CC BY
47
УДК 94 (73)"1944"
Д. В. Ильин
ПОЛИТИЧЕСКАЯ БОРЬБА В КОНГРЕССЕ США ВОКРУГ ПРОЕКТА МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ БЕЗОПАСНОСТИ (АПРЕЛЬ - ОКТЯБРЬ 1944 г.)*
Данная работа посвящена рассмотрению политической борьбы на Капитолийском холме вокруг вопросов послевоенного планирования в 1944 г. Анализируется противоборство между республиканцами и демократами, изоляционистами и интернационалистами, а также взаимодействие законодательной и исполнительной власти в процессе выработки внешнеполитических решений.
This scientific work is devoted to the consideration of political fight on Capitol Hill about main questions of post-war planning in 1944. It is analyzing the struggle between Republicans and Democrats, isolationists and internationalists, and cooperation between the executive and the legislative in foreign policy decision-making process.
Ключевые слова: Конгресс США, конференция в Думбартон-Оксе, внепартийная внешняя политика, оппозиция.
Keywords: US Congress, Dumbarton Oaks Conference, non-partisan foreign policy, opposition.
Летом 1944 г. планирование послевоенного устройства мира вступило в самую ответственную стадию - стадию согласования различных проектов, разработанных союзниками. На конференции представителей США, СССР, Великобритании и Китая, проходившей в Думбартон-Оксе с 21 августа по 7 октября 1944 г., были приняты «Предложения о создании международной организации безопасности», которые стали основой для Устава ООН, подписанного в Сан-Франциско 26 июня 1945 г.
Переговорный процесс и принятые конференцией решения нашли достаточно подробное отражение в историографии: за рубежом эту тему затрагивали в своих работах Р. Дивайн, Т. Хупс и Д. Бринкли, Р. Рассел, А. де Робертис [1], в отечественной науке вопрос отражён в работах В. Л. Исраэляна, В. М. Бережкова, А. А. Рощи-на, обобщающих трудах по истории дипломатии [2]. Однако внутриамериканский политический контекст конференции, и особенно - политическая борьба в Конгрессе ещё не были предметом
* Статья выполнена в рамках Федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России». «Региональная специфика советско-американских отношений в 1939-1953 гг.» (Государственный контракт № П323 на выполнение поисковых научно-исследовательских работ для государственных нужд).
© Ильин Д. В., 2010
целенаправленного исследования российских историков. Целью настоящей работы является анализ политической борьбы в Конгрессе США в трёх аспектах: 1) противоборство демократов и республиканцев перед президентскими и парламентскими выборами, 2) борьба изоляционистов и интернационалистов за будущее американской внешней политики и 3) взаимодействие двух ветвей власти в процессе выработки внешнеполитических решений.
Своеобразной прелюдией к дебатам по поводу конференции стала серия консультативных встреч госсекретаря К. Хэлла с группой из восьми сенаторов-членов Комитета по иностранным делам. В ходе неформальных дискуссий, проведённых в апреле - мае 1944 г. в кабинете главы Госдепартамента, сенаторы Т. Конэлли, Г. Джиллет, В. Джордж, А. Баркли (демократы), А. Ванден-берг, У. Уайт, У. Остин (республиканцы) и Р. Ла Фоллет (прогрессист) смогли ознакомиться с американским проектом всемирной организации безопасности и высказать свои суждения о нём. В целом проект Госдепартамента получил поддержку всех сенаторов. Однако Ла Фоллет и Ван-денберг посчитали, что создание новой организации по поддержанию мира будет невозможно до тех пор, пока не станут известны условия мира для всех воюющих государств. В итоге «комитет восьми» ограничился письмом, в котором «благословлял» Хэлла на проведение переговоров с союзниками на основе американского проекта [3].
Детали американского плана оставались загадкой и для прессы, и для остальных американских законодателей. Выпущенный 15 июня Белым Домом пресс-релиз весьма скупо обрисовывал черты будущей организации. Были перечислены её основные органы - Ассамблея, исполнительный Совет и международный суд - и отмечен её универсальный характер. О праве вето великих держав в Совете, а также о механизме применения силы не было сказано ни слова [4].
В итоге возник «информационный голод», который стал для законодателей лишним поводом высказаться о планах послевоенного устройства мира, а позже - и о конференции. Так, за день до официального релиза конгрессмен Р. Вуд-раф (респ., Мичиган) на заседании Палаты представителей раскритиковал Рузвельта за утаивание истинных военных и послевоенных целей США. «Для планов администрации характерны неразбериха, противоречивость, обманчивость и изменчивость позиций», - утверждал конгрессмен из Мичигана. Вудраф заявил, что настало самое подходящее время прояснить американские планы, однако максимум, на что способны «бюрократы из администрации», - это заявить, будто американцы «должны отдать большую часть того, что они имеют, другим народам» [5].
По мере приближения открытия конференции (21 августа), а также дня выборов (7 ноября) градус борьбы повышался. 25 июня в «Нью-Йорк Таймс Мэгэзин» вышла статья сенатора-интернационалиста К. Пеппера (дем., Флорида), в которой тот раскритиковал «правило двух третей» (квалифицированное большинство было необходимо для ратификации международного договора в Сенате) как полностью устаревшее и не отвечающее условиям современной политики. Пеппер утверждал, что при существующей партийной системе в Сенате всегда найдётся группа политиков, которые будут зарабатывать себе очки на противодействии международному договору, только потому, что он заключён представителями конкурирующей партии. Следовательно, любой мирный договор, заключённый по окончании мировой войны, будет обречён на провал из-за «правила двух третей». Сенатор предлагал ловко обойти это положение, зафиксировав условия мира в исполнительном соглашении, которое будет одобрено в обеих палатах Конгресса простым большинством голосов [6].
Менее чем за неделю до начала конференции всё тот же Пеппер включил в протокол Конгресса статью В. Стефенса из «Кристиан Сайенс Монитор», содержащую провокационное сравнение кандидата в президенты от республиканцев Т. Дьюи с кандидатом 1920 г. У. Гардингом. Тот, напоминал автор, в своей программе обещал добиться создания Лиги Наций на лучших условиях, нежели это предлагал В. Вильсон, однако обещание не выполнил. Далее Стефенс указывал, что Дьюи придерживался до войны изоляционистских взглядов, а в руководстве партии по сей день преобладают изоляционисты. Журналист признавал, что среди республиканцев есть сторонники активного международного сотрудничества, однако «исходя из опыта Гардинга-Ку-лиджа-Гувера, их снова обманут». Общий вывод напрашивался сам собой: интернационалистской риторике Дьюи ни в коем случае нельзя доверять [7].
16 августа раскритикованный губернатор Нью-Йорка выступил в Миннеаполисе с большой речью по вопросам внешней политики, достаточно ярко отразившей тактику лавирования между интернационалистами и изоляционистами. Признавая необходимость создания международной организации безопасности, Дьюи подчеркнул, что на предстоящей конференции следует обсудить создание «настоящей международной организации по поддержанию мира, а не постоянного военного союза четырёх держав», который, опираясь на военную мощь и раздел сфер влияния, установил бы контроль над планетой. По словам Дьюи, это было бы «самой отвратительной формой империализма». Спустя два
дня выступление республиканского кандидата появилось в протоколе Конгресса как ответ на атаки Пеппера и Стефенса [8].
Конференция представителей СССР, США и Великобритании начала работу в особняке Дум-бартон-Окс (отсюда название конференции), расположенном в пригороде Вашингтона Джорджтауне, 21 августа. На следующий день Сенат приступил к обсуждению этого международного форума. В составе американской делегации не было ни одного сенатора, однако конференция не могла не вызвать живого интереса верхней палаты, поскольку итоговый документ, учреждавший новый институт, подлежал ратификации Сенатом. Впрочем, как показано выше, так считали далеко не все.
Несмотря на атмосферу строгой секретности вокруг конференции и скупые пресс-релизы Госдепартамента, члены «комитета восьми» (Конэл-ли, Уайт, Ванденберг), которым Хэлл обещал сообщать о ходе переговоров, были полны оптимизма и словно соревновались в славословиях в адрес друг друга по поводу работы неформального комитета. Впрочем, Ванденберг, с первых недель войны не устававший критиковать администрацию за чрезмерную скрытность во внешнеполитических решениях, и тут не упустил случая пожаловаться на «недостаточно адекватный общественный доступ к информации», который порождал «слухи, сплетни и спекуляции». Сенатор от Мичигана не изменил своей позиции, согласно которой «неправильный тип мира» таил в себе гораздо больше опасности, чем «неправильный тип Лиги» [9].
23 августа сенатор-изоляционист С. Бриджс (респ., Нью-Гэмпшир) обрушился с критикой на секретность работы конференции. «Американский народ и американский Конгресс имеют право знать, что происходит, и нет никакой необходимости в глубокой секретности, которая окружает эту и другие международные конференции», -возмущался сенатор. Также его возмутил американский проект новой организации, наделявший 4 великих державы широкими правами в Совете и оставлявший минимальные полномочия Ассамблее. Увещевания его коллеги Л. Хилла (дем., Алабама), справедливо утверждавшего, что сообщать о каких-либо решениях и обсуждать их можно будет только после того, как эти решения будут приняты, не возымели действия на Бриджса: «Когда результаты будут известны, протестовать будет уже поздно» [10].
В связи с выступлением Бриджса следует пояснить, что абсолютной конфиденциальности работы конференции добиться не удалось. Несмотря на то, что представители Китая не участвовали в конференции вплоть до конца сентября, им оперативно сообщалась вся информация
о ходе переговоров. Транзитом через китайское посольство секретные сведения попадали в руки обозревателя «Нью-Йорк Таймс» Д. Рестона, получившего за серию своих статей о Думбар-тон-Оксе Пулитцеровскую премию [11]. Первая статья, посвящённая таким важным деталям, как право вето великих держав и полномочия Совета, была опубликована накануне. Примечательно, что Госдепартамент до самого конца конференции не смог (а возможно, и не захотел) найти источник утечки информации.
Госсекретарь Хэлл, стремясь избежать чрезмерного накала страстей вокруг послевоенного планирования, пошёл на беспрецедентный шаг. 25 августа после трёхдневных переговоров с личным представителем Дьюи Д. Ф. Даллесом было обнародовано заявление двух политиков о том, что тема международной организации будет рассматриваться как «внепартийная и находящаяся целиком вне политики», что, однако, не помешает «открытой внепартийной дискуссии о средствах достижения длительного мира». Отдельно подчёркивалось, что «перемирие» не будет распространяться на остальные вопросы внешней политики [12].
В тот же день глава Госдепартамента провёл встречу с «комитетом восьми», на которой со всей остротой был поставлен процедурный, но крайне важный вопрос: как будет санкционироваться применение американских вооружённых сил в рамках организации безопасности? Хэлл полагал, что только Президент США будет вправе указывать американскому представителю в Совете, как голосовать по вопросу о применении военных санкций. При этом Президент будет консультироваться с законодателями, но не более того [13]. Ванденберг же настаивал на том, что применение санкций будет равноценно объявлению войны и потребует согласия обеих палат Конгресса. Сенатор был готов сделать одно исключение - в отношении военных операций в Латинской Америке, что было бы «простым повторением юрисдикции доктрины Монро». Даже авторитетное мнение юрисконсульта Госдепартамента Г. Хэкворта, утверждавшего, что одобрение Сенатом участия США в организации, применяющей военную силу, будет автоматически означать свободу Президента в принятии решений, не заставило Ванденберга и Ла Фоллета поменять свою позицию [14].
Более того, они попытались переманить на свою сторону в этом вопросе лидера фракции республиканцев в Сенате, убеждённого интернационалиста У. Уайта (респ., Мэн). Уайт ограничился общим утверждением о применении силы в случае необходимости и не стал давать категоричного ответа, как того желали его коллеги. Своими сомнениями он поделился с Джорджем,
а тот передал содержание бесед помощнику Хэлла Б. Лонгу [15].
Вскоре спорный вопрос был поднят на заседании Сената. 5 сентября сенатор-изоляционист Х. Башфилд (респ., Ю. Дакота) в своей речи, начав с традиционных жалоб на нехватку информации, пришёл к выводу, что принятие рассматриваемой в Думбартон-Оксе схемы будет означать наделение Президента полномочием объявлять войну без согласия Конгресса, то есть передаст в его руки «деспотическую и чрезмерную власть». В ответ на высказывания Башфилда Конэлли, которому в эти недели досталась хлопотная роль главного «адвоката» послевоенного планирования, пояснил, что договор о создании организации предусмотрит дополнительное соглашение о порядке использования вооружённых сил и оно, несомненно, будет представлено на суд сенаторов. Также он напомнил оппоненту, что решение о применении военных санкций будет приниматься большинством голосов в Совете при совпадающих голосах всех великих держав, в силу чего позиция американского представителя не будет настолько определяющей, как это представлялось Башфилду [16].
Ванденберг, поддержав своего соратника по «комитету восьми» в отношении преждевременности постановки вопроса в том виде, как это сделал Башфилд, отметил, что вопрос о применении американских вооружённых сил является «интересным», и повторил единственную уступку, на которую он мог пойти: применение сил на территории латиноамериканских государств не потребует санкции Конгресса в будущем, равно как не требовало этого в прошлом [17].
Обеспокоенный активностью оппозиции, 11 сентября Хэлл обратился к Даллесу и Дьюи с настоятельной просьбой каким-нибудь образом воздействовать на чрезмерно активных ораторов-республиканцев. По-видимому, воздействие это принесло свои плоды: на встрече Хэлла с сенаторами 12 сентября Ванденберг и его коллеги согласились с компромиссным решением, которое было озвучено Кэнэлли в ходе дебатов несколькими днями ранее: вопрос о порядке использования американских сил предстояло решить при ратификации отдельного дополнительного соглашения, предусмотренного Уставом, а не при ратификации самого Устава [18].
Несмотря на достигнутый компромисс, тема оставалась актуальной и не перестала быть предметом выступлений американских парламентариев. Теперь на авансцену вышли республиканцы Д. Болл (Миннесота) и Г. Бёртон (Огайо) - соавторы весьма радикальной резолюции 1943 г., призывавшей к скорейшему созданию международной организации и международных полицейских сил. 19 сентября Болл высказался практи-
чески по всем спорным вопросам. Он утверждал, что секретность переговоров - скорее иллюзия, чем реальный факт. Всем были известны их время и место, цель, состав участников, характер предполагаемых соглашений. Даже присутствие в составе делегации США парламентариев не избавило бы от необходимости принимать все важные решения за закрытыми дверями - такова была устоявшаяся практика.
Критикуя тезис Ванденберга о первичности конкретных условий мира, Болл указывал на то, что, бесконечно улучшая условия мира, относительно которых у каждого из 96 сенаторов нашлась бы своя точка зрения, США рискуют вновь оказаться за бортом международной организации. Сенатор допускал, что в процессе мирного урегулирования возможны ошибки, однако «создание международной организации безопасности, которая предложит эффективные пути урегулирования споров, - это лучшее средство, которое позволит исправить ошибки как можно скорее».
Наконец, Болл предложил целый ряд аргументов в пользу исключительного права Президента определять позицию США в отношении военных санкций, ключевым из которых были эффективность и быстрота принятия решений исполнительной властью, а также опасность создания прецедента для других стран-членов, которые вслед за США могли отгородиться различными оговорками от исполнения своих военных обязательств [19].
Бёртон не столь однозначно подошёл к решению последней проблемы. Он считал, что решение в значительной степени уже прописано в Конституции США: Президент назначает своего представителя в Совете, Сенат его утверждает. Факт назначения и утверждения будет определять дальнейшие отношения между ними. В случае прямой агрессии против США использование американских вооружённых сил будет необходимо и вопрос о роли Конгресса отпадёт сам собой. Если же агрессии подвергнется другое государство, то только Конгресс будет иметь право объявлять войну. При этом Бёртон напомнил, что зачастую Конгресс «просто объявлял о состоянии войны, которая уже шла, а не просто декларировал войну в первой инстанции» [20].
29 сентября Болл, до этого поддерживавший Дьюи, публично отказался от участия в кампании в поддержку кандидата республиканцев, мотивировав своё решение тем, что нью-йоркский губернатор не сможет «решительно побороться за внешнюю политику, которая дала бы настоящую надежду на предотвращение третьей мировой войны» [21]. Реакция на демарш последовала быстро - партийная организация Миннесоты исключила его из своих рядов. Однако Болл ре-
шил не останавливаться на достигнутом и идти до конца. 12 октября он публично обратился к обоим кандидатам на высший пост в стране с тремя вопросами о всемирной организации. Первые два касались американского участия в новом институте и возможности оговорок, способных исказить суть учредительного договора. Положительный ответ на первый и отрицательный на второй были очевидны и ожидались и от Рузвельта, и от Дьюи. Принципиальную важность имел третий: «Должен ли американский представитель в Совете безопасности передавать в распоряжение Совета в согласованных размерах американские военные силы без обращения за одобрением Конгресса?». 18 октября Дьюи в предвыборной речи предпочёл не отвечать на поставленный вопрос, а раскритиковать своего конкурента за излишнюю приверженность тайной дипломатии и ущемление прав Госдепартамента [22].
Рузвельт ловко использовал промах Дьюи. В ходе большого предвыборного выступления в отеле «Вальдорф-Астория» в Нью-Йорке 21 октября президент сравнил ситуацию, когда для оперативных действий Совета безопасности потребуется санкция Конгресса, с действиями глупого полицейского, который, увидев забирающегося в дом грабителя, побежал в городской совет за ордером на арест, вместо того, чтобы взять преступника с поличным. Рузвельт предупреждал, что США не смогут предотвратить новую мировую войну, если последуют примеру незадачливого полисмена [23].
Спустя два дня Болл заявил, что ответ Рузвельта на третий вопрос его полностью удовлетворил и на грядущих выборах он поддержит именно его кандидатуру. Запоздалые и путаные объяснения Дьюи, который пытался убедить всех, что его позиция идентична рузвельтовской, не могли теперь исправить ситуацию. Симпатии интернационалистски настроенных избирателей, прессы и общественных организаций теперь всецело были на стороне Рузвельта. Победа действующего президента на выборах 7 ноября, пусть и не столь убедительная по числу голосов избирателей, ни для кого уже не стала сюрпризом [24].
События лета - осени 1944 г. показали, что внешнеполитические концепции республиканской оппозиции, несмотря на все заявления и декларации 1942-1943 гг., всё ещё находились в переходном положении между изоляционизмом и интернационализмом. В рядах республиканцев было немало сторонников активного внешнеполитического курса после окончания войны (Уайт, Остин, Ванденберг, Болл, Бёртон), однако верхушка умеренного крыла партии не решалась полностью порвать со старыми идеями. Осознавая бесперспективность старых концепций в но-
вом мире, такие лидеры партии, как Дьюи и тот же Ванденберг, придерживались принципа «да, но...». Идеологическая неопределённость порождала тактику лавирования, однако она не принесла успеха - их извечные соперники из Демократической партии были более последовательны в сфере внешней политики.
Противоборство изоляционистов и интернационалистов, которое было шире и сложнее межпартийного противостояния, в рассматриваемый период времени завершилось победой последних. Консерваторы Капитолия в ходе дебатов не рискнули выступить с открытой критикой идеи международной организации безопасности и пытались извлечь выгоду из вопросов, не имевших первостепенной важности, однако контраргументы интернационалистов свели на нет все их попытки.
Все эти месяцы в Госдепартаменте пристально следили за развитием событий в Конгрессе и пытались направлять их в нужное русло. Идея внепартийной внешней политики, которой руководствовался Хэлл, накануне выборов и в общенациональных масштабах оказалась не столь эффективна, как в узком избранном кругу сенаторов весной 1944 г. Попытка распространить действие соглашения Хэлла - Даллеса, которое изначально касалось только президентской гонки, на парламентские дебаты не увенчалась успехом: парламентарии заботились не столько о соблюдении абстрактных джентльменских договорённостей, сколько об эффекте, который они могут произвести на избирателей. В этих условиях решительность, с которой действовал Рузвельт в октябре 1944 г., была более эффективна: «гордиев узел» вопроса о процедуре управления американским голосом в Совете безопасности президент решил быстро и относительно безболезненно. Впрочем, заложенный Хэллом курс на тесное сотрудничество с умеренной оппозицией не был отброшен в сторону исполнительной властью и оказался весьма полезен в последние месяцы войны, а также в первые послевоенные годы.
Примечания
1. Divine R. Second Chance: Triumph of Internationalism in the United States During Second World War. N.Y., 1967; Hoopes T., Brinkley D. FDR and Creation of U.N. New Heaven. L., 1997; Russell R. B. A History of UN Charter. The Role of the United States. 1940-1945. Wash., 1958; Робер-тис А. Д. М. de. Администрация Рузвельта и коллективная безопасность: проблема enforcement в 1942-1945 гг. СПб., 2003.
2. Бережков В. М. О конференции в Думбартон-Ок-се в 1944 г. // Новая и новейшая история. 1970. № 1. С. 166-182. № 2. С. 173-193; Исраэлян В. А. Дипломатия в годы войны (1941-1945). М., 1985; Рощин А. А. Конференция в Думбартон-Оксе // Международная жизнь. 1979. № 9. С. 74-82; Системная история международных отношений: в 2 т. Т. 1. События 19181945 гг. / под ред. А. Д. Богатурова; М., 2006.
3. Vandenberg A. The Private Papers of Senator Vandenberg. Boston, 1952. P. 94-105.
4. Робертис А. Д. М. de. Указ. соч. С. 125.
5. Congressional Record. Proceedings and Debates of 78th Congress. Second Session (далее - CR). Vol. 90. Wash., 1944. P. A3076-A3077.
6. Ibid. P. A3579-A3580.
7. Ibid. P. A3591.
8. Ibid. P. A2629.
9. Ibid. P. 7175-7178.
10. Ibid. P. 7334-7336.
11. Divine R. Op. cit. P. 221.
12. Ibid. P. 218-219.
13. Hull C. The Memoirs of Cordell Hull. Vol. 2. N.Y., 1948. P. 1695-1696.
14. Vandenberg A. Op. cit. P. 115-118
15. Long B. War Diaries of Breckenridge Long / ed. by F. Israel. Lincoln, 1966. P. 377-378.
16. CR. Vol. 90. P. 7523-7525.
17. Ibid. P. 7527.
18. Postwar Foreign Policy Preparation. 1939-1945 / ed. by H. Notter. Wash., 1950. P. 323.
19. CR. Vol. 90. P. 7919-7921.
20. Ibid. P. 7929.
21. Westerfield B. Foreign Policy and Party Politics: Pearl harbor to Korea. New Haven, 1958. P. 173-174.
22. Divine R. Op. cit. P. 238.
23. Public Papers and Addresses of Franklin Delano Roosevelt / ed. by S. Rosenman. Vol. 1944-1945. N. Y., 1950. P. 356.
24. Hoopes T., Brinkley D. Op. cit. P. 124.
