулирующих институтов. Э. Остром предложила следующую типологию правил, задаваемых институциональными рамками: 1) позиционные, или должностные; 2) правила границы, определяющие процедуру отбора участников на эти должности и снятия с них; 3) правила охвата, или сферы влияния, устанавливающие набор результатов, на которые можно влиять; 4) правила власти, определяющие действия, предписанные должностями; 5) правила агрегирования, фиксирующие функции решения; 6) информационные правила, определяющие каналы коммуникации между участниками3. Включение в эти процессы неформальных институтов и преобладание их над формальными значительно изменяет характер и результаты взаимодействия.
К примеру, представим себе ситуацию, когда на пост главы какого-либо муниципального образования претендует кандидат, являющийся действующим главой данного образования и пользующийся поддержкой вышестоящих властей. С точки зрения формальных институтов, закрепленных в избирательном праве, необходимо сделать все возможное, чтобы этот кандидат находился в равных условиях с другими. Однако введение в систему взаимодействий неформальных правил существенно изменяет картину. Изме-
1 Норт Д. Институты и экономический рост: историческое введение // THESIS, 1993, т. 1., № 2. С. 73-74.
2 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «НАЧАЛА», 1997. С. 67.
3 Плутник Д. А. Правила в общественном секторе в свете Нобелевской премии: вклад Элинор Остром в исследования коллективных действий. URL: http://ecsocman.edu.ru/data/2010/04/22/1213704306/Plutnik_53-68.pdf
нятся «правила входа»: избирательная комиссия, прислушиваясь к «рекомендациям сверху», сформирует удобную для фаворита конкурентную среду. У «главного» кандидата будет больший набор доступных действий: подконтрольные СМИ смогут вести агитацию в его пользу, рекламируя достижения в период пребывания на посту. Различным станет уровень контроля над действиями кандидатов: фаворит де-факто сможет себе позволить создавать препятствия для других кандидатов, к примеру, уничтожая их агитационные материалы, и т. д. Наиболее вероятным результатом превалирования неформальных институтов над формальными в данном случае станет сохранение за выборами лишь функции легитимации дальнейшего пребывания главы на своем посту. Политический конфликт вытесняется за пределы избирательных процессов.
Аналогичное выхолащивание институализированной конфликтности возможно и в парламентской практике. Главным инструментом конструктивного парламентского конфликта традиционно считается деятельность организованной оппозиции. Для анализа процесса внутрипарламентских взаимодействий часто используется концепция «вето-игроков», предложенная Дж. Цебелисом. Под этим термином подразумеваются субъекты, способные заблокировать принятие какого-либо решения («наложить вето»), например, оппозиционные фракции в парламенте, имеющие для этого достаточное количество голосов. С точки зрения Цебелиса, увеличение числа вето-игроков, при наличии значительных расхождений между их политическими позициями, ведет к упрочению существующего статус-кво в политике, т. е. к сохранению существующего политического курса, к политической стабилизации1. При подавлении парламентской оппозиции, по мере уменьшения числа «вето-игроков», снижается и потенциал парламента как формализованного института регулирования конфликтов.
В этой ситуации конфликты могут быть вынесены в пространство неформальных взаимодействий различных сегментов правящей элиты (внутрипартийных блоков, финансово-промышленных групп и т. д.). Формальные структуры зачастую служат лишь правовому оформлению и легализации их интересов. Для многих политических систем преобладание неформальных взаимодействий при принятии ключевых решений является традиционной, можно сказать, родовой чертой. Поэтому обсуждать необходимо не столько возможность функционирования неформальных институтов управления конфликтами, сколько «пределы неформальности», соотношение и степень совместимости формальных и неформальных правил.
Для анализа роли неформальных институтов в политическом управлении конфликтами может быть использована их трактовка, предложенная Г. Хелмке и С. Левицки. С точки зрения этих исследователей, рассматривая
1 Tsebelis G. Veto players and institutional analysis. URL: d.yimg.com/kq/groups/25722673/1214461521/.../tsebelis.pdf
- 86 -
неформальные институты, принятые в обществе, обычно неписаные правила, создающиеся, становящиеся известными и насаждающиеся вне официально санкционированных каналов, их следует отличать от других неформальных закономерностей поведения, и это отличие заключается в возможности наложения санкций на нарушителя установленных «правил игры». Существенным моментом при изучении неформальных институтов является характер их взаимодействия с формальными институтами. На основе его анализа можно выделить четыре типа неформальных институтов: дополняющие, аккомодационные, конкурентные и замещающие.
Институты первого типа «заполняют пробелы», либо занимаясь теми моментами, которые не предусмотрены в формальных правилах, либо способствуя преследованию личных целей в рамках формальных институтов. Такие неформальные институты нередко повышают эффективность формальных. Они могут также становиться основой для формальных институтов, создавая и усиливая мотивы к соблюдению формальных правил. Институты второго типа создают мотивы для такого поведения, которое существенно изменяет последствия соблюдения формальных правил без их прямого нарушения; они противоречат духу, но не букве формальных правил. Аккомодационные неформальные институты нередко создаются акторами, которые не одобряют последствий, создаваемых формальными правилами, но не имеют возможности изменить или открыто нарушить эти правила. Институты третьего типа структурируют мотивы поведения так, что те становятся несовместимы с формальными правилами: чтобы выполнять одни правила, акторы вынуждены нарушать другие. Наиболее известные примеры - такие партикуляристические неформальные институты, как клиенте-лизм, патримониализм, клановая политика и коррупция. Институты четвертого типа помогают добиться того, что теоретически должны выполнять формальные институты, если бы не их неэффективность. Они обычно возникают там, где государственные структуры слабы или страдают от недостатка полномочий1.
Можно предположить, что с точки зрения политического управления конфликтами влияние и действенность институтов различного типа будут неодинаковыми. Дополняющие институты способствуют более эффективному регулированию конфликтных отношений в границах действия формальных институтов. К ним можно отнести консультации и переговоры между парламентскими фракциями по проблемным вопросам, механизмы взаимодействия между представителями заинтересованных групп и государственными структурами и т. д.
Аккомодационные институты будут корректировать процессы управления конфликтами в рамках формальных институтов, при этом, возможно,
1 Хелмке Г., Левитски С. Неформальные институты и сравнительная политика: основные направления исследований // Прогнозис, 2007, № 2 (10). С.191-199.
- 87 -
подрывая их действенность в плане решения отдельных вопросов, но не разрушая сложившейся системы правил в целом. К институтам такого рода можно отнести теневой лоббизм.
Конкурирующие институты создают альтернативную модель управления конфликтами, дискредитируя и лишая действенности систему формальных правил и отношений в этой сфере. К ним относятся, к примеру, различные формы применения административного ресурса в политической сфере (который в данном случае рассматривается как система управленческих методов и средств, реализуемых должностными лицами и государственными органами в целях, противоречащих базовым принципам государственной службы, специфическая форма политической коррупции)1.
Замещающие институты играют решающую роль в управлении конфликтом в тех ситуациях, когда формальные институты по каким-либо причинам оказываются бездействующими. Такими институтами, к примеру, являются суды старейшин, действующие в некоторых обществах параллельно государственным структурам на основе обычаев, традиций, авторитета и выходящие на первый план в случае ослабления государства.
Таким образом, влияние неформальной институциализации на процессы управления конфликтами неоднозначно. Во многом оно зависит от того, как соотносятся друг с другом требования, предъявляемые участникам конфликта институтами разных типов, насколько они противоречат друг другу. В этом смысле наиболее опасными представляются конкурирующие институты, чьи нормы прямо противоречат требованиям формальных правил, что дезориентирует участников конфликта.
Следует обратить внимание и на весьма тесное, в ряде случаев, переплетение формальных и неформальных правил. Как отмечает Э. Л. Панеях, оно особенно характерно для тех ситуаций, когда вводимые формальные правила не фиксируют уже сложившиеся в обществе неформальные отношения, а вводят некие принципиально новые модели поведения2. В этих условиях обществу потребуется время, а также определенные ресурсные издержки на освоение новых правил, что создает основания для распространения и поддержания неформальных практик. Более того, внутри формальных институтов могут устанавливаться неформальные нормы, корректирующие их работу, вплоть до фактического изменения первоначального смысла введенных ими правил. Именно таким образом, без очевидного нарушения существующих правовых норм, чаще всего достигается воздействие на политические процессы административного ресурса. Как отмечал Х. Лаут, иные неформальные институты «паразитируют» на формальных, «оккупируя» их
1 Чуклинов А. Административный ресурс: проблемы управленческого метода. и И.: М!р://\мш.з!гапа-сг. ги/?пит1С=178а|Ис!е=830
2 Панеях Э. Л. Формальные правила и неформальные институты их применения в российской экономической практике // Экономическая социология, 2001, т. 2, № 4. С. 56.
- 88 -
изнутри и «подрыва») их функционирование1. Поэтому эффективность функционирования формальных и неформальных институтов политического управления конфликтами может отличаться в зависимости от того, в каких конкретных социальных условиях они существуют и взаимодействуют друг с другом. Для ее исследования необходимо прежде всего выработать критерии ее оценки. В качестве таковых можно предложить следующие показатели:
1. «Качество институциализации», под которым имеется в виду способность регулировать конфликты, усиливая их позитивное воздействие на общественные отношения и ослабляя негативные последствия.
2. Количество участников игры, которые в рамках установленных правил получают ощутимые преимущества для реализации своих интересов.
3. Долговременное влияние институциализации - воздействие не только на урегулирование конкретных противоречий, но и на развитие политических процессов в целом.
Можно предположить, что в ситуации «органического», эволюционного формирования формальных и неформальных институтов их влияние на процессы управления конфликтами будет чаще всего взаимодополняющим, тогда как при проведении институциональных трансплантаций увеличивается риск разнонаправленного воздействия.
В этом плане показательным может быть сравнение «старых» и «новых» демократий. В первых из них неформальные правила определяют последствия работы формальных институтов в таких сферах, как законодательная политика, создание партий, смена режимов, федерализм, государственное строительство и др.2 Влияние неформальных практик, которые, как правило, создают препятствия для позитивного управления конфликтами (коррупция, административное давление на участников политического процесса, в некоторых странах - лоббизм и т. д.), ограничено. Формальные правила предстают как фиксация устойчивого ядра уклада, а неформальные -как его изменчивая периферия. В рамках системы неформальных правил решаются те вопросы, по которым еще не сложился консенсус3. Поэтому сочетание формальных и неформальных институтов управления политическими конфликтами можно признать эффективным.
В «новых» демократиях, которые часто оказываются «дефектными», дело обстоит иначе. В условиях трансформации/трансплантации формальных институтов часто возникает разрыв между ними и неформальными нормами отношений. Предельным случаем, видимо, может стать столь широкое распространение последних, когда они будут обесценивать и в значи-
1 Lauth H.-J. Informal Institutions and Democracy // Democratization. 2000. Vol. 7. № 4.
2 Хелмке Г., Левитски С. Указ. соч. С. 191.
3 Панеях Э. Л. Неформальные институты и использование формальных правил: закон действующий vs. закон применяемый // Политическая наука, 2002, № 1. С. 156.
- 89 -
тельной мере делать бессмысленным функционирование формальных институтов. Так как в основе институциональной структуры таких демократических систем лежат различные внешние формы контроля общества над администрацией - выборы, парламентский контроль над исполнительной властью, референдумы и т. п., то внутри административной иерархии не возникает соответствующих неформальных практик, иными словами, культуры демократии, несмотря на наличие навязанных извне формальных правил и процедур. Политическая элита со значительной легкостью может использовать различные средства манипулирования общественным мнением. В этих условиях формальные демократические процедуры оказываются внешними связями, наложенными на общество, и быстро теряют легитимность, не имея основы в неформальном знании1. По мнению Х. Лаута, в случае преобладания неформальных норм над формальными нет смысла говорить о демократии, речь может идти об авторитарном или гибридном режиме2. Невольно вспоминается и высказывание Р. Дарендорфа о том, что институты содействуют поддержанию свободы лишь в том случае, если они не просто «законны», но и «легитимны»3.
При подобных обстоятельствах эффективность формальных институтов управления политическими конфликтами становится низкой. Они не обеспечивают позитивного урегулирования конфликтов, становясь в ряде ситуаций механизмом поощрения лояльных и наказания нелояльных4. Как отмечает на примере Тайваня К. Гебель, формальные институты в этой демократизирующейся стране долгое время действовали фрагментарно, лишь в той степени, в какой они не противоречили неформальным5. Акторы, стремящиеся действовать по формальным правилам, в такой ситуации не только не получают особых преимуществ, но и несут дополнительные издержки. Формальные институты не обеспечивают также политической стабильности в долговременной перспективе.
Означает ли это, что эффективность управления политическими конфликтами на основе их неформальной институциализации повышается? Вовсе необязательно. Как считают В. Меркель и А. Круассан, возникновение неформальных институтов в новых демократиях часто происходит на основе определенной расстановки политических, социальных и экономических сил, являясь итогом рациональных стратегий акторовб. Поскольку количество
1 Сергеев В. М. Демократия как переговорный процесс. М.: МОНФ, 1999.
2 Lauth H.-J. Informal Institutions and Political Transformation: Theoretical and Methodological Reflections // http://www.essex.ac.uk/ecpr/events/jointsessions/paperarchive/uppsala/ws18/Lauth.pdf
3 Дарендорф Р. После 1989: Мораль, революция и гражданское общество. Размышления о революции в Европе. М.: Ad Marginem, 1998.
4 Панеях Э. Л. Указ. соч. С. 160.
5 Gobel C. Towards a Consolidated Democracy? Informal and Formal Institutions in Taiwan's Political Process // http://www.soas.ac.uk/taiwanstudies/workingpapers/file24471.pdf
6 Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях (II) // Полис, 2002, № 2. С. 23.
акторов, принимающих решения о правилах, в данном случае невелико, неформальная институциализация отражает, прежде всего, их интересы. По мнению А. Д. Хлопина, конкурентный способ взаимодействия между формальными и неформальными институтами детерминирован системой патримониального господства/подчинения, которая, не будучи легальной, остается легитимной ввиду высокой результативности личных связей как инструмента защиты прав и устранения конфликтов с властями. Внедряемые институты эффективны для «своих» и неэффективны для «чужих»1. Однако при этом сложившаяся система правил взаимодействия зачастую является вполне устойчивой и воспроизводимой. Возникает эффект институциональной ловушки2. В целом, эффективность институтов обоих типов в управлении конфликтами повышается, когда они дополняют друг друга, и снижается, когда они вступают в противоречие. Неформальные институты в этих условиях могут увеличивать социальную напряженность (неудовлетворительное «качество институциализации»), удовлетворять потребности ограниченного числа игроков (позитивный эффект от конфликта получают в основном те, кто устанавливает правила) и подрывать в долговременной перспективе политическую стабильность, прежде всего за счет расшатывания формальных устоев функционирования государственно-политических отношений (возникают значительные препятствия для внедрения новых политических институтов).
Список литературы
1. Айвазова С. Г., Панов П. В., Патрушев С. В., Хлопин А. Д. Институционализм и политическая трансформация России. URL: http://www.rapn.ru/ partner/files/2institutsionalizm_i_politicheskaya_transformatsiya_rossii.doc
2. Дарендорф Р. После 1989: Мораль, революция и гражданское общество. Размышления о революции в Европе. М.: Ad Marginem, 1998.
3. Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерки теории свободы. М.: РОССПЭН, 2002.
4. Дмитриев А. В. Социальные конфликты. Общее и особенное. М.: Гарда-рики, 2002.
5. Зазнаев О. И. Вторая молодость «долгожителя»: концепт «политический институт» в современной науке // Проблемы политической науки. Казань: Центр инновац. технологий, 2005.
6. Кирдина С. Г. Теория институциональных матриц (пример российского институционализма) // Постсоветский институционализм. Донецк: Каштан, 2005.
1 Хлопин А. Д. Деформализация правил и институциональные ловушки в России // Институциональная политология. М.: ИСП РАН, 2005. С. 459.
2 См. подробнее: Полтерович В. М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы, 1999, т. 35, вып. 2.
7. Козер Л. Функции социального конфликта. М.: Идея-Пресс, 2000.
8. Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях (II) // Полис, 2002, № 2.
9. Норт Д. Институты и экономический рост: историческое введение // THESIS, 1993, т. 1, № 2.
10. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «НАЧАЛА», 1997.
11. Панеях Э. Л. Неформальные институты и использование формальных правил: закон действующий vs. закон применяемый // Политическая наука, 2002, № 1.
12. Панеях Э. Л. Формальные правила и неформальные институты их применения в российской экономической практике // Экономическая социология, 2001, т. 2, № 4.
13. Панов П. В. Политический порядок: проблемы концептуализации и институционализации. Автореф. дис. ... д. пол. н. М., 2011.
14. Патрушев С.В. Институционализм в политической науке // Институциональная политология. М.: ИСП РАН, 2006.
15. Плутник Д. А. Правила в общественном секторе в свете Нобелевской премии: вклад Элинор Остром в исследования коллективных действий. URL: http://ecsocman.edu.ru/data/2010/04/22/1213704306/Plutnik_53-68.pdf
16. Полтерович В. М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы, 1999, т. 35, вып. 2.
17. Сергеев В. М. Демократия как переговорный процесс. М.: МОНФ, 1999.
18. Флигстин Н. Поля, власть и социальные навыки: критический анализ новых институциональных течений // Экономическая социология, 2001, т. 2, № 4.
19. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс-Традиция, 2004.
20.Хелмке Г., Левитски С. Неформальные институты и сравнительная политика: основные направления исследований // Прогнозис, 2007, № 2 (10).
21. Хлопин А. Д. Деформализация правил и институциональные ловушки в России // Институциональная политология. М.: ИСП РАН, 2005.
22. Чуклинов А. Административный ресурс: проблемы управленческого метода. URL: http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=830
23. Gobel C. Towards a Consolidated Democracy? Informal and Formal Institutions in Taiwan's Political Process. URL: http://www.soas.ac.uk/taiwan-studies/ workingpapers/file24471.pdf
24. Lauth H.-J. Informal Institutions and Democracy // Democratization. 2000. Vol. 7. № 4.
25. Lauth H.-J. Informal Institutions and Political Transformation: Theoretical
and Methodological Reflections. URL: http://www.essex.ac.uk/ecpr/
events/joint-sessions/paperarchive/uppsala/ws 18/Lauth.pdf
26. Tsebelis G. Veto players and institutional analysis. URL: d.yimg.com/ kq/groups/25722673/1214461521/.../tsebelis.pdf
